基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論的京津冀地區(qū)橫向森林生態(tài)補(bǔ)償研究

聶承靜　劉彬　程夢林　胡敬文　崔媛媛

摘要分析了森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)和協(xié)調(diào)發(fā)展對橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊戇^程，厘清了京津冀地區(qū)橫向森林生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題，并基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論提出了公平、高效的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)補(bǔ)償從“輸血式”補(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，建立可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償模式。

關(guān)鍵詞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；森林生態(tài)補(bǔ)償；京津冀地區(qū)

中圖分類號S7-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）33-0168-04

Research on Lateral Forest Ecocompensation in the BeijingTianjinHebei Region Based on the Theory of Regional Coordinated Development

NIE Chengjing1， LIU Bin2， CHENG Menglin1 et al

（1. Hebei University of Economics and Business，School of Public Administration， Shijiazhuang， Hebei 050061； 2. Hebei University of Economics and Business， School of Business Administration， Shijiazhuang， Hebei 050061）

AbstractThe evidence for forest ecocompensation and the influence of the coordinated development on the lateral ecological compensation were analyzed， and the main problems in the lateral forest ecocompensation in the BeijingTianjinHebei region were clarified. Then a fair and efficient forest ecocompensation mechanism was proposed based on the theory of regional coordinated development， which can make the ecocompensation transformed from “blood transfusion” to “hematopoiesis”， and establish a sustainable ecocompensation mode.

Key wordsRegional coordinated development；Lateral forest ecocompensation；BeijingTianjinHebei Region

據(jù)第八次全國森林資源清查（2009—2013年）結(jié)果顯示，全國平均森林覆蓋率為21.63%，較1949年新中國成立時的8.6%上升了13個百分點(diǎn)。全國森林植被總碳儲量84.27億t，年涵養(yǎng)水源量5 807.09億m3，年固土量81.91億t，年保肥量4.30億t，年吸收污染物量0.38億t，年滯塵量58.45億t。可見，森林生態(tài)系統(tǒng)在固碳制氧、保持水土、改良土壤、凈化空氣等方面發(fā)揮著重要作用。

在森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)過程中必然要控制林木的砍伐利用，限制砍伐使投資林業(yè)建設(shè)的社會資金難以獲得社會平均利潤，而森林提供了生態(tài)效益卻被經(jīng)營者以外的人無償使用，由此導(dǎo)致的不公平和森林保護(hù)與建設(shè)效率低下要求社會應(yīng)當(dāng)對森林經(jīng)營者給予適當(dāng)補(bǔ)償[1-3]。生態(tài)補(bǔ)償即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（payments for ecosystem services，PES）[4]。森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谡{(diào)整森林生態(tài)效益提供者和使用者之間的利益關(guān)系，是保護(hù)森林生態(tài)效益的一種手段和激勵方式[5-7]。

目前，我國森林生態(tài)補(bǔ)償政策體系已初步建立。2004年中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度正式確立并在全國實(shí)施，從此我國進(jìn)入森林生態(tài)資源有償使用的新時期。2013年黨的十八屆三中全會提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。2017年黨的十九大提出“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。完善天然林保護(hù)制度，擴(kuò)大退耕還林還草。嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。此外，《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防沙治沙法》《退耕還林條例》等法律法規(guī)也對建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從不同角度提出了要求[8]，給森林生態(tài)補(bǔ)償提供了法律上、政策上的依據(jù)和保障。盡管如此，我國森林生態(tài)補(bǔ)償中仍存在諸多問題，如補(bǔ)償對象不明確，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，補(bǔ)償模式比較單一等。

