臺(tái)灣人口老化與少子化問(wèn)題及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響

王建民

[摘要]臺(tái)灣人口老化與少子化問(wèn)題日益突出，已進(jìn)入“高齡化社會(huì)”，并將進(jìn)入“超過(guò)高齡社會(huì)”，人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代即將來(lái)臨。晚婚晚育或不婚不育比例持續(xù)上升，沒(méi)有子女的單身家庭越來(lái)越多，總量已超過(guò)非單身家庭。人口紅利會(huì)逐步消失，勞動(dòng)力供給減少，勞動(dòng)力成本上升，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會(huì)保障壓力增大，社?；鹭?cái)政吃緊；少子化對(duì)臺(tái)灣高校招生與教育事業(yè)發(fā)展帶來(lái)新挑戰(zhàn)，普遍面臨生源不足、高校老師失業(yè)與高校倒閉現(xiàn)象增加等一系列新問(wèn)題；老年人口“長(zhǎng)期照顧”成為新課題。

[關(guān)鍵詞]臺(tái)灣；人口老化；少子化；人口紅利；社會(huì)保障

[中圖分類號(hào)]D675.8[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2017）03-0052-07

進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)時(shí)期的臺(tái)灣，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均壽命延長(zhǎng)（2015年臺(tái)灣男女平均壽命為80.2歲）、社會(huì)價(jià)值觀念變化以及晚婚晚育與不育人數(shù)的顯著增加，臺(tái)灣人口老化與少子化趨勢(shì)日益明顯，對(duì)臺(tái)灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，人口紅利逐漸消失，勞動(dòng)力短缺，社會(huì)保障壓力增大，老人贍養(yǎng)照顧問(wèn)題日益突出。

一、臺(tái)灣人口老化與少子化雙重發(fā)展態(tài)勢(shì)

人口老化與少子化是一個(gè)世界性的普遍現(xiàn)象與發(fā)展趨勢(shì)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)尤為典型，非臺(tái)灣地區(qū)所獨(dú)有。依據(jù)聯(lián)合國(guó)資料，到了2050年，全球?qū)⒂谐^(guò)半數(shù)以上地區(qū)進(jìn)入“高齡化社會(huì)”（ageing society）與“高齡社會(huì)”（aged society），甚至進(jìn)入“超過(guò)高齡社會(huì)”（super-aged society）。其中，歐洲地區(qū)是人口老化最早開(kāi)始的地區(qū)，屆時(shí)最嚴(yán)重；其次是北美洲地區(qū)；由于亞洲人口眾多，基數(shù)龐大，老年人口總量最多，2000年老年人口數(shù)已超過(guò)預(yù)計(jì)2050年時(shí)的歐洲老年人口數(shù)量，預(yù)計(jì)到2050年65歲以上的亞洲高齡人口超過(guò)9億人[1]。2013年，全球65歲以上人口數(shù)約達(dá)5.7億人，預(yù)計(jì)2050年達(dá)到14.9億人；65歲以上人口占全球人口比率從8%上升為15.6%。[2]

據(jù)日本總務(wù)省于2016年6月公布的資料，2015年，日本65歲以上人口達(dá)3342萬(wàn)人，占人口總數(shù)的26.7%，為全球最老化的國(guó)家；同時(shí)15歲以下兒童人口所占比例為12.7%，是歷年來(lái)最低[3]。

（一）臺(tái)灣人口老化與少子化問(wèn)題日益突出

2017年2月老年人口數(shù)首次超過(guò)幼年人口數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年，臺(tái)灣65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤^(guò)7%，進(jìn)入“高齡化社會(huì)”；2015年達(dá)到10.7%，預(yù)計(jì)2018年達(dá)到14%，進(jìn)入“高齡社會(huì)”；2025年將達(dá)到23%，進(jìn)入“超過(guò)高齡社會(huì)”[4]；臺(tái)灣老化指數(shù)（65歲以上人口與0～14歲人口之比）由2005年的52.1，上升到2015年的92.2，2016年達(dá)到98.9，2017年首次超過(guò)100，達(dá)到100.18[5]。

