央企投資：今后敢投不亂投

王瀾

作為企業(yè)重要的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，投資是風(fēng)險(xiǎn)最大、最復(fù)雜、最難決策的事項(xiàng)之一。央企投資，如何杜絕“亂投”、避免國(guó)有資產(chǎn)流失，又讓企業(yè)“敢投”、提高國(guó)有資本效率？

2017年1月18日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，針對(duì)央企境內(nèi)外投資，實(shí)行負(fù)面清單、劃定投資紅線，實(shí)施全方位全過(guò)程監(jiān)管。

對(duì)于體量巨大的中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，其項(xiàng)目投資動(dòng)輒幾個(gè)億，甚至上百億，而且建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)也要幾年十幾年，如果某個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致重大損失。

中國(guó)企業(yè)改革研究院李錦對(duì)《國(guó)企管理》記者說(shuō)，兩個(gè)《辦法》在劃定投資紅線的同時(shí)，確保央企敢投不亂投，是國(guó)務(wù)院國(guó)資委貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的總體部署展開(kāi)的具體工作。

向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變

中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)增加值占全國(guó)GDP約10%，上繳稅費(fèi)占全國(guó)財(cái)政收入的1/6左右，其投資的方向、收益、風(fēng)險(xiǎn)備受關(guān)注。

國(guó)資委規(guī)劃局局長(zhǎng)鄧志雄指出，有的央企投資金額要成百上千億元，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)達(dá)幾年十幾年，這期間市場(chǎng)形勢(shì)會(huì)發(fā)生巨大變化，哪個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。這就要求投資決策不能一決了之、一定了之，必須隨時(shí)跟蹤項(xiàng)目變化進(jìn)行再評(píng)估、再?zèng)Q策，建立投資全過(guò)程風(fēng)控體系。

兩個(gè)《辦法》針對(duì)中央企業(yè)投資監(jiān)管面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求和中央企業(yè)投資中出現(xiàn)的問(wèn)題，在繼承以往有效經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，從依法履行出資人職責(zé)定位、實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求出發(fā)，對(duì)2006年發(fā)布的《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)資委令第16號(hào)）和2012年發(fā)布的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)資委令第28號(hào)）進(jìn)行的修訂和完善。

中央企業(yè)的投資主體多、項(xiàng)目多、規(guī)模大，投資監(jiān)管難度高、風(fēng)險(xiǎn)大，需要構(gòu)建一個(gè)多維度的監(jiān)管體系，以提高國(guó)有資本效率，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。兩個(gè)《辦法》強(qiáng)調(diào)了“依法監(jiān)管、全方位監(jiān)管、全過(guò)程監(jiān)管和探索創(chuàng)新監(jiān)管”四方面內(nèi)容。

一是強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管，注重厘清國(guó)資委與中央企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界。準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)定位，對(duì)按法律法規(guī)和政策規(guī)定該由國(guó)資委履行的投資監(jiān)管職責(zé)，制定了更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管；對(duì)依法應(yīng)由中央企業(yè)自主作出投資決策的事項(xiàng)，由企業(yè)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策、自擔(dān)責(zé)任，國(guó)資委加強(qiáng)監(jiān)管。二是強(qiáng)調(diào)全方位監(jiān)管，注重加強(qiáng)投資監(jiān)管體系建設(shè)。通過(guò)建立健全投資管理制度、優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)、實(shí)施投資項(xiàng)目負(fù)面清單、強(qiáng)化投資監(jiān)管聯(lián)動(dòng)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)全方位監(jiān)管。三是強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)管，注重事前事中事后監(jiān)管并重。強(qiáng)調(diào)事前加強(qiáng)規(guī)范、事中注重監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資全過(guò)程監(jiān)管。四是探索創(chuàng)新監(jiān)管，試行投資項(xiàng)目負(fù)面清單管理，明確出資人投資監(jiān)管底線，劃定中央企業(yè)投資行為紅線，投資項(xiàng)目負(fù)面清單的內(nèi)容保持相對(duì)穩(wěn)定，并適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

據(jù)了解，兩個(gè)《辦法》的出臺(tái)，歷時(shí)兩年多的醞釀。實(shí)現(xiàn)全方位全過(guò)程監(jiān)管、負(fù)面清單制度、劃出底線紅線是新《辦法》的看點(diǎn)。

全方位全過(guò)程監(jiān)管

有的投資金額龐大，運(yùn)轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)，個(gè)別企業(yè)存在“重決策、輕跟蹤”的問(wèn)題；有的投資審核層級(jí)過(guò)多，往往等獲批后已然錯(cuò)失良機(jī)；有的投資失誤事后問(wèn)責(zé)不夠，帶來(lái)權(quán)與責(zé)不相匹配……央企投資中的諸多“痼疾”需要更加科學(xué)規(guī)范的“藥方”加以診治。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任黃丹華1月18日介紹說(shuō)，這兩份文件從“管投向、管程序、管風(fēng)險(xiǎn)、管回報(bào)”四方面，對(duì)中央企業(yè)的境內(nèi)外投資進(jìn)行事前、事中與事后的全過(guò)程監(jiān)管。