1999年啟動的退耕還林工程和2002年啟動的京津冀風(fēng)沙源治理工程都是中央政府主導(dǎo)的縱向森林生態(tài)補(bǔ)償。自此，北京、河北壩上地區(qū)的大氣環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)，森林防護(hù)工程對抑制區(qū)域的沙塵暴起到了重要作用。盡管如此，濫砍亂伐現(xiàn)象時有發(fā)生，森林資源保護(hù)動力不足。究其原因，森林生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制不完善是重要影響因素之一，尤其是橫向的森林生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐很少。在京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的背景下，各地區(qū)差異明顯，各具優(yōu)勢，通過多種形式的森林生態(tài)補(bǔ)償可以促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)的不斷完善，提高區(qū)域森林生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的社會公平和資源配置效率。因此，為實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，保障生態(tài)安全，建立京津冀地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度勢在必行。

1森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)

森林資源作為公共產(chǎn)品，不僅為其經(jīng)營者提供森林產(chǎn)品或森林生態(tài)效益，同時也為其他人提供生態(tài)服務(wù)，因此具有典型的外部性特征。經(jīng)營者以外的社會公眾對森林生態(tài)服務(wù)功能的享有并不是通過市場交換而獲得，這使得社會成本與私人成本、社會效益與私人效益不對稱，難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。在京津冀區(qū)域內(nèi)，河北省張家口、承德具有顯著的森林資源優(yōu)勢，其森林生態(tài)服務(wù)的外部性表現(xiàn)為向北京、天津和河北的廊坊等地區(qū)提供森林產(chǎn)品或森林生態(tài)服務(wù)，并作為其生態(tài)屏障，提供清潔大氣和水源等。但京、津、廊等地區(qū)對張、承地區(qū)的森林生態(tài)服務(wù)功能的享用并未通過市場交換而實(shí)現(xiàn)，因而區(qū)域林業(yè)的外部性導(dǎo)致地區(qū)之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的不平衡[9-10]。隨著區(qū)域間貧富差距的不斷拉大，森林資源的外部性問題不僅影響到森林資源的可持續(xù)發(fā)展，還影響到區(qū)際社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的良性互動。

森林生態(tài)補(bǔ)償是由于森林資源“產(chǎn)品”本身的投入—產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效率相對較低，但其生態(tài)效益卻很大，不僅服務(wù)于森林資源的經(jīng)營者，還通過外部性服務(wù)于社會公眾。只有給予森林生態(tài)功能的提供者一定補(bǔ)償，才能不斷提高林業(yè)人員管林、護(hù)林、營林、建林的積極性，避免因不合理開發(fā)利用而導(dǎo)致森林生態(tài)功能的退化，進(jìn)而提高森林資源的生態(tài)服務(wù)功能。區(qū)際橫向森林生態(tài)效益補(bǔ)償可以將森林生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化，使提供森林生態(tài)服務(wù)功能的地區(qū)能夠獲得其投入所帶來的合理收益，并讓無償享有森林生態(tài)效益的地區(qū)支付相應(yīng)的費(fèi)用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個區(qū)域內(nèi)的公平和效率[6，11]。因此，理順區(qū)域間的生態(tài)效益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，可促進(jìn)森林生態(tài)服務(wù)功能“產(chǎn)品”的高效、可持續(xù)生產(chǎn)，促進(jìn)整個區(qū)域人與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

《河北省建設(shè)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)規(guī)劃（2016—2020年）》提出，到2020，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，PM2.5濃度比2015年下降17%左右，森林覆蓋率達(dá)到35%。河北省“十三五”規(guī)劃建議稿中要求“推動張家口、承德及太行山區(qū)重點(diǎn)提升生態(tài)保障、水源涵養(yǎng)、旅游休閑等功能”。其森林生態(tài)服務(wù)功能除了服務(wù)河北省本地區(qū)外，還將為京津地區(qū)提供生態(tài)安全保障，而科學(xué)合理的橫向森林生態(tài)補(bǔ)償可以作為提升該地區(qū)綜合森林生態(tài)效益的重要抓手，促進(jìn)京津冀地區(qū)全面協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。

2區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊戇^程

20世紀(jì)末，學(xué)者對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展概念的認(rèn)識還局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，即在各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)交往日益密切的基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)布局日趨合理，達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益最大化，各地區(qū)持續(xù)發(fā)展的過程[12-13]。進(jìn)入21世紀(jì)，國家開始大力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和外延不斷發(fā)展，不僅包括經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還包括生態(tài)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展等。