從臺(tái)灣各縣市人口老化指數(shù)看，這一趨勢(shì)更典型。2011年，只有3個(gè)縣市人口老化指數(shù)破百，2015年破百指數(shù)縣市達(dá)14個(gè)，已超過(guò)一半以上，2017年2月達(dá)到15個(gè)，顯示臺(tái)灣人口老化在急劇加快。不過(guò)，臺(tái)灣各縣市人口老化指數(shù)差別較大，其中2017年2月，人口“老化”前五縣市為嘉義縣（177.0）、云林縣（141.87）、南投縣（139.48）、屏東縣（137.38）與澎湖縣（136.71），基本上以農(nóng)業(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的縣市為主；人口較“年輕”的縣市則為新竹市（63.87）、新竹縣（70.59）、連江縣（82.28）、嘉義市（95.32）等，老化指數(shù)均不超過(guò)100[6]。在“六都”（直轄市）中，臺(tái)北市人口“老化指數(shù)”最高， 2016年底65歲以上老年人口達(dá)到近42萬(wàn)人，2017年老化指數(shù)為113.07，臺(tái)南市與高雄市老化指數(shù)分別達(dá)到111.02與110.25[6]。

在人口老化的同時(shí)，臺(tái)灣少子化問(wèn)題也日益突出。一方面，人口出生率下降，新增人口增長(zhǎng)放慢，1996—2010年，臺(tái)灣年出生人口數(shù)減少50%，預(yù)計(jì)到2061年，臺(tái)灣人口將減少24.2%，其中幼年、青壯年人口減少50%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1961年出生人口為42.2萬(wàn)人，1991年為26萬(wàn)人；1998年是臺(tái)灣人口顯著減少的一個(gè)標(biāo)志性年份，出生人口（受中國(guó)傳統(tǒng)“虎年”因素影響）首次降至30萬(wàn)人以下，為27萬(wàn)人，此后除“千禧年”2000年再次達(dá)到30萬(wàn)人外，均每年不到30萬(wàn)人，2010年只有16.6萬(wàn)人（虎年），此后在人口生育政策鼓勵(lì)下，出生人口有所回升，但依舊有限，2015年仍只有21.5萬(wàn)人。另一方面，0～14歲的人口占總?cè)丝诘谋壤掷m(xù)大幅下降，從1993年的25.15%降到2013年的14.32%，10年降了11個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2025年降為11.93%。①

據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2015年底，幼年人口較老年人口多出近25萬(wàn)人；到2016年底，幼年人口較老年人口多出3.2萬(wàn)人。到2017年2月底，0～14歲幼年人口為313.37萬(wàn)人，占人口總數(shù)的13.31%；65歲以上人口為313.94萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.33%，臺(tái)灣老年人口首次正式超過(guò)幼年人口[6]。可以說(shuō)，臺(tái)灣面臨人口老化與少子女化的雙重壓力，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

（二）婦女生育率顯著下降，晚婚晚育或不婚不育成為普遍社會(huì)現(xiàn)象

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體婦女生育率下降已成為全球現(xiàn)象，進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)的臺(tái)灣也不例外。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，臺(tái)灣婦女生育率下降更為明顯。臺(tái)灣婦女生育率從1950年代的全球最高之一轉(zhuǎn)變到目前全球最低之一，即從一位育齡婦女平均生育7個(gè)子女，1970年代平均為4.9，2004年降為1.2，2015年為1.1。[4]其中，2010年，臺(tái)灣總生育率為0.895，為全球最低生育率之一。

進(jìn)入后工業(yè)化或后現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展階段，民眾教育水平的提高、價(jià)值觀念的改變與生存壓力的增加，臺(tái)灣晚婚晚育或不婚不育比例持續(xù)上升，成為少子化問(wèn)題形成的主要原因。

2013年，臺(tái)灣男性初婚年齡為32歲，女性初婚年齡為29.7歲，男女初婚年齡平均超過(guò)30歲，按大學(xué)生23歲畢業(yè)進(jìn)入社會(huì)，即近8年時(shí)間才能成家結(jié)婚。大都市晚婚現(xiàn)象更為嚴(yán)重，以2015年臺(tái)北市為例，男女平均結(jié)婚年齡分別為34.8歲與33.3歲。

臺(tái)灣平均生育年齡不斷提高，1975年平均為25歲，2015年達(dá)到31歲（2004年時(shí)為27.4歲）。據(jù)臺(tái)灣“內(nèi)政部”統(tǒng)計(jì)，2015年，臺(tái)灣有11個(gè)縣市婦女生育第一胎時(shí)平均年齡30歲，其中臺(tái)北市平均生育年齡達(dá)32.44歲，生育第三胎的比率只有7.22%，在各縣市最低。

