PPP融資模式在我國基礎(chǔ)建設(shè)中的作用

宋曼曼

摘 要：改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得我國的基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)得到了巨大的提升，但是如果想要繼續(xù)提供更深層次的基礎(chǔ)服務(wù)僅依靠政府的力量是不夠的。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國開始逐步減少政府資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，努力實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，增強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)中的競爭性，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量，降低社會(huì)服務(wù)價(jià)格，爭取實(shí)現(xiàn)以有限的財(cái)政資金撬動(dòng)最多數(shù)量的民間資本，獲得更多進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的機(jī)會(huì)和實(shí)力。而我國現(xiàn)在實(shí)行推廣的是PPP融資模式，它緩解了政府的財(cái)政壓力，開辟了一個(gè)廣闊的民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 PPP融資模式

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）07（b）-035-02

鑒于我國的基礎(chǔ)公共服務(wù)的數(shù)量和規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了一定的水平，仍然采用全部由財(cái)政承擔(dān)的形式，對(duì)我國接下來要進(jìn)行的基礎(chǔ)建設(shè)來說是不太可能的。所以2014年在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中第一次提出PPP融資模式的概念，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資與運(yùn)營。從2015年開始，中國的PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施階段。

1 PPP融資模式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用

1.1 從市場角度來看

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、我國效率優(yōu)先兼顧公平原則的具體實(shí)施以及其他等因素，使我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速和完善。我國原來在基礎(chǔ)公共服務(wù)提供過程中所采用的統(tǒng)一的經(jīng)營方式和管理模式，都已經(jīng)無法適應(yīng)我國現(xiàn)在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化要建立和完善的是，與我國市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化發(fā)展相互適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理模式。即在基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)過程中要引入和積極發(fā)揮市場的作用，而PPP融資模式是將私人資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恰恰符合了這一點(diǎn)。

1.2 從政府資金需求的角度看

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們要求在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)也要相應(yīng)的提高。而我國多數(shù)的基礎(chǔ)公共服務(wù)都是由政府承擔(dān)的，所以政府資金壓力加大。同時(shí)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)服務(wù)均等化問題的提出，要求政府在對(duì)城市基礎(chǔ)服務(wù)提升的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)服務(wù)的加強(qiáng)，這就使得財(cái)政資金愈加緊張。但是我國經(jīng)濟(jì)受金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)增速放緩，政府提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等原因使得財(cái)政收入相對(duì)減少，不能及時(shí)滿足同時(shí)提高各項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)的資金需求，所以，引入民間資本就成為必需的選擇。

1.3 從政府職能轉(zhuǎn)變的角度來看

實(shí)行PPP融資模式有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，降低政府的財(cái)政壓力。基礎(chǔ)建設(shè)需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，如果按照原來基礎(chǔ)服務(wù)全部由政府統(tǒng)一提供的方式，將會(huì)給財(cái)政預(yù)算帶來了巨大壓力。PPP融資模式不僅可以讓政府減輕財(cái)務(wù)預(yù)算的壓力，更重要的是可以使政府從執(zhí)行的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管的角色，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目各方面的監(jiān)管，提升項(xiàng)目的完成質(zhì)量，同時(shí)提高政府本身的效率。而且PPP融資模式使得投資方式和投資主體多元化，私人部門的參與，不僅為政府部門提供更多的資金和技術(shù)上的支持，同時(shí)也推動(dòng)了投融資體制的改革。同時(shí)，私人部門的參與能夠增強(qiáng)基礎(chǔ)服務(wù)過程中的競爭性，使得項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過程等方面不斷的進(jìn)行革新升級(jí)，提高辦事效率，發(fā)揮出最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)，私人部門和公共部門可以互相利用雙方的優(yōu)勢(shì)，建立互利共贏的局面。

2 PPP融資模式在我國應(yīng)用的現(xiàn)狀

財(cái)政部的全國PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)顯示，到2016年6月30日止，我國財(cái)政部兩批PPP融資示范項(xiàng)目共有232個(gè)，其中正在建設(shè)執(zhí)行階段的項(xiàng)目有105個(gè)，總投資額3078億元。而從全國情況來看，到2016年6月30日止，我國PPP融資項(xiàng)目達(dá)到9285個(gè)，涉及投資額多達(dá)10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目619個(gè)，投資額約1萬億元。PPP模式確實(shí)為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但是還存在以下缺點(diǎn)。