從宏觀上看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是在整個區(qū)域內(nèi)部形成一個有機(jī)整體、相互協(xié)作、創(chuàng)造最佳綜合效益、形成優(yōu)勢互補(bǔ)的可持續(xù)發(fā)展格局，達(dá)到高度和諧的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[14]。從微觀上看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是各種行為主體通過復(fù)雜的相互作用，選擇有利于增大自身利益的行為而形成的一種發(fā)展需求和新型區(qū)際關(guān)系[15]。

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的概念可知，區(qū)域間相互作用、相互依賴是協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。京津冀地區(qū)的地形地貌、水文、土壤、大氣等地理因子的空間特征決定了森林資源分布格局及基本態(tài)勢。由于自然環(huán)境和人文環(huán)境的差異，不同地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)具有不同的生態(tài)服務(wù)功能，在開放的生態(tài)系統(tǒng)中，相互之間通過大氣、水流、能量流等要素的交換產(chǎn)生了區(qū)域間的相互作用、相互影響關(guān)系[16]。森林生態(tài)補(bǔ)償正是由于自然環(huán)境間的相互依賴而產(chǎn)生各地區(qū)行為主體（地方政府、組織、個人）的相互關(guān)系。這種關(guān)系決定了兩種情形：一是森林生態(tài)補(bǔ)償合理，區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，使各地區(qū)的效益得到提高，整個區(qū)域的綜合利用也將實(shí)現(xiàn)最大化；二是森林生態(tài)補(bǔ)償不合理，區(qū)域難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，則不僅該區(qū)域總體利益受損，從長期看，各地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)利益也會受損，只是損失的程度不同。在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量堪憂、水資源緊張的情況下，各地方政府、組織、個人都已經(jīng)認(rèn)識到這兩種情況所帶來的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、健康等效益的差異，因而不斷優(yōu)化森林生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的自覺選擇（圖1）。作為一個閉合的作用過程，其具有循環(huán)累積因果效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)綜合效益最佳、高度和諧的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぞ哌x擇不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還應(yīng)包括政治參與、社會機(jī)會、防護(hù)性保障和透明性保證等方面。通過法律手段保障被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的政治決策參加程度，充分反映當(dāng)?shù)鼐用竦钠惹行枨?；保障?dāng)?shù)鼐用駬碛懈嗟木蜆I(yè)、社會管理等有利于家庭的社會機(jī)會，確保社會公平；保障居民在喪失一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利選擇的同時獲得相應(yīng)的生活防護(hù)性保障，避免社會風(fēng)險的發(fā)生；通過法律制度確保補(bǔ)償全過程的透明性。

3森林生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題

3.1橫向森林生態(tài)補(bǔ)償未得到足夠的重視，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善

由于我國森林生態(tài)補(bǔ)償主要是由中央政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償，因此人們對縱向補(bǔ)償?shù)年P(guān)注度較高。近年來，學(xué)術(shù)界已經(jīng)開始重視橫向森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}，并對此進(jìn)行了一系列研究，但在實(shí)踐中由于涉及到地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)施起來還存在諸多障礙，因此并未引起地方政府和民眾的足夠重視。1998年修正的《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償”的相關(guān)內(nèi)容，提出了原則性要求。但相關(guān)的下位法仍不完善[17]，尤其是有關(guān)區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度仍處于起步階段，缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計，科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立，且相關(guān)的配套措施不系統(tǒng)。

由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政管轄原因，京津冀三地的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距極大[18-19]，不僅造成森林從業(yè)者的不公平，還不利于整個京津冀地區(qū)有限補(bǔ)償資金的有效利用和最大限度地保護(hù)和改善森林生態(tài)環(huán)境。盡管北京市與河北省之間已開展了一些資源保護(hù)協(xié)作，但補(bǔ)償?shù)膹V度和深度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，森林資源的保護(hù)和建設(shè)乏力，某些地方甚至以損害生態(tài)效益來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，生態(tài)效益的持續(xù)降低必將影響社會經(jīng)濟(jì)效益，甚至影響整個區(qū)域的健康發(fā)展。