在晚育的同時(shí)，少育成為一種不可逆的趨勢(shì)。臺(tái)灣生育3胎以上的婦女比例從1975年的38.17%降為2011年的9.76%，創(chuàng)歷史最低，隨后有所回升，2015年為10.67%。[7]就是說(shuō)，40年前，10個(gè)育齡婦女中有近4個(gè)育齡婦女生育3胎，目前10個(gè)育齡婦女中只有1個(gè)生育3胎。

面對(duì)晚婚與少育現(xiàn)象，臺(tái)灣當(dāng)局的人口政策也不斷調(diào)整，從限制轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育政策。早期，臺(tái)灣推動(dòng)“家庭計(jì)劃”即計(jì)劃生育，1967年提倡婚后3年再生育，間隔3年再生育，最多不超過(guò)3個(gè)孩子。到了1970年代初，臺(tái)灣家庭計(jì)劃生育政策有所調(diào)整，提出“兩個(gè)孩子恰恰好，男孩女孩一樣好”的口號(hào)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口生育率的下降，進(jìn)入1990年代后，臺(tái)灣開(kāi)始鼓勵(lì)生育政策，1990年正式提出“兩個(gè)恰恰好，三個(gè)不嫌多”的鼓勵(lì)婦女生育的政策口號(hào)。此后，為鼓勵(lì)適齡結(jié)婚與多生育，臺(tái)灣當(dāng)局采取了多項(xiàng)鼓勵(lì)生育政策，包括健全生育保健體系、提高育兒家庭經(jīng)濟(jì)支持，特別是馬英九執(zhí)政時(shí)期推行包括育兒津貼、青年安心成家方案、養(yǎng)育幼兒特別扣除額等多項(xiàng)鼓勵(lì)生育的政策措施，但效果有限，不敵價(jià)值觀念的改變。據(jù)調(diào)查，高達(dá)87%的受訪者表示不會(huì)因生育補(bǔ)助而生小孩，少育現(xiàn)象未能明顯改變。

特別值得關(guān)注的是，臺(tái)灣不婚或不育現(xiàn)象顯著增加。臺(tái)灣單身人士越來(lái)越多，沒(méi)有小孩的家庭越來(lái)越多。從臺(tái)灣財(cái)政部門公布的2001—2013年綜合所得稅的申報(bào)資料觀察，臺(tái)灣單身、不婚、不生及老化情況日益嚴(yán)重，充分提示了臺(tái)灣社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)的重大變遷。2013年，臺(tái)灣綜合所得稅申報(bào)戶數(shù)達(dá)600萬(wàn)戶，較2001年的497萬(wàn)戶增加了103萬(wàn)戶。其中，單身申報(bào)戶數(shù)達(dá)311萬(wàn)戶，超過(guò)總數(shù)的一半，較12年前多了四成。目前臺(tái)灣單身戶占所有家庭總數(shù)的51.83%，有配偶家庭占48.17%。就是說(shuō)，臺(tái)灣單身家庭已超過(guò)有配偶的家庭。在311萬(wàn)戶單身家庭中，完全沒(méi)有撫養(yǎng)親屬的增加最多，比12年前增加了55萬(wàn)戶[7]。據(jù)臺(tái)灣學(xué)者估計(jì)，到了2035年，臺(tái)灣40%的家庭可能無(wú)小孩，50%沒(méi)有孫子，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響十分深遠(yuǎn)。

另?yè)?jù)調(diào)查，受訪民眾中有45%者沒(méi)有小孩，其中根本沒(méi)有生育計(jì)劃的約占16%。同時(shí)，稅收申報(bào)者的年齡越來(lái)越大，成為人口老化的另一觀察指標(biāo)。2001—2013年，51～60歲的綜合稅申報(bào)者從55萬(wàn)戶增加到102萬(wàn)戶，所占比例從11%上升到17%；20～30歲的年輕人申報(bào)人數(shù)從146萬(wàn)戶降為130萬(wàn)戶，所占比例則從29.3%降為21.7%[7]。

