中國PPP模式合作類型與利益結(jié)構(gòu)

[摘要]PPP合作類型的多樣性導(dǎo)致PPP模式所涉及到的具體利益表現(xiàn)形式呈現(xiàn)不確定性。這種不確定性是PPP項(xiàng)目落地難的重要誘因。故而，在推行公私合作PPP模式的過程中，實(shí)有必要抽象出各PPP的具體合作類型，解析PPP合作類型背后的利益關(guān)系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，方能厘清PPP模式的運(yùn)行機(jī)理。

[關(guān)鍵詞]PPP合作類型；股權(quán)合作型PPP；利益關(guān)系

[中圖分類號]F283[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]10036121（2017）04006304

一、中國PPP模式合作類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)

類型化方法是科學(xué)研究中最基本的研究方法之一。該方法通過對眾多的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整理，突出共性的或規(guī)律性的事務(wù)，在理論上形成具有高度概括性和抽象性的概念工具，即類型化標(biāo)準(zhǔn)。該概念性工具對于利用類型掌握某類事務(wù)，解決實(shí)際問題具有重要意義。[1]109基于社會資本投資回報(bào)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在PPP模式中的核心地位，將其抽象成概念性工具，作為PPP模式類型化標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)為最佳選擇。如果PPP項(xiàng)目須由政府付費(fèi)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，那么該P(yáng)PP項(xiàng)目應(yīng)為政府購買型；如果PPP項(xiàng)目須有用戶付費(fèi)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由特許經(jīng)營者承擔(dān)，那么，該P(yáng)PP項(xiàng)目應(yīng)被識別為特許經(jīng)營型。

《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）將PPP模式的適用范圍界定為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三種。結(jié)合公私合作模式“雙軌制”的劃分，可以得出如下結(jié)論：特許經(jīng)營型PPP模式主要適用于經(jīng)營性公共服務(wù)項(xiàng)目。“經(jīng)營性公共服務(wù)項(xiàng)目”指具有明確收費(fèi)基礎(chǔ)且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，即適合采用“用戶付費(fèi)”機(jī)制回收成本的項(xiàng)目；政府購買型PPP模式適用于自然壟斷性較弱，市場上可供選擇的服務(wù)提供者較多但政府仍負(fù)有供給責(zé)任的“非經(jīng)營性”基本公共服務(wù)領(lǐng)域，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、公共文化、城市基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基本養(yǎng)老服務(wù)等?！胺墙?jīng)營性公共服務(wù)項(xiàng)目”缺乏“用戶付費(fèi)”基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的公共性和公益性，不宜產(chǎn)生利潤，故而只能由“政府付費(fèi)”買單。此外，還存在一種“準(zhǔn)經(jīng)營性公共服務(wù)項(xiàng)目”，包括“經(jīng)營收費(fèi)>投資成本類”項(xiàng)目和“經(jīng)營收費(fèi)≤投資成本類”項(xiàng)目兩類。對于前者，特許經(jīng)營型PPP模式仍然適用。但對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本的項(xiàng)目，則須要建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為社會投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。當(dāng)前，可選擇的“社會投資者回報(bào)協(xié)同機(jī)制”包括“特許經(jīng)營附加政府缺口補(bǔ)助”和“公共投資方參股”兩種運(yùn)作方式。

二、股權(quán)合作型PPP模式與特許經(jīng)營型PPP、政府購買型PPP相分離的理據(jù)