具體來(lái)說(shuō)管投向是核心環(huán)節(jié)。兩個(gè)《辦法》明確，中央企業(yè)投資要進(jìn)一步聚焦主業(yè)，向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈高端集中。

“一方面，主業(yè)是央企的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在，只有突出主攻方向，做強(qiáng)做實(shí)做精主業(yè)，才能進(jìn)一步提升競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面，對(duì)于分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的國(guó)企，也會(huì)分戶核定企業(yè)的非主業(yè)投資比例，為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展留出空間。”黃丹華表示，企業(yè)的主業(yè)是動(dòng)態(tài)變化的，今天的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)可能是明天的過(guò)剩產(chǎn)業(yè)，因此需要對(duì)企業(yè)的發(fā)展方向進(jìn)行差異化管理，不能搞一刀切。

“管投向主要是推動(dòng)企業(yè)投資進(jìn)一步聚焦主業(yè)?！秉S丹華說(shuō)，國(guó)資委將制定央企五年發(fā)展規(guī)劃綱要，審核企業(yè)三年滾動(dòng)發(fā)展規(guī)劃，并一企一策、分戶核定企業(yè)的非主業(yè)投資比例。

另外一個(gè)重要環(huán)節(jié)是，央企要編制包含投資主要方向與目的、投資規(guī)模及資產(chǎn)負(fù)債率水平、投資結(jié)構(gòu)分析、資金來(lái)源、重大投資項(xiàng)目等內(nèi)容的年度投資計(jì)劃，上報(bào)國(guó)資委備案管理。對(duì)于個(gè)別進(jìn)入國(guó)資委債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控“特別監(jiān)管企業(yè)”名單的央企，其年度投資計(jì)劃需經(jīng)國(guó)資委審批后才能實(shí)施。

眾所周知程序合規(guī)是結(jié)果合規(guī)的重要保證。在管投向之外，還要管程序。此次出臺(tái)的“兩個(gè)《辦法》”，對(duì)企業(yè)投資程序規(guī)范進(jìn)一步提出了要求。一是通過(guò)制度來(lái)規(guī)范程序，企業(yè)要從決策程序、管理流程、風(fēng)險(xiǎn)管控、責(zé)任追究等10個(gè)方面制定具體的投資管理制度，明確程序。二是完善信息系統(tǒng)加強(qiáng)過(guò)程管控，央企所有投資項(xiàng)目都要登記在冊(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理。三是強(qiáng)化責(zé)任追究。

投資就要有回報(bào)。央企投資，既要防流失實(shí)現(xiàn)“保值”，也要追求回報(bào)爭(zhēng)取“增值”?！皟蓚€(gè)《辦法》”就管回報(bào)方面做出了多方面安排：明確投資項(xiàng)目收益底線要求；提出在投資計(jì)劃中落實(shí)資本來(lái)源，保證投資能力；制定及時(shí)止損退出機(jī)制等。

與此同時(shí)在管風(fēng)險(xiǎn)方面也進(jìn)行明確規(guī)定。今后將建立投資全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控體系，加強(qiáng)投資全過(guò)程檢查評(píng)價(jià)?！巴顿Y全周期包括很多環(huán)節(jié)，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗?！秉S丹華說(shuō)。具體來(lái)說(shuō)國(guó)資委將中央企業(yè)的投資監(jiān)管劃分為事前、事中、事后三個(gè)階段：

事前管理要求中央企業(yè)制定完善投資管理制度，編制投資計(jì)劃報(bào)國(guó)資委備案；事中管理強(qiáng)調(diào)國(guó)資委對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行檢查，要求中央企業(yè)做好項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的跟蹤分析與再?zèng)Q策；事后管理規(guī)定國(guó)資委和中央企業(yè)都要進(jìn)行投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，做好重大投資項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)工作。

兩個(gè)《辦法》將中央企業(yè)的投資監(jiān)管劃分為事前、事中、事后三個(gè)階段，按照事前規(guī)范、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的思路，從過(guò)去以事前管理為主轉(zhuǎn)向事前事中事后監(jiān)管并重，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資全過(guò)程監(jiān)管。

負(fù)面清單劃出紅線

此次國(guó)資委發(fā)布的央企投資監(jiān)管新規(guī)，創(chuàng)新性地引入了負(fù)面清單制度。負(fù)面清單，是一種管理模式。所謂負(fù)面清單管理模式，相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。與負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的是，正面清單，即列明了企業(yè)可以做什么領(lǐng)域的投資?！柏?fù)面清單，從一面看是明確了出資人投資監(jiān)管的底線，從另外一面看是設(shè)定了中央企業(yè)投資行為的紅線?！眹?guó)資委規(guī)劃局局長(zhǎng)鄧志雄說(shuō)。

具體而言，國(guó)資委向中央企業(yè)發(fā)布境內(nèi)、境外投資兩張清單，其中按類(lèi)別將投資項(xiàng)目劃分為“禁止類(lèi)”和“特別監(jiān)管類(lèi)”。列入“禁止類(lèi)”的投資項(xiàng)目一律不得投資，列入“特別監(jiān)管類(lèi)”的需報(bào)國(guó)資委審核把關(guān)。負(fù)面清單之外的項(xiàng)目，由中央企業(yè)按照自身發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策、自擔(dān)責(zé)任。