二、臺(tái)灣人口老化與少子化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響

人口老化與少子化帶來(lái)一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，人口紅利減少，勞動(dòng)力供給減少，高校生源減少，社會(huì)保障壓力，青年人的撫養(yǎng)壓力增大，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)安定。

（一）人口紅利消失，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力下降

人口紅利主要是指婦女生育率與人口出生率較高，有充足的年輕勞動(dòng)力持續(xù)供給，能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且以人力相對(duì)充足與勞動(dòng)力價(jià)格相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。隨著社會(huì)發(fā)展與人口增長(zhǎng)放慢，人口紅利會(huì)逐步消失，勞動(dòng)力供給減少，勞動(dòng)力成本上升，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

臺(tái)灣總?cè)丝谧兓?jīng)歷了從迅速增加到緩慢增加再到未來(lái)負(fù)增長(zhǎng)的變化過(guò)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1911年，臺(tái)灣總?cè)丝跒?43萬(wàn)人，1946年為609萬(wàn)人，1958年突破1000萬(wàn)人，1989年突破2000萬(wàn)人，2008年達(dá)到2300萬(wàn)人。其中，1949—1966年為“戰(zhàn)后嬰兒潮時(shí)期”，18年間出生人口達(dá)到600多萬(wàn)人。1980年代后，出生人數(shù)持續(xù)減少，由過(guò)去每年新增加40多萬(wàn)人降至近年只有20萬(wàn)人左右，2015年前后開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，35年后總?cè)丝趯⒔档?000萬(wàn)人以下，預(yù)計(jì)2060年降為1800萬(wàn)人。[4]

長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣有較高的出生率，總體呈現(xiàn)“地小人稠”格局，一直享有人口紅利，而且至今并未完全消失。學(xué)界對(duì)于人口紅利的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異。一般認(rèn)為，人口紅利是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大，撫養(yǎng)率比較低，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了較有利的人口條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“黃金時(shí)期”。有專家認(rèn)為，人口紅利是指15～64歲人口比重高于70%，若低于70%，就是人口紅利的消失，目前臺(tái)灣這一人口比例為73.4%，仍在人口紅利范圍之內(nèi)，但預(yù)計(jì)6年后這一比重將低于70%，人口紅利消失[8]。有臺(tái)灣專家估計(jì)，2025年是臺(tái)灣人口老化的紅色警戒線，屆時(shí)65歲以上老齡人口比例超過(guò)20%，臺(tái)灣正式結(jié)束人口紅利時(shí)代[9]。據(jù)最新預(yù)計(jì)，2020年臺(tái)灣將走出人口紅利期（工作人口占比為66.7%以上），進(jìn)入“人口負(fù)債期”；到2060年臺(tái)灣人口將剩下1800萬(wàn)人，且40%為老人[4]。

據(jù)臺(tái)灣專家估計(jì)，從2016年開(kāi)始，臺(tái)灣勞動(dòng)力人口開(kāi)始遞減，至2060年平均每年將減少18萬(wàn)工作人口，意味著人口紅利的徹底消失，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響開(kāi)始出現(xiàn)。根據(jù)2016年臺(tái)灣“國(guó)發(fā)會(huì)”發(fā)布的最新人口推估，臺(tái)灣工作年齡人口高峰已過(guò)，即15～64歲的勞動(dòng)人口于2015年達(dá)到1736萬(wàn)人，2016年略降為1729萬(wàn)人，證實(shí)了專家的預(yù)測(cè)基本正確，預(yù)計(jì)10年后再減少約150萬(wàn)人[8]，預(yù)示著臺(tái)灣勞動(dòng)力供給減少，勞動(dòng)參與率下降。

2016年12月，臺(tái)灣“行政院主計(jì)處”公布一項(xiàng)調(diào)查，臺(tái)灣15～64歲的非勞動(dòng)力（潛在勞動(dòng)力）占全體非勞動(dòng)力比率，從1992年的近80%逐步降為1996年的77.3%，2016年降為66.96%，20年下降了10.34個(gè)百分點(diǎn)。到2016年5月，整體非勞動(dòng)力825萬(wàn)人，其中仍處于工作年齡者（15～64歲）降至552萬(wàn)人[10]。這種人口結(jié)構(gòu)的變化，預(yù)示著未來(lái)勞力人口的持續(xù)減少，勞動(dòng)力供給下降，勞動(dòng)成本上升，人口紅利不再，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）未來(lái)青年人撫養(yǎng)壓力增大