3.2補(bǔ)償范圍的界定方法不科學(xué)、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

橫向森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕康氖窃谘a(bǔ)償資金有限的情況下，選擇資金使用效率高、補(bǔ)償后生態(tài)功能變化大的區(qū)域優(yōu)先實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償[20-21]。而在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，由于京津冀三地的行政分割，各自分別制定所在地的森林生態(tài)補(bǔ)償制度，導(dǎo)致區(qū)域間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異懸殊。區(qū)際間的森林生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)合作水平不高，難以充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的效率優(yōu)勢，導(dǎo)致有限的補(bǔ)償資金難以充分發(fā)揮其生態(tài)功能。目前，京津冀地區(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償范圍的確定缺乏明確的方法和標(biāo)準(zhǔn)，通常依據(jù)江河源頭、生態(tài)脆弱區(qū)等模糊概念進(jìn)行確定，而補(bǔ)償范圍與保障森林生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)供給的關(guān)系仍不明確[22]。

在京津冀橫向森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中補(bǔ)償方式主要是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即資金補(bǔ)償，對補(bǔ)償主客體的自身特征考慮不夠。森林生態(tài)補(bǔ)償仍以“補(bǔ)血”為主，“造血”功能未得到有效提升[17]。這種單一的補(bǔ)償模式難以充分發(fā)揮補(bǔ)償主客體各自的區(qū)域優(yōu)勢，最大限度地提高區(qū)域補(bǔ)償效率。如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的北京地區(qū)，除了具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢以外還具有強(qiáng)大的技術(shù)、教育優(yōu)勢，但在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中并未充分發(fā)揮出來。

目前，確定森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)是政府的支付能力和森林保護(hù)或建設(shè)成本，未充分考慮保護(hù)森林給當(dāng)?shù)氐诙?、三產(chǎn)業(yè)帶來的直接和間接經(jīng)濟(jì)影響，也未充分考慮區(qū)域間森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)服務(wù)功能的價值量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低[23-24]。從短期來看，建立森林生態(tài)補(bǔ)償制度后，投入的補(bǔ)償資金并不能很快見到經(jīng)濟(jì)回報，但從長期來看，投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于森林生態(tài)功能減退所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。國外相關(guān)研究顯示，森林的生態(tài)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益價值是經(jīng)濟(jì)效益的幾倍甚至數(shù)十倍[25]。

3.3市場化水平不高，地區(qū)間合作機(jī)制不完善

我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌胶艿停嘘P(guān)生態(tài)補(bǔ)償市場化的理論研究和實(shí)踐探索已經(jīng)逐步展開[26-28]。京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)環(huán)境的高度依存而對區(qū)際間生態(tài)補(bǔ)償需求強(qiáng)烈，實(shí)行市場化的跨區(qū)域森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有助于發(fā)揮市場在資源配置中的作用，推動三地間森林資源保護(hù)與合理利用、優(yōu)化大氣環(huán)境、控制水源污染，加快地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)[29]。目前，在森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中主要通過政府主導(dǎo)方式支持森林生態(tài)建設(shè)，即依靠政府的強(qiáng)大財力來推動森林生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目實(shí)施，如“退耕還林”“天然林保護(hù)”等。項目的實(shí)施對改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重大作用，但政府的財政資金有限，以項目為依托的森林生態(tài)補(bǔ)償會受到規(guī)劃期限的影響而缺乏可持續(xù)的長效機(jī)制。由于市場機(jī)制的不完善，市場在配置資源中的循環(huán)累積效應(yīng)難以有效發(fā)揮出來，因此，規(guī)劃期結(jié)束后，政策效力急劇下降。在京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略背景下，協(xié)同發(fā)展綱要明確了各區(qū)域的主要功能，并部署了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等工作。然而，對于區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償尚缺乏完善的制度安排，地區(qū)間缺乏更有效的交流與合作。因此，應(yīng)提高森生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌?，發(fā)揮政府引導(dǎo)下的市場機(jī)制對森林資源的配置作用，進(jìn)一步完善區(qū)域間的合作機(jī)制。

