PPP迷局及破解路徑

劉世堅(jiān)

筆者最近跑了不少省市，見了不少主管PPP業(yè)務(wù)的官員，發(fā)現(xiàn)地方政府對于PPP模式的困惑高度重合。在這里，筆者就近期歸類整理的四大共性問題做個(gè)簡單的梳理和分析，拋出來供業(yè)內(nèi)討論和參考。

融資都要政府兜，怎么破？

對于身處不同發(fā)展階段的地方政府而言，融資的難易程度各有不同，但是有一種煩惱卻相差無幾，那就是所有的融資機(jī)構(gòu)（包括財(cái)務(wù)投資人）都要求政府提供擔(dān)保，明著不行暗著來，政府不行平臺來。盡管中央部委三令五申地就此劃出紅線，但是金融資本與生俱來的特性（包括對期限、成本和風(fēng)控的要求），卻決定了他們對PPP項(xiàng)目的還款來源及擔(dān)保的基本訴求，并不會(huì)隨“紅線”而起舞，反而會(huì)千方百計(jì)地尋求突破，不斷嘗試擴(kuò)展“紅線”周邊的灰色空間。在此情形下，如何守住政府擔(dān)保的底線，同時(shí)又不至于讓PPP模式停擺，就成為攔在地方政府面前的第一道關(guān)卡。

從PPP模式的本質(zhì)而言，公共產(chǎn)品與服務(wù)的兜底方必須是政府，為此進(jìn)行融資的信用基本盤也必須是政府信用，在國外是這樣，在中國就更是如此。從這個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，針對PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保的難題，我們需要考慮的問題其實(shí)很簡單，那就是如何在控制政府責(zé)任的前提下放大政府信用，并盡可能地保持PPP項(xiàng)目需求與融資方風(fēng)控之間的平衡。

為此，筆者建議設(shè)立省級和地市級PPP項(xiàng)目融資支持基金，為基金所在區(qū)域的PPP項(xiàng)目分階段提供增信支持，包括但不限于為項(xiàng)目前期工作、融資、建設(shè)、運(yùn)營和移交等階段的資金需求提供融資擔(dān)保，在必要的情況下，也可以延展至直接或間接的資金支持。視各地情況不同，此類基金可以考慮作為政府方出資代表參與PPP項(xiàng)目，間接發(fā)揮增信作用，但不宜充當(dāng)社會(huì)資本的角色，更不應(yīng)附帶明股實(shí)債或固定回報(bào)一類的投資要求，而這恰恰是現(xiàn)有的絕大部分PPP基金的限制所在。

借錢容易還款難，怎么破？

筆者在和幾個(gè)省會(huì)城市的財(cái)政部門座談時(shí)，都被問及同一個(gè)難題：“現(xiàn)在借錢容易，也確實(shí)需要借，因?yàn)橐l(fā)展。但是，借這么多銀子，將來可怎么還呢？”這是一個(gè)值得手動(dòng)點(diǎn)贊的好問題！

從宏觀層面，筆者贊成PPP圈內(nèi)“?；逝伞眰兊挠^點(diǎn)，即我們應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光看問題，要用未來的增長預(yù)期置換當(dāng)下的成長空間。不過，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的不均衡，以及經(jīng)濟(jì)增長空間的巨大差異，也決定了我們不僅要從宏觀層面進(jìn)行戰(zhàn)略思考，還需要從中觀和微觀層面找到解決實(shí)際問題的鑰匙。而以中國式PPP的發(fā)展現(xiàn)狀而言，筆者以為這把鑰匙就是“關(guān)注政策導(dǎo)向，跟蹤政策紅利，用活優(yōu)惠政策”。

自2014年以來，PPP相關(guān)領(lǐng)域呈現(xiàn)出一個(gè)“三多”趨勢：規(guī)矩多、紅線多、優(yōu)惠政策多。從實(shí)際應(yīng)用效果上看，前兩“多”比較顯性化，容易吸引眼球，各類時(shí)評和研究文章可謂百花齊放。但第三個(gè)“多”卻常常被人忽視，也缺乏系統(tǒng)化研究。對于本來可以援引適用的大小優(yōu)惠政策，以及近在眼前、有待釋放的政策紅利，很多PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和操作者估計(jì)都是熟視無睹，更談不上為我所用，或在交易文件中留出應(yīng)用的接口與空間。

簡言之，地方政府做PPP項(xiàng)目還不起錢的原因，一方面可能是真的借得太多，寅吃卯糧、辰糧、巳糧，甚至于午糧……另一方面，也很有可能是“財(cái)技”欠佳，對于各類優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性的盤點(diǎn)和使用，白白浪費(fèi)政策資源。更有甚者，在某些中長期優(yōu)惠政策已經(jīng)顯性化的情況下，很多 PPP項(xiàng)目合同仍然置若罔聞，不但不為此設(shè)計(jì)對接和應(yīng)用機(jī)制，而且反其道而行之，一味迎合政府方或投資人的單方面訴求，給一些原本可以適用的優(yōu)惠政策造成阻礙。

2014年以來的PPP，綜合性、多樣性和復(fù)雜性均遠(yuǎn)超特許經(jīng)營時(shí)代。市政領(lǐng)域內(nèi)的單體項(xiàng)目的運(yùn)作模式，包括但不限于其政府方的參與方式、咨詢模式、融資方式和交易架構(gòu)搭建，絕對不能生搬硬套到今天的PPP項(xiàng)目當(dāng)中來，否則，項(xiàng)目出問題是早晚的事，政府違約也極有可能成為常態(tài)，PPP模式因此而被打入冷宮也不是完全沒有可能，BT就是前車之鑒。