人口發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)情況直接涉及勞動(dòng)人員的撫養(yǎng)壓力問(wèn)題。長(zhǎng)期觀察，撫幼比例（每百人撫養(yǎng)幼年人數(shù)比例）呈下降趨勢(shì)，從1980年的51人持續(xù)下降到2010年的21人，預(yù)計(jì)到2060年降為17人。撫養(yǎng)老人（65歲以上人口）比例則持續(xù)上升，而且未來(lái)也是急速上升，1980年代只有7人，2015年增加到15人，到2060年將大幅增加到80人。換算后就是，目前臺(tái)灣5.6個(gè)人養(yǎng)1個(gè)老人，預(yù)計(jì)10年后就變?yōu)?.2個(gè)人養(yǎng)1個(gè)老人，20年后是2.2個(gè)人養(yǎng)1個(gè)老人，壓力顯著增大[8]。

總體撫幼與撫老比例呈現(xiàn)U型或V型趨勢(shì)，即負(fù)擔(dān)壓力先升后降再升，其中2020年前后開(kāi)始回升，總體負(fù)擔(dān)比例加大。到2060年，約100個(gè)勞動(dòng)人口撫養(yǎng)97人，接近一人養(yǎng)一人。另?yè)?jù)估算，目前平均一位老年人由6.4個(gè)勞動(dòng)人口撫養(yǎng)，到2060年將由1.3個(gè)勞動(dòng)人口撫養(yǎng)，社會(huì)負(fù)擔(dān)增加5倍。

（三）少子化對(duì)臺(tái)灣高等教育發(fā)展帶來(lái)沖擊

在經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)較快發(fā)展時(shí)期，臺(tái)灣教育事業(yè)也得到快速發(fā)展，尤其是高校改革促成高校大發(fā)展。在人口增長(zhǎng)率持續(xù)與未出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)的情況下，高校有一定的生源保障，不影響高校招生。但隨著出生率的顯著下降，少子化問(wèn)題越來(lái)越突出，對(duì)臺(tái)灣教育尤其是高校招生與教育事業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，臺(tái)灣高校普遍面臨生源不足、高校老師失業(yè)壓力增大與高校倒閉現(xiàn)象增加等一系列新問(wèn)題。

1990年代，臺(tái)灣大學(xué)入學(xué)年齡人數(shù)達(dá)40萬(wàn)左右，目前已降到28萬(wàn)人左右，預(yù)計(jì)2025年前后降至20萬(wàn)人左右。[11]2011年，臺(tái)灣高校報(bào)考人數(shù)有8萬(wàn)多人，2016年只有5.78萬(wàn)人，創(chuàng)下歷史新低，大學(xué)新生減少約2萬(wàn)人，在理論上約有10多所臺(tái)灣高校招不到學(xué)生。[12]高校為爭(zhēng)取更多生源以維持生存，大學(xué)錄取分?jǐn)?shù)線一降再降，幾乎只要參加聯(lián)合招生考試，就不擔(dān)心沒(méi)有大學(xué)上。這樣一來(lái)，高校生源質(zhì)量大幅下降，客觀上降低了高校教育水平，不利于教育競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

據(jù)臺(tái)灣教育部門統(tǒng)計(jì)，2016年8月入學(xué)的大一新生，將比上年減少1.5萬(wàn)人，2017年再減少1.4萬(wàn)人，即未來(lái)兩年大學(xué)新生減少近3萬(wàn)人[11]。2017年度，臺(tái)灣高校招生名額減少19840人，其中，大專院校的大一新生為238048人，比上一年學(xué)生減少13954人[12]。同時(shí)預(yù)計(jì)六成高校減少招生，有143個(gè)所、系、科申請(qǐng)停招。大專招生名額從2013年的442148人降為2017年度的391113人，五年減少了約5萬(wàn)人，其中以技專院校下降最為顯著，普通高校下降相對(duì)較為緩和。臺(tái)灣教育部門預(yù)估，到2028年，大一新生僅剩15.8萬(wàn)人，較2006年的25萬(wàn)人減少10萬(wàn)人[13]。依目前這一趨勢(shì)發(fā)展，預(yù)計(jì)未來(lái)臺(tái)灣將會(huì)有1/3的大學(xué)倒閉。