在現(xiàn)階段，我國PPP項(xiàng)目絕大多數(shù)屬于“準(zhǔn)經(jīng)營性公共服務(wù)項(xiàng)目”。其中，“經(jīng)營收費(fèi)≤投資成本類”項(xiàng)目大量存在，需要公共財(cái)政資金的前期參股或中后期補(bǔ)貼。這一類帶有公共財(cái)政色彩的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目究竟屬于何種PPP合作類型的適用范圍呢？同步產(chǎn)生的問題還有很多，比如公共財(cái)政資金的前期參股與中后期補(bǔ)貼哪種方式更能促進(jìn)PPP項(xiàng)目效率的提升？公共財(cái)政資金參股的合作類型是否具有獨(dú)立性？即是說，能否與特許經(jīng)營型和政府購買型并列，成為第三種合作類型？《關(guān)于公私合作制和公共合同與特許經(jīng)營共同體法的綠皮書》將PPP模式分為純合同形式和制度化形式，前者指公共部門與私人部門僅通過合同關(guān)系，如特許經(jīng)營合同、政府購買合同等的合作，后者則指公私部門共同成立一個實(shí)體（通常為PPP項(xiàng)目公司），并在實(shí)體內(nèi)進(jìn)行資本合作，即股權(quán)合作型PPP模式。此外，股權(quán)合作型PPP模式在我國業(yè)已被廣泛采用，主要適用于需要盤活存量國有資產(chǎn)和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的新建、擴(kuò)建，如水利工程建設(shè)、鐵路投資建設(shè)等。該模式在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生了大量亟待解決的問題。因此，從解決現(xiàn)實(shí)問題的角度考慮，將股權(quán)合作型PPP從PPP“雙軌制”從分離出來，成為獨(dú)立的PPP合作類型的做法有其必要性；從其獨(dú)立的理論依據(jù)角度考量，股權(quán)合作型PPP與特許經(jīng)營型PPP和政府購買型PPP的分離也具備可行性。

因此，基于當(dāng)前我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀，單靠特許經(jīng)營型PPP和政府購買型PPP無法涵蓋所有的公共服務(wù)項(xiàng)目。如果依據(jù)公共財(cái)政投入比重勉強(qiáng)將“經(jīng)營收費(fèi)≤投資成本類”項(xiàng)目并入特許經(jīng)營型PPP或政府購買型PPP，其結(jié)果會將日漸清晰的部門分工再次模糊化，重陷PPP多頭管理的困境。但如能將股權(quán)合作型PPP從雙軌制中分離出來，列為獨(dú)立的PPP合作類型，將會在保持部門明確分工的前提下，通過富有針對性的體系設(shè)計(jì)解決該合作類型的制度障礙，促進(jìn)其運(yùn)行效率的提升，保障PPP模式社會效果的實(shí)現(xiàn)。

三、三種PPP合作類型的利益關(guān)系

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）規(guī)定，“特許經(jīng)營實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，協(xié)議可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益，向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本即合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助或由政府授予特許經(jīng)營者相關(guān)其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益，特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價格或收費(fèi)的確定和調(diào)整機(jī)制，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則，按照約定全面履行合同?！被谏鲜霰硎隹蓪⑻卦S經(jīng)營型PPP模式的流程及主要利益關(guān)系描述如下：