2.1 目前我國使用PPP融資的經(jīng)驗(yàn)較少

世界上最早使用PPP融資模式的國家是英國。英國是在1992年實(shí)行PPP融資模式的最初形式PF1，而我國是在2002年才開始真正的實(shí)行PPP融資。從時(shí)間上就相差10年，而且到2013年底英國就已經(jīng)約有725個(gè)PF1/PF2的項(xiàng)目，涉及資金542億英鎊，涉及國防建設(shè)、教育、文體建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。但是我國的PPP融資項(xiàng)目依舊是處于探索階段，雖然出現(xiàn)了鳥巢、深圳地鐵四號(hào)線、北京地鐵四號(hào)線等成功案例，證明了當(dāng)前民營資本在公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)中，都加快了投入腳步。但是，PPP 模式起步晚，目前發(fā)展不完善，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)短缺也不容忽視。

2.2 法律體系不健全，PPP融資法律保障不足

盡管我國政府在PPP融資項(xiàng)目上提供了較多的政策優(yōu)惠，以求推動(dòng)PPP融資模式在各領(lǐng)域的應(yīng)用，也制定了一些相關(guān)的條例法規(guī)，政策規(guī)范。但是這些政策和行政規(guī)定多是由地方政府占主導(dǎo)地位，從地方政府的角度進(jìn)行了規(guī)定。而私營資本基本處于被管理的狀態(tài)，規(guī)范私人資本義務(wù)的條例比較多，規(guī)范私人資本權(quán)利的條款比較少，從總體上看私人資本的法律地位較低，真正發(fā)揮的作用并不明顯。而且由于我國的PPP融資模式應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，所以對(duì)具體問題的限制不嚴(yán)格，在實(shí)際操作時(shí)，操作性較差，私人資本得到的法律保障相對(duì)較少。

2.3 私營資本退出難

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，產(chǎn)業(yè)基金、信托、傳統(tǒng)信貸，都對(duì)投資周期有一定的要求，在PPP融資項(xiàng)目中也同樣存在投資周期的問題。有些PPP融資項(xiàng)目的投資周期特別長，數(shù)十年的投資周期的情況也有存在，因此有時(shí)候私人資本會(huì)選擇在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)提前退出，在退出過程中通常會(huì)遇到退出約束的問題。退出約束問題是指在項(xiàng)目合作過程中，地方政府往往在合作協(xié)議中對(duì)投資人的提前退出進(jìn)行限制。例如提出“一定期限內(nèi)不得退出”、“超過期限退出時(shí)需經(jīng)政府同意”等條款，而對(duì)于政府同意退出的標(biāo)準(zhǔn)卻未作明確，這為投資人和金融機(jī)構(gòu)的退出帶來一定的難度，也增加投資人和金融機(jī)構(gòu)在資金投入時(shí)的猶豫程度。

2.4 私人資本無法真正參與進(jìn)來

從政府現(xiàn)有政策的角度來講，政府執(zhí)行的是公平競爭的理念，私營資本進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的投資活動(dòng)是零門檻的，不存在行政干預(yù)等問題。但實(shí)際上，在私人資金真正要進(jìn)入投資活動(dòng)時(shí)，因?yàn)槠笫聵I(yè)單位的不正常競爭、固有利益集團(tuán)的存在，還有尋租等行為，使得私有資本真正參與到基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)營等方面的程度還是比較低，私營資本難以真正意義上的進(jìn)入，具有管理權(quán)，進(jìn)行入股管理的要求則更加難以實(shí)現(xiàn)。

3 完善PPP融資模式在基礎(chǔ)建設(shè)中的作用

依照目前的趨勢(shì)來看，不可否認(rèn)PPP融資模式將在未來的基礎(chǔ)服務(wù)中發(fā)揮更大的作用，所以對(duì)PPP融資的相關(guān)方面進(jìn)行完善是必不可少的，具體可以從以下方面進(jìn)行。