4對策與建議

京津冀地區(qū)是一個開放的、相互影響的地域空間系統(tǒng)，某一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化會通過各種物質(zhì)流、能量流影響其他地區(qū)甚至整個地域系統(tǒng)[30]。以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論為指導(dǎo)，優(yōu)勢互補(bǔ)、互通有無，完善現(xiàn)有橫向森林生態(tài)補(bǔ)償政策、制度，有助于解決森林生態(tài)效益外部性問題，矯正區(qū)域相關(guān)利益群體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，提高林業(yè)從業(yè)人員的積極性，充分發(fā)揮政府調(diào)控作用并激發(fā)市場活力，不斷提高京津冀地區(qū)森林生態(tài)服務(wù)功能，確保地區(qū)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[11，31]。

4.1健全法律法規(guī)，完善合作機(jī)制

由于我國生態(tài)補(bǔ)償下位法還不完善、不系統(tǒng)，因此應(yīng)不斷加強(qiáng)森林生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，尤其是橫向森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，確保森林生態(tài)保護(hù)地區(qū)居民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展權(quán)利。在不斷完善中央對地方縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時，建立森林生態(tài)服務(wù)功能受益者直接向供給者支付相關(guān)補(bǔ)償?shù)闹贫?，在兩類地區(qū)之間建立有效的激勵和約束機(jī)制。建議在京津冀協(xié)同發(fā)展綱要的指導(dǎo)下，完善京津冀地區(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計，鼓勵開展區(qū)際橫向生態(tài)補(bǔ)償，同時加強(qiáng)地區(qū)之間交流與合作。例如，在區(qū)域?qū)用嫔现贫ā熬┙蚣降貐^(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展規(guī)劃”，從空間上對京津冀地區(qū)的森林生態(tài)補(bǔ)償全局進(jìn)行管治，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供政策支撐和有效的法律保障。

4.2明確補(bǔ)償?shù)赜蚍秶?，科學(xué)確定森林生態(tài)補(bǔ)償主客體

合理確定補(bǔ)償區(qū)域，建立多層級的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)京津冀地區(qū)的地形地貌、水文、土壤、植被等自然環(huán)境的空間分布特征，統(tǒng)籌分析不同地域森林生態(tài)服務(wù)功能對國家、區(qū)域和地方生態(tài)安全的重要性及生態(tài)補(bǔ)償成本，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫院托蕿樵瓌t，確定森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先次序，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶?/p>

京津冀地區(qū)橫向森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括跨區(qū)域生態(tài)受益地區(qū)的地方政府、組織和民眾。目前，京津冀地區(qū)橫向森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是地方政府，隨著生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的不斷完善，逐步擴(kuò)大到森林生態(tài)服務(wù)功能受益地區(qū)的相關(guān)組織和民眾。在政府投資的引導(dǎo)下，加快建立政府、組織和個人多元化的森林生態(tài)補(bǔ)償投資主體結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y模式，對于具有收益的森林生態(tài)補(bǔ)償項目，可借鑒項目投融資的模式，如PPP模式。此外，探索采用設(shè)立森林生態(tài)補(bǔ)償公益基金、發(fā)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)彩票等形式，引導(dǎo)社會閑散資金投入京津冀區(qū)際生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。多種形式的資金來源有利于保障補(bǔ)償資金供應(yīng)量及資金的可持續(xù)性，形成穩(wěn)定的環(huán)境保護(hù)投入保障機(jī)制。