生源不足，招生減少，學(xué)校倒閉，必然造成更多教師面臨失業(yè)壓力等一系列社會(huì)問(wèn)題。依臺(tái)灣教育部門推估，2013年，臺(tái)灣大學(xué)教師為5.24萬(wàn)人，因?qū)W生減少，學(xué)校相繼裁員，到2016年大學(xué)教師減為48601人，預(yù)計(jì)2023年進(jìn)一步減為39579人，即從2013年到2023年10年間將減少近1.5萬(wàn)大學(xué)教師[14]。事實(shí)上，近年來(lái)，“流浪教師”成為臺(tái)灣教育發(fā)展面臨的新問(wèn)題、新現(xiàn)象。他們沒(méi)有固定教職，只有無(wú)保障的不定期兼職，處于半失業(yè)狀態(tài)，生活困難。臺(tái)灣教育部門估計(jì)，未來(lái)10年，平均每年減少1000名大學(xué)專任教師，或總計(jì)10年內(nèi)計(jì)有1萬(wàn)名大學(xué)教師將成為“流浪教師”。

面對(duì)少子化對(duì)教育發(fā)展的沖擊，臺(tái)灣當(dāng)局采取了一些補(bǔ)救措施，如推動(dòng)老師轉(zhuǎn)型輔導(dǎo)方案，輔導(dǎo)教師轉(zhuǎn)行轉(zhuǎn)業(yè)，但困難重重，效果不佳。部分臺(tái)灣高校教師不得不轉(zhuǎn)赴大陸發(fā)展，但仍只是很少的一部分，改變不了許多大學(xué)老師失業(yè)與半失業(yè)狀況，未來(lái)“流浪教師”問(wèn)題將更突出。一些高校早在10年前就開(kāi)始應(yīng)對(duì)少子化的沖擊，增加聘任短期專任教師及專案教師，待遇與一般教師一樣，但一年一聘，投勞保而非公保，以降低成本。這類兼任教師面臨許多困難，常放無(wú)薪假，七成私立高校兼任教師鐘點(diǎn)費(fèi)23年未漲，一年只能領(lǐng)9個(gè)月工資，月薪一般4萬(wàn)多元（新臺(tái)幣，下同）[15]，與普通勞工沒(méi)有區(qū)別。近年，臺(tái)灣教育部門鼓勵(lì)大學(xué)改革與合并，提出來(lái)五年內(nèi)讓50所大學(xué)合并轉(zhuǎn)型。近年間已有多所高校推進(jìn)合并，盡管部分合并方案因?qū)W校之間利益的分配引起一定的反對(duì)聲音，但在現(xiàn)實(shí)生存壓力下，未來(lái)高校的轉(zhuǎn)型合作將成為不可避免的發(fā)展趨勢(shì)。

另外，少子化與高校的過(guò)度擴(kuò)張發(fā)展，錄取分?jǐn)?shù)的大大降低與大學(xué)生普及化，造成了大學(xué)生就業(yè)困難與嚴(yán)重的低薪現(xiàn)象。臺(tái)灣勞動(dòng)部門公布了2015年職業(yè)類別薪資調(diào)查結(jié)果，大學(xué)畢業(yè)生起薪為26655元/月，高中職業(yè)畢業(yè)生平均起薪為22980元/月，兩者相差4675元，其中有近1/5的大學(xué)畢業(yè)生起薪低于高中職畢業(yè)生的起薪[16]。低薪尤其是大學(xué)畢業(yè)生的低薪現(xiàn)象成為當(dāng)今臺(tái)灣社會(huì)面臨的另一重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

（四）社會(huì)保障壓力越來(lái)越大

人口老化與少子化，造成繳交社保基金的人相對(duì)越來(lái)越少，而領(lǐng)取社?；鹫哂绕涫遣还ぷ鞯睦夏觐I(lǐng)取者越來(lái)越多，社會(huì)保障的財(cái)務(wù)壓力越來(lái)越大，社保基金面臨著破產(chǎn)與沒(méi)錢可發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