哪些投資項(xiàng)目會(huì)被列入“禁止類(lèi)”？黃丹華說(shuō)，這方面仍是按照投向、程序、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)來(lái)考慮的，如不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、不符合企業(yè)投資決策程序和管理制度、項(xiàng)目資本金低于國(guó)家相關(guān)規(guī)定要求以及達(dá)不到投資項(xiàng)目最低預(yù)期收益的投資，均被列入“禁止類(lèi)”。根據(jù)規(guī)定要求，央企應(yīng)在國(guó)資委發(fā)布的負(fù)面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，制定更為嚴(yán)格和具體的投資項(xiàng)目負(fù)面清單。

“國(guó)資委制定的‘負(fù)面清單內(nèi)容是相對(duì)原則性的，主要是給企業(yè)落地提供依據(jù)?！秉S丹華指出，目前該文件已經(jīng)向央企下發(fā)，負(fù)面清單管理實(shí)行“一企一策”，下一步央企將根據(jù)國(guó)資委負(fù)面清單要求，按照自己企業(yè)的實(shí)際情況編制自己企業(yè)“負(fù)面清單”，并報(bào)國(guó)資委審定，內(nèi)容也會(huì)更加詳細(xì)。但是需要指出，央企投資項(xiàng)目負(fù)面清單的內(nèi)容保持相對(duì)穩(wěn)定，但是也會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展及企業(yè)特性等綜合因素，對(duì)清單進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

境外投資監(jiān)管更嚴(yán)

數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)中央企業(yè)“走出去”開(kāi)展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)取得了積極進(jìn)展，全球資源配置能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力逐步提升，業(yè)務(wù)分布在全球150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，境外資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)5萬(wàn)億元，以高鐵、核電、特高壓為代表，在鐵路、電力、通信、裝備制造等領(lǐng)域建設(shè)了一批在當(dāng)?shù)鼐哂惺痉缎院蛶?dòng)性的重大項(xiàng)目和標(biāo)志性工程。但是，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)不確定性上升，央企國(guó)際化經(jīng)營(yíng)面臨著更多的挑戰(zhàn)。

黃丹華指出，與國(guó)際一流跨國(guó)公司相比，中央企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)起步較晚，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，對(duì)國(guó)際規(guī)則的熟悉和運(yùn)用不夠，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管控能力有待提高，再加上境外投資的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，國(guó)別差異較大，投資監(jiān)管環(huán)境不同，境外投資面臨著較大的政治、法律、社會(huì)、安全等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

為提高境外投資監(jiān)管的針對(duì)性，防范境外投資風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)資委延續(xù)了制定專(zhuān)門(mén)境外投資監(jiān)管辦法的做法。在保持監(jiān)管理念、監(jiān)管方式與境內(nèi)辦法基本一致的前提下，更加強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、堅(jiān)持聚焦主業(yè)，更加強(qiáng)調(diào)境外風(fēng)險(xiǎn)防控、保障境外資產(chǎn)安全。

央企境外投資如何監(jiān)管？黃丹華表示，境外投資要求更為嚴(yán)格。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，更加強(qiáng)調(diào)聚焦主業(yè)。原則上央企不得在境外從事非主業(yè)投資。確需開(kāi)展非主業(yè)投資的，應(yīng)報(bào)國(guó)資委同意后采取與具有相關(guān)主業(yè)優(yōu)勢(shì)的中央企業(yè)合作的方式開(kāi)展。讓“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)降低投資風(fēng)險(xiǎn)，減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

其二，更加強(qiáng)調(diào)境外風(fēng)險(xiǎn)防控?？紤]到境外投資風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的特點(diǎn)，《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》提出了更為嚴(yán)格、具體的要求。比如，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上要求境外投資積極引入第三方機(jī)構(gòu)入股，防范風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)境外特別重大投資項(xiàng)目，要在項(xiàng)目決策前委托有資質(zhì)的獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；要充分利用出口信用保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)所帶來(lái)的損失等等。這些規(guī)定都是為了盡可能減低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，分散投資損失。

“相比境內(nèi)投資，央企境外投資的風(fēng)險(xiǎn)大、矛盾多，形勢(shì)更為復(fù)雜。事實(shí)證明，央企實(shí)施境外主業(yè)投資的，往往成功的概率較高；進(jìn)行非主業(yè)投資的，由于缺乏主業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，在識(shí)別和處置風(fēng)險(xiǎn)方面處于劣勢(shì)，容易導(dǎo)致投資失敗?！编囍拘鄹嬖V記者，境外投資防控風(fēng)險(xiǎn)的有效之策就是引入多元化的民間資本、當(dāng)?shù)赝顿Y者、國(guó)際投資機(jī)構(gòu)等入股，從而有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，分散投資損失。

對(duì)境外特別重大投資項(xiàng)目，新規(guī)定還提出要在項(xiàng)目決策前委托有資質(zhì)的獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并要求充分利用出口信用保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)所帶來(lái)的損失。