我國PPP融資模式的發(fā)展

盧楊

摘 要：作為一種新型融資模式，PPP有其獨到的優(yōu)勢吸引著政府和社會的普遍關(guān)注。這種公私合作的模式有利于更好地實現(xiàn)項目融資工作，能夠達到多方參與、相互合作，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢、轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔、利益共享，風險共擔的效果，多元化的投資主體也利于PPP模式的不斷發(fā)展。但目前國內(nèi)PPP模式還處于起步階段，正在不斷推進中，仍有很多不盡完善的地方需要不斷發(fā)現(xiàn)并加以改進。

關(guān)鍵詞：PPP 新型融資模式 監(jiān)管機制 法律體系

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）10（c）-020-02

1 概述：基本情況及發(fā)展前景

近年來，一種新型融資模式PPP，引起了政府和社會的普遍關(guān)注，正在推廣過程中，且其應用越來越廣泛。工程項目管理融資模式從傳統(tǒng)的（通用的）DBB（Design—Bid—Build，設計—招標—建造模式）項目管理模式，到EPC（Engineering Procurement Construction，設計—采購—施工總包）交鑰匙工程模式，再發(fā)展到如今的BOT（Build—Operate—Transfer，建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）。而在PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）融資模式下，政府鼓勵私營企業(yè)、民營資本等與之進行合作，共同參與到公共基礎設施的建設中，類似于公私合營。

PPP融資模式是以項目為主體的融資活動，是實現(xiàn)項目融資的一種形式。主要根據(jù)項目的現(xiàn)有資產(chǎn)、預期收益以及政府參與程度、扶持措施的力度來進行籌資活動。償還貸款的資金來源主要為經(jīng)營收益和政府扶持，在項目公司的固定資產(chǎn)和政府給予的承諾下保障了貸款的安全性。

廣義PPP可以大致分為外包、特許經(jīng)營和私有化這三大類，主要是根據(jù)投資方及參與額度進行劃分。外包類PPP項目中政府是投資主體，私人部門只負責一部分，因而所需承擔的風險相對較?。惶卦S經(jīng)營類項目中私人參與部分或全部投資，在一定的合作機制的規(guī)范下和政府共擔風險，共享收益。政府相關(guān)部門扮演監(jiān)管者的角色，其管理水平在很大程度上決定了項目的成功與否，起著不可或缺的作用。項目的成果歸屬公共部門，但會存在使用權(quán)和所有權(quán)移交的過程；私有化類PPP項目中私人部門負責全部投資，政府以監(jiān)管身份參與其中。項目建成后歸屬權(quán)在私人，且不具備有限追索的特性，未進行較大程度的利益共享，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

目前我國政府大力推廣的便是所提及的廣義PPP，即以政府名義發(fā)起項目，同時加入第三方專業(yè)者的參與管理。通過建立有效的監(jiān)管機制，能將來自政府相關(guān)部門和投資者各自的優(yōu)勢充分發(fā)揮，節(jié)約成本。同時有力的監(jiān)管力度能提高公共服務的質(zhì)量。自1987年改革開放以來，PPP模式在不斷嘗試摸索、發(fā)展更新中，其不增加政府負債的顯著優(yōu)勢受到政府的 強力支持，逐漸成為新的融資平臺，正呈現(xiàn)應用范圍進一步擴大且地位穩(wěn)步提升的趨勢。

2 應用：主要應用領域及優(yōu)勢

盡管PPP融資模式有著獨特的優(yōu)勢且受到推廣，但就目前實施情況而言，我國政府主導推進PPP項目面臨著一系列較為嚴峻的問題——缺少實際操作經(jīng)驗、缺乏優(yōu)秀案例指導。因此從宏觀層面上，國家給出了一些項目實施的指導建議，共涉及水利交通、環(huán)境治理、基礎設施、公共服務等多領域，覆蓋了多種操作模式。PPP模式對當下引入私人企業(yè)參與公共基礎設施項目組織機構(gòu)的多種限制是一種突破，這些項目正是我國在推進PPP模式過程中的有益探索，對于今后實施過程中資源合理配置、投資方案選擇等方面都具有一定程度的參考價值。

綜合目前實施情況來看，PPP模式能有效結(jié)合政府部門監(jiān)管力度與民營資本等多方面優(yōu)勢，取長補短，相輔相成。具體來說，優(yōu)點主要有以下方面。

（1）多方參與，合作共贏，能夠充分發(fā)揮各方優(yōu)勢。共同參與項目初期的識別、可研、融資等環(huán)節(jié)，保證了項目的可行性、合理性。分工縮短前期工作周期，降低項目費用，降低工程造價，有利于促進施工部門提高效率、降低資金風險。