目前臺(tái)灣各類社會(huì)保險(xiǎn)基金存在不同程度的財(cái)務(wù)危機(jī)或潛在的財(cái)務(wù)危機(jī)。據(jù)報(bào)道，勞工保險(xiǎn)的老年給付潛藏負(fù)債達(dá)8.7萬(wàn)億元，軍公教舊制與新制合計(jì)潛藏債務(wù)為8.5萬(wàn)億元，加上軍保、農(nóng)保與“國(guó)民年金”（無(wú)職業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)基金）未提足的負(fù)債合計(jì)達(dá)17.8萬(wàn)億元（截止到2015年6月）[17]。目前社會(huì)保附帶潛藏負(fù)債余額合計(jì)是每年臺(tái)灣當(dāng)局財(cái)政預(yù)算的9倍之多。

其中，多個(gè)專項(xiàng)社保基金面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。以人群最大的勞工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本觀察，參保人數(shù)接近上千萬(wàn)人，截止到2016年4月基金余額為6519億元，如果不改革，采取適當(dāng)?shù)摹岸嗬U少領(lǐng)”辦法，預(yù)計(jì)到2027年基金將用完，面臨破產(chǎn)的挑戰(zhàn)。

就社會(huì)保障角度看，如果不進(jìn)行重大改革，將會(huì)造成債留子孫的嚴(yán)重后遺癥，即未來(lái)年輕一代的年金負(fù)擔(dān)過(guò)重，生活壓力過(guò)大。據(jù)推算，目前臺(tái)灣有近18萬(wàn)億元的社?；饾摬刎?fù)債，以目前20歲以下的530萬(wàn)人口計(jì)算，每個(gè)孩童背負(fù)了340萬(wàn)元的退休金負(fù)債。若再加上臺(tái)灣當(dāng)局6萬(wàn)億元、地方政府1萬(wàn)億元的政府債務(wù)，這些孩童就平均背負(fù)了470萬(wàn)元的公共債務(wù)，而且再過(guò)兩年就會(huì)突破500萬(wàn)元[17]。這雖然是理論上的數(shù)字計(jì)算，但足以說(shuō)明人口老化、社保基金需求增加與未來(lái)年輕一代的負(fù)擔(dān)壓力增大的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在人口老化與少子化不可逆的趨勢(shì)下，唯有進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，才能在一定程度上解決這一難題。馬英九執(zhí)政時(shí)期就努力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革即所謂的“年金改革”，但因涉及不同群體的個(gè)人切身利益，加上復(fù)雜的政治問(wèn)題，未能完成這一改革使命。蔡英文上臺(tái)后，也將“年金改革”作為五大社會(huì)改革的重中之重。盡管這一改革面臨很大的爭(zhēng)議與困難，但沒(méi)有其他選擇，必須改革，且總體改革的方向是“多繳少領(lǐng)”：延長(zhǎng)退休年齡（目前教師是“75制”，公務(wù)員由“80制”改為“85制”，勞工于2018年延長(zhǎng)到61歲，每?jī)赡暄舆t1年，最后普遍延遲到65歲，公教人員大約也同時(shí)延遲到65歲），提高保險(xiǎn)費(fèi)率（改革平均投保薪資年資計(jì)算辦法，職業(yè)群體實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)），降低領(lǐng)取退休年金的所得替代率（縮小不同職業(yè)與群體的所得替代率，主要是降低軍公教人員的所得替代率），降低年金支付標(biāo)準(zhǔn)。

（五）老年人口的“長(zhǎng)期照顧”成為新的課題

人口老化的另一后果是失能老年人口的顯著增加，未來(lái)需要長(zhǎng)期照顧的老年人越來(lái)越多。據(jù)臺(tái)灣學(xué)者估計(jì)，2015年臺(tái)灣失能人口約為75萬(wàn)人，預(yù)計(jì)到2031年達(dá)到118萬(wàn)人，其中93萬(wàn)人是老年人[9]。這些人需要專門的服務(wù)人員照顧?！伴L(zhǎng)照人員”逐漸成為一個(gè)新的行業(yè)，也是一個(gè)人力嚴(yán)重短缺的行業(yè)，學(xué)者估計(jì)2017年長(zhǎng)照人力短缺達(dá)5萬(wàn)人。