從圖1和圖2可以看出，社會資本方參與特許經(jīng)營型PPP的基礎(chǔ)是其投資回報(bào)率的充分保障，這種保障性的來源包括終端用戶付費(fèi)和政府缺口補(bǔ)貼兩個方面。正是基于特許經(jīng)營型PPP模式獨(dú)特的投資回報(bào)機(jī)制，各方利益相關(guān)者圍繞各自的利益訴求形成了多層利益關(guān)系。在PPP項(xiàng)目中包括所有權(quán)層次的利益相關(guān)者、政府、項(xiàng)目發(fā)起方、私人股東、貨款銀行等。它可以劃分為三個層次，第一、二層次是資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離層面的利益相關(guān)者，委托代理關(guān)系中的項(xiàng)目公司、公共機(jī)構(gòu)、建設(shè)承包商、經(jīng)營公司、擔(dān)保公司、擔(dān)保信托，第三層次則是社會關(guān)系層面的利益相關(guān)主體包括基礎(chǔ)設(shè)施使用者、社會資源擁有和使用者、納稅人、社會就業(yè)階層等。進(jìn)一步講，以各利益相關(guān)者與特許經(jīng)營型PPP項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性為分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將特許經(jīng)營型PPP多層利益關(guān)系分為核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系三個層面，具體內(nèi)容如下：一是，因PPP項(xiàng)目營利性與公共性兼具的特殊性，政府與社會資本方基于特許經(jīng)營權(quán)的讓渡和項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的移交行為，必然成為特許經(jīng)營型PPP的核心；二是，為履行項(xiàng)目合同，特許經(jīng)營方須與金融機(jī)構(gòu)、承建商、供應(yīng)商、運(yùn)營商、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等市場主體進(jìn)行各種市場行為，所形成的利益關(guān)系則成為一般利益關(guān)系；三是，游離于一般利益關(guān)系之外的終端用戶、納稅人、新聞媒體、環(huán)保人士與部門等主體則基于項(xiàng)目公共性組成邊緣利益關(guān)系。此外，因特許經(jīng)營型PPP中的終端用戶在行使公共品使用權(quán)的時候，還須履行付費(fèi)的義務(wù)，從而使這一邊緣利益關(guān)系參與者對核心利益關(guān)系有著比其他PPP合作類型更為強(qiáng)烈的利益訴求，對公共品的數(shù)量與質(zhì)量有更高的要求?？梢?，多層利益關(guān)系的共生對特許經(jīng)營型PPP模式的順利運(yùn)行具有突出的理論與實(shí)踐價值，應(yīng)被界定為特許經(jīng)營型PPP的主要利益關(guān)系。依據(jù)唯物辯證法基本原理，在事物發(fā)展過程中，同一矛盾雙方的力量是不平衡的。其中，居于支配地位，起主導(dǎo)作用的方面是矛盾的主要方面，處于被支配地位的方面是矛盾的次要方面。特許經(jīng)營型PPP的運(yùn)行中，與其他層面利益關(guān)系相比較，多層次利益關(guān)系的共生狀態(tài)對其發(fā)展變化起主導(dǎo)作用，故被界定為該類型PPP的主要利益關(guān)系。

與特許經(jīng)營型PPP相比，在政府購買型PPP中，社會資本方投資回報(bào)的唯一來源是政府公共財(cái)政付費(fèi)；同時，在這一類型PPP中，終端用戶只享有公共品的使用權(quán)，不負(fù)擔(dān)對等義務(wù)，從而使它與政府和社會資本方形成的核心利益關(guān)系的關(guān)聯(lián)性并不像特許經(jīng)營型PPP模式那樣緊密，對公共品的數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)注度也并不那么強(qiáng)烈。人們做出一項(xiàng)決策的源動力，除了“成本與收益”上的考量，還有倫理因素。倫理因素在不同的意識形態(tài)下，有著巨大的差異性?！爸愠贰笔俏覈О倌陚鞒邢聛淼奶幨乐溃藗儗γ赓M(fèi)的事務(wù)總是有著天然的包容，反映在政府購買型PPP模式中，即表現(xiàn)為“對免費(fèi)公共品的數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)注度也并不那么強(qiáng)烈?！苯K端用戶與PPP項(xiàng)目松散的關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致社會資本方與政府主管機(jī)關(guān)之間形成的私益與公益的競爭與合作關(guān)系被凸顯出來。面對PPP項(xiàng)目資產(chǎn)最終須移交政府的結(jié)局，社會資本方放棄其他投資機(jī)會，將其巨額資金、核心團(tuán)隊(duì)、專有技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等要素投入到運(yùn)行周期如此之長的公共事業(yè)項(xiàng)目中，必然會有“成本收益”的商業(yè)考量。在投資回報(bào)來源單一的政府購買型PPP項(xiàng)目中，社會資本方這一正當(dāng)合理的商業(yè)利益訴求會變得更加強(qiáng)烈。[2]59社會資本方強(qiáng)烈的營利沖動并不是壞事，如果存在科學(xué)的激勵機(jī)制及合理的配套制度，這種營利沖動對政府購買型PPP項(xiàng)目公共性的實(shí)現(xiàn)將起到極大的促進(jìn)作用；相反，如果引導(dǎo)與監(jiān)管不當(dāng)，讓社會資本方的營利性無限擴(kuò)張，對政府購買型PPP項(xiàng)目公共性的實(shí)現(xiàn)將起到巨大的阻礙作用。因此，政府購買型PPP中的公私利益競爭和合作關(guān)系（簡稱競合關(guān)系）是該合作類型的主要利益關(guān)系。見圖3。