（2）有利于促進投資主體的多元化發(fā)展，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換，減輕財政負擔。PPP模式的特點之一便是政府職能的轉(zhuǎn)變，不再承擔過去基礎設施公共服務提供者的角色，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ添椖勘O(jiān)管者。既有效保證項目的質(zhì)量，也可減輕政府財政預算的壓力。

（3）有利于實現(xiàn)利益共享，風險共擔的目標。政府相關(guān)部門這樣的中立角色參與到監(jiān)管過程中來，使得項目風險分配更公開化、透明化，增強了可信度和合理度，在一定程度上減少了投資者所要承擔的風險，進一步降低融資難度，使得融資成功的可能性大大提高。

（4）有利于積累項目實施經(jīng)驗與推進投融資體制改革。私營部門提供資產(chǎn)和服務可提供充足的資金和技能，私營部門參與可推動項目管理過程等各環(huán)節(jié)不同程度的革新，提高工作效率，積累管理理念和經(jīng)驗，豐富實踐案例以供后人參考。

（5）PPP融資模式的應用范圍廣泛，適用于多種形式企業(yè)組合。該模式突破了以往引入私人企業(yè)參與公共基礎設施項目的種種限制，擴大了應用范圍，可廣泛應用于水電氣供應等各類市政公用事業(yè)及城市道路橋梁等基礎設施的建設。

3 法律：目前還不盡完善

項目運作模式的每一次變革，都是伴隨著經(jīng)濟體制改革開放而不斷進步、發(fā)展和創(chuàng)新的。市場經(jīng)濟良好的風氣依賴于法律規(guī)范的確認和保護，由此可見，一套規(guī)范而健全的法律體系是促進市場經(jīng)濟秩序的形成和發(fā)展、穩(wěn)固市場主體的地位及權(quán)益的重要保障。

站在宏觀角度看，PPP模式是一種公共產(chǎn)品提供方式，交易和管理這兩大功能是內(nèi)在的法律關(guān)系架構(gòu)，一些重要合同及關(guān)鍵性條款在法律體系中處于舉足輕重的地位。對PPP模式法律體系進行系統(tǒng)認知、歸納，對于涉及公共利益的部分，在法律體系的規(guī)范下能夠有效進行雙方權(quán)力義務配置及主客體選擇，作為公共財政的關(guān)注點，需要得到社會的廣泛重視。

但目前PPP融資模式顯而易見的一點不足便是缺乏這樣一套完整的法律體系，且現(xiàn)有的法律法規(guī)執(zhí)行效力并不高，離期望值還相差甚遠。如在執(zhí)行過程中對PPP協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭議，PPP協(xié)議是屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)；法律糾紛解決機制是怎樣的，政府在PPP中具有多重角色，由其活動引發(fā)的法律爭議的解決更是值得關(guān)注；政府部門如何更有效地在PPP模式中發(fā)揮監(jiān)管及法律糾紛處理的職能等。這類問題并不少見，卻暫時還沒有完備的解決方案可供參考和使用。當今社會是法治社會，依法治國的大環(huán)境下要求每個公民依法守法，工作人員能遵循法制規(guī)則辦事。而政府參與其中且承擔了監(jiān)管者的重要角色，必然要求有一套完善法律體系作為支撐，對相關(guān)從事人員的行為進行指導和規(guī)范，盡量減少避免失誤和損失。這正是當下的空缺之處，需要著重關(guān)注，在今后PPP項目運行中不斷發(fā)現(xiàn)問題、進行修正。

遵循法律法規(guī)開展PPP工程管理工作是對工程管理人員的最基本的必然要求，因此建立一套明確和清晰的法律規(guī)范知識體系顯得尤為重要。除全國人大法律、國務院行政法規(guī)外，各部門下發(fā)的規(guī)范性文件，部委聯(lián)合行文等作為對過去工作的總結(jié)，均可以列入學習的范圍。在知識體系的規(guī)范下，相關(guān)工作人員也需要不斷加強理論知識的學習，了解PPP模式政策，能夠做到融會貫通，舉一反三。

在當今信息化全球化的時代，不同于以往，知識更新快速，獲取知識的途徑也多種多樣，因此建立起完善的PPP項目管理法律規(guī)范體系是一項長期的工作，并且需要在不斷探索中持續(xù)改進。法律文本體系作為聯(lián)系PPP模式中公、私合作的重要角色，也是PPP這一融資模式的必然要求。隨著時間的推移，有些規(guī)范文件和部分法律條文必然需要根據(jù)實際運行情況中的不合理之處進行適度調(diào)整。即便是在法律體系日臻完善的情況下，其運用也不能囿于定論，只有在運用過程中靈活變通，才能領會其內(nèi)涵，不斷地注入新鮮血液，使其得到進一步完善和發(fā)展。

參考文獻

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