臺(tái)灣從2000年開(kāi)始研究與推動(dòng)“長(zhǎng)照制度”，尤其是加強(qiáng)長(zhǎng)照服務(wù)人員培訓(xùn)。2003—2014年，接受長(zhǎng)照服務(wù)訓(xùn)練的人數(shù)達(dá)6萬(wàn)多人，但就業(yè)率只有六成，實(shí)際進(jìn)入職場(chǎng)的只有約3萬(wàn)人。據(jù)臺(tái)灣“衛(wèi)生福利部”統(tǒng)計(jì)，到目前已取得長(zhǎng)照服務(wù)結(jié)業(yè)證書者達(dá)11萬(wàn)人，但2015年實(shí)際從事長(zhǎng)照服務(wù)者僅2.3萬(wàn)人，與其月平均收入為2.2萬(wàn)元的低工資密切相關(guān)。多年來(lái)，臺(tái)灣從事老人照顧的服務(wù)人員主要依靠外籍勞工，從事社會(huì)福利工作（主要是照顧老人為主）的外籍服務(wù)人員從2002年的12萬(wàn)人增加到2015年的22萬(wàn)人，其中70%是印尼人[18]。不僅長(zhǎng)照服務(wù)人員嚴(yán)重不足，而且相關(guān)的護(hù)理師、物理治療師等專業(yè)醫(yī)事人員也嚴(yán)重不足。

2007年，臺(tái)灣衛(wèi)生福利部門公布了“長(zhǎng)期照顧10年計(jì)劃”，以建立完全的“長(zhǎng)照體系”。依服務(wù)對(duì)象界定與預(yù)估，需要長(zhǎng)期照顧的人口即失能人口（包括65歲以上老人、55～64歲的山地原住民、50～64歲的身心障礙者及其他獨(dú)居老人），2007為2.5萬(wàn)人，2010年為2.7萬(wàn)人，2015年為3.3萬(wàn)人，2020年近4萬(wàn)人[2]。另外，由于家庭人口規(guī)?？s小，戶均人口從1990年的4人減少為2015年的2.77人，獨(dú)居老人增多。臺(tái)灣列冊(cè)需要關(guān)懷照顧的獨(dú)居老人（遺孤老人）比率自2000年到2015年增長(zhǎng)了20%[18]。

2015年5月，臺(tái)灣三讀通過(guò)“長(zhǎng)期照顧服務(wù)法”，并于2017年5月正式實(shí)施。

2016年，民進(jìn)黨上臺(tái)后，為應(yīng)對(duì)人口老化與失能人口的增加，大力推動(dòng)“長(zhǎng)照制度”。事實(shí)上，蔡英文在選舉時(shí)就提出“十年長(zhǎng)照2.0計(jì)劃”，成為蔡英文執(zhí)政后積極推動(dòng)的“五大社會(huì)安定計(jì)劃”之一。該計(jì)劃主要包括：以增稅方式籌措每年400億元經(jīng)費(fèi)，成立基金支付特約服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立“長(zhǎng)照局”統(tǒng)一管理支付，擴(kuò)大居家服務(wù)，強(qiáng)化社區(qū)醫(yī)療體系與長(zhǎng)照體系，用4年時(shí)間完成社區(qū)長(zhǎng)照基礎(chǔ)建設(shè)。其中，長(zhǎng)照服務(wù)對(duì)象范圍擴(kuò)大，從原65歲以上老人、55歲以上山地居民、50歲以上身心障礙者、65歲以上IADL獨(dú)居者擴(kuò)大到50歲以上失智癥患者、55歲以上平地原住民、49歲以下身心障礙者、65歲以上衰弱者（其中50歲以上失智癥患者與65歲以上衰弱者均需經(jīng)過(guò)失能評(píng)估確認(rèn)），擴(kuò)大了服務(wù)對(duì)象，讓更多民眾受惠，即服務(wù)對(duì)象從51.1萬(wàn)人增加到73.8萬(wàn)人；同時(shí)服務(wù)項(xiàng)目也由8個(gè)擴(kuò)大到17個(gè)[19]。這一“長(zhǎng)照制度”的改革與推行，是一項(xiàng)很好的社會(huì)福利保障政策，但面臨很大的財(cái)務(wù)壓力，長(zhǎng)照服務(wù)與醫(yī)事人力短缺更為嚴(yán)重。如何應(yīng)對(duì)人口老化尤其是失能老年人口顯著增加問(wèn)題，是臺(tái)灣面臨的重大挑戰(zhàn)。

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