與前兩種PPP合作類型相比，股權(quán)合作型PPP有著最為獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制，見圖4。具體而言，股權(quán)合作型項(xiàng)目公司由社會資本方和政府指定的公共投資方共同出資設(shè)立。與特許經(jīng)營型PPP中政府缺口補(bǔ)貼不同，股權(quán)合作型PPP中的公共投資方作為股東，參與PPP項(xiàng)目公司的融資、建設(shè)、運(yùn)營等全過程，并以國有股東的身份在項(xiàng)目公司內(nèi)部與私人股東進(jìn)行博弈。此外，股權(quán)合作型PPP模式既適用于經(jīng)營性公共服務(wù)項(xiàng)目，又適用于“經(jīng)營收費(fèi)>投資成本類”和“經(jīng)營收費(fèi)≤投資成本類”的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目?？梢姡谌N合作類型中股權(quán)合作型PPP適用范圍最廣。

圖4股權(quán)合作型PPP流程圖

在股權(quán)合作型PPP中，項(xiàng)目公司（SPC）雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑與其他兩種類型PPP區(qū)別顯著。具體而言，在不完全契約理論下，股權(quán)合作型PPP項(xiàng)目公司雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅須依靠契約關(guān)系對權(quán)利義務(wù)的約束，還須重視現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)對剩余控制權(quán)的合理配置。[3]88完全契約條件下的委托代理理論（或稱激勵理論）以及不完全契約條件下的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論和交易成本理論是解釋公司治理結(jié)構(gòu)的重要理論工具。哈特認(rèn)為，公司治理結(jié)構(gòu)在不完全契約條件下對控制權(quán)的配置確實(shí)會發(fā)揮巨大作用。在公共投資方控股的PPP項(xiàng)目公司中，契約與非契約要素對社會資本方的投資回報(bào)的保障作用更加被凸現(xiàn)出來。在股權(quán)合作型PPP中，如果政府的投資占多數(shù)，社會資本的投資回報(bào)和經(jīng)營自主權(quán)潛在的風(fēng)險(xiǎn)會被放大。因此，社會資本更加倚重契約與非契約的對自身利益的保障作用。簡言之，只有使契約約束與非契約約束相互補(bǔ)充，才能在股權(quán)合作型PPP項(xiàng)目公司控制權(quán)分裂中發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用。因此，股權(quán)合作型PPP的主要利益關(guān)系應(yīng)界定為契約與非契約的互補(bǔ)關(guān)系。

通過對特許經(jīng)營型PPP、政府購買型PPP和股權(quán)合作型PPP中主要利益關(guān)系的識別與界定，可以得出以下結(jié)論：公私合作PPP模式的利益結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括公私利益競合關(guān)系、契約與非契約互補(bǔ)關(guān)系以及核心、一般與邊緣利益共生關(guān)系三個方面。因此，在進(jìn)一步解析PPP模式中利益關(guān)系的沖突和成因時，應(yīng)以這三方面基本利益關(guān)系為分析框架。

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[責(zé)任編輯]王立國

The Cooperating type and Interest Structure of PPP Projects

in China

CAO Shu

（School of Economics and Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai，200050， China）

Abstract：the diversity of cooperating types of PPP and uncertainty leads to perplexing problem and chaos of PPP mode involved in specific interests structure. The chaos is the important issue causing the difficult situation of PPP projects performance. Therefore， in the process of implementation of public-private cooperation mode in PPP， it is necessary to get specific cooperating types of the PPP. In addition ，only if analysizing the internal structure of the interest relationship of PPP type， we should clarify the mechanism of PPP model.

Keywords：the cooperating type；Equity cooperative PPP；interest structure