3.1 完善PPP融資模式相關(guān)的法律法規(guī)制度

雖然現(xiàn)在各地政府已經(jīng)出臺(tái)了與特許經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度等，但從宏觀層面看，現(xiàn)有法律或法令層次較低，整體保障不足。這種不足的融資保護(hù)對(duì) PPP 模式的推廣十分不利，況且在PPP融資的過程中各種相關(guān)決策還是由政府主導(dǎo)。所以在PPP 融資模式中，私營資本作為基礎(chǔ)建設(shè)的合作者，相對(duì)于政府而言，處在一個(gè)相對(duì)不利的位置上。為了保障已投入的私營資本的權(quán)利，也為了能吸引更多的私營資本，我國必須盡快建立一個(gè)系統(tǒng)的、完整的、合理有效的法律體系。

3.2 政府職能轉(zhuǎn)變

（1）傳統(tǒng)政府職能承擔(dān)從項(xiàng)目籌建到整個(gè)運(yùn)營期間的基本全部責(zé)任，出現(xiàn)在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的成本高、效率低、協(xié)調(diào)性差等問題。這樣的情況已經(jīng)嚴(yán)重影響了公共基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提升，而且結(jié)構(gòu)性減稅之后我國的財(cái)政收入減少，也難以再像以前一樣承擔(dān)全部支出。所以，我國政府需要在職能轉(zhuǎn)變方面進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變自己的職能，改變服務(wù)方式，將項(xiàng)目建設(shè)的眾多權(quán)力下放，不再實(shí)行事無巨細(xì)，全部基礎(chǔ)設(shè)施全部由政府出資的原則。政府要更加注意發(fā)揮主體作用，在項(xiàng)目的規(guī)劃、政策制定、項(xiàng)目監(jiān)督等方面進(jìn)行宏觀調(diào)控，從大方向上對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)行把控，這樣既能做到職能轉(zhuǎn)變，也能提高行政效率。

（2）政府應(yīng)該專門建設(shè)一個(gè)PPP項(xiàng)目的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施服務(wù)多數(shù)在地方，所以與私人資本合作的多數(shù)是地方政府，但是地方政府在各個(gè)部門之間都相互獨(dú)立的監(jiān)管文件和相關(guān)的互作準(zhǔn)則等條款，所以容易出現(xiàn)合作程序雜亂、操作性差，不容易追責(zé)等問題。因此，專門設(shè)有一個(gè)針對(duì)PPP融資項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是完善PPP融資環(huán)境的必要條件。

（3）政府應(yīng)該同時(shí)重視公眾和企業(yè)的利益，盡量做好公眾和企業(yè)之間的協(xié)調(diào)人。對(duì)于企業(yè)資本而言，即便是投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，它的最根本目標(biāo)也還是盈利，而對(duì)公眾而言基建項(xiàng)目就是要提供優(yōu)質(zhì)的、長期的基礎(chǔ)服務(wù)，這種利潤與訴求的最大矛盾點(diǎn)就是收費(fèi)。政府在進(jìn)行雙方協(xié)調(diào)時(shí)，既要保障公眾的利益也要保障企業(yè)的利益，應(yīng)該運(yùn)行優(yōu)化基本定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目的功能多樣性和保障項(xiàng)目布局的合理性。

3.3 完善PPP的投融管退市場，化解社會(huì)資本退出難

PPP融資模式是由政府資本撬動(dòng)市場資本，政府資本和市場資本一起合作提供基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)的模式。對(duì)完善投資管退的市場可以從兩個(gè)方面入手：（1）加速完善PPP的融資市場，降低市場準(zhǔn)入門檻，增加私人資本來源的多樣性，增強(qiáng)融資市場的競爭性，建立一個(gè)覆蓋投資、信貸、擔(dān)保等多領(lǐng)域的全方位PPP融資的市場；（2）增加私人資本的退出渠道，在現(xiàn)有退出渠道的基礎(chǔ)上，增加其他方式的退出方式。

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