4.3制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，關(guān)系到補(bǔ)償主體的承受能力和對補(bǔ)償客體的影響程度，進(jìn)而影響補(bǔ)償效果?？茖W(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有助于提高森林生態(tài)供給者的積極性，保護(hù)森林資源并提高生態(tài)服務(wù)功能。目前，我國森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對單一，對地區(qū)間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境條件、社會人文及技術(shù)發(fā)展等差異考慮不足，這種單一的模式可能會造成“補(bǔ)償過低”或“補(bǔ)償過度”的現(xiàn)象，易加劇地區(qū)間的不公平，降低有限資金的生態(tài)補(bǔ)償效益[32]。

目前，國內(nèi)外確定森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法很多，其中比較典型的有兩種：一種是以效益補(bǔ)償為依據(jù)，另一種是以成本補(bǔ)償為依據(jù)。效益補(bǔ)償是通過核算森林資源所提供的涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、保持水土、提供清潔空氣等生態(tài)效益的價值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以生態(tài)效益補(bǔ)償為依據(jù)具有一定的科學(xué)性，但森林資源生態(tài)效益價值巨大，而社會生態(tài)補(bǔ)償資金有限，以此為補(bǔ)償依據(jù)所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高，一般難以落實(shí)。成本補(bǔ)償是以森林生態(tài)功能提供者為保護(hù)或建設(shè)森林所需要投入的成本為標(biāo)準(zhǔn)來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以成本確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能維持森林生態(tài)建設(shè)的簡單再生產(chǎn)，投入到林業(yè)的資金難以獲得社會平均收益率，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不利于吸引社會資金投入林業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)中。在京津冀森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，主要是以成本補(bǔ)償為依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不利于森林生態(tài)服務(wù)功能的持續(xù)提升，因此在綜合考慮社會承受能力的基礎(chǔ)上，既要考慮生態(tài)效益，又要考慮成本，同時兼顧社會公平，選擇資金使用效率高、補(bǔ)償后生態(tài)功能變化大的區(qū)域優(yōu)先實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償。

4.4探索多元的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

探索構(gòu)建多元的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保森林生態(tài)保護(hù)區(qū)居民在平等權(quán)利和社會參與條件下，擁有相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)利保障，增加當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)發(fā)展選擇的多樣性，降低對森林資源的高度依賴性。京津冀地區(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇需要綜合考慮保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境和不同地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際差異，以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)補(bǔ)償主客體的空間差異，有針對性地選擇補(bǔ)償方式。如北京市區(qū)具有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、豐富的教育資源和廣闊的就業(yè)市場，而森林資源相對較好的環(huán)京津地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、人們受教育水平低、生產(chǎn)技術(shù)落后，補(bǔ)償方式就可以綜合經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)林業(yè)技術(shù)援助、教育就業(yè)支持和政策補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償方式，使受補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)從以“補(bǔ)血”為主逐步過渡到自身“造血”階段，如發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)等森林產(chǎn)業(yè)。

政策推動市場化運(yùn)作。為了實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作可以通過區(qū)域性的市場交易來調(diào)節(jié)生態(tài)服務(wù)功能?？刹捎靡恍┏Ｓ玫淖龇?，如稅收、“一對一”的市場交易、可配額的市場交易、生態(tài)標(biāo)志和協(xié)商談判機(jī)制等[33-34]。在市場化的初期階段，由于市場主客體和交易模式等方面還處于不斷調(diào)和期，因此需要政府引導(dǎo)不斷完善跨區(qū)域的森林生態(tài)補(bǔ)償市場體系，充分發(fā)揮出市場在森林資源優(yōu)化配置中的作用，同時要預(yù)防市場失靈，加強(qiáng)市場監(jiān)管，逐步形成高效的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償交易市場運(yùn)作機(jī)制。隨著我國林權(quán)登記工作的展開，產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、監(jiān)管有效的森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度正逐步形成，這為市場化的跨區(qū)域森林生態(tài)補(bǔ)償提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭討B(tài)性管理。由于森林生態(tài)補(bǔ)償與氣候變化、自然災(zāi)害、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等關(guān)系密切，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都會隨著時間而變化，因此森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾硪矐?yīng)適時而變。

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