專業(yè)運(yùn)營找不到，怎么破？

現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目都在為運(yùn)營發(fā)愁。以軌道交通項(xiàng)目為例，全國幾十條地鐵線都在搞PPP，但是中選的社會(huì)資本卻以施工企業(yè)居多。即便是聯(lián)合體，運(yùn)營方的話語權(quán)也是有限的?！叭谶M(jìn)來、砸下去、建起來”才是頭等大事，至于竣工驗(yàn)收以后如何實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的運(yùn)營管理，似乎無人關(guān)注。在某種程度上，參與各方甚至都有一種心照不宣的默契，而這種默契又著實(shí)讓人惶恐。類似的問題，在園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、文化體育、旅游、養(yǎng)老等領(lǐng)域也廣泛存在，但破解乏術(shù)。如何為PPP項(xiàng)目找到靠譜的專業(yè)運(yùn)營方，是負(fù)責(zé)任的地方政府關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)問題。

在社會(huì)資本遴選方面，政府方需要反思相關(guān)招標(biāo)或采購要求（如潛在投資人的資質(zhì)要求），以及PPP項(xiàng)目的邊界條件（如績效考核與政府付費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)），是否存在不符合其真實(shí)價(jià)值取向，或不符合項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)營需求的標(biāo)準(zhǔn)？是否仍然是“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的思路大行其道？換言之，招標(biāo)或采購文件到底是傾向于施工方、融資方還是運(yùn)營方？在PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司股東協(xié)議和章程下，又以哪一方的話語權(quán)為重？各方的責(zé)權(quán)利分配是否合理？以筆者的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)而言，PPP項(xiàng)目中投資人說了算的，主要是施工企業(yè)，其次是財(cái)務(wù)投資人，運(yùn)營方的地位往往是最低的。市政環(huán)保領(lǐng)域的情況略好，其他領(lǐng)域基本如此。在此情形下，地方政府又怎能奢望為PPP項(xiàng)目找到既“紅”且“?！钡倪\(yùn)營商呢？改變，應(yīng)從招采要求和邊界條件開始，投資和運(yùn)營的比重應(yīng)當(dāng)上升，施工與供貨的比重則相應(yīng)下降。另外，進(jìn)一步完善市場測試程序，并通過方案設(shè)計(jì)遴選之類的變通做法來紓解可研在前、社會(huì)資本選擇在后所可能帶來的設(shè)計(jì)與運(yùn)營脫節(jié)問題，也是值得積極論證與嘗試的做法。

PPP創(chuàng)新沒方向，怎么破？

目前，各地PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式相對簡易，即政府主動(dòng)發(fā)起，聘請一家靠譜或不靠譜的咨詢機(jī)構(gòu)，編寫實(shí)施方案，搞定兩個(gè)“財(cái)政雙評”，通過招標(biāo)或采購方式選擇社會(huì)資本，設(shè)立項(xiàng)目公司，簽約完事。一個(gè)市或縣，幾十或上百個(gè)PPP項(xiàng)目，都是這個(gè)套路。創(chuàng)新沒動(dòng)力，沒方向，一有創(chuàng)新還容易踩紅線。那么問題來了，各地的發(fā)展規(guī)劃制定之時(shí)，到底是按照政府投資、民間投資還是PPP模式來論證和通過的呢？如果當(dāng)初不是或不全是按照PPP模式做的規(guī)劃，這么多的項(xiàng)目一窩蜂地都搞PPP，置規(guī)劃于何地？又如何評估和處理各個(gè)PPP項(xiàng)目之間、PPP項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局之間的關(guān)聯(lián)及影響呢？PPP模式的創(chuàng)新與既有的發(fā)展規(guī)劃及項(xiàng)目運(yùn)作方式之間的矛盾如何解決？這些問題，顯然不是單個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施方案或財(cái)政雙評所能夠回答的。

筆者提倡做PPP大咨詢（即針對一個(gè)地區(qū)或城市整體或某個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃、投資、融資和運(yùn)營進(jìn)行系統(tǒng)研究，并以此為基礎(chǔ)，向政府方提供總體咨詢服務(wù)），初始目的就在于回答上述問題。在與幾個(gè)省市的PPP主管部門深入溝通之后，筆者逐步有了如下幾方面尚不成熟的考慮。

第一，市（區(qū)、縣）政府牽頭，組建專門的PPP領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或授權(quán)PPP主管部門，專門開展全市（區(qū)、縣）范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃及投融資方案研究。此等研究可以借鑒但無需全盤推翻此前已經(jīng)形成的單個(gè)PPP項(xiàng)目的政策成果，并應(yīng)與各相關(guān)部門銜接。

第二，整合省、地級市、縣各級各部門主管領(lǐng)域以內(nèi)的數(shù)據(jù)、資料和信息，打破不同“衙門”之間的信息孤島狀態(tài)，掌握一手的、全局性的材料。根據(jù)筆者的現(xiàn)有實(shí)踐，這個(gè)工作難度不小，但是大有可為。通過對此類材料的整理分析，不但可以讓咨詢方得以了解各級政府的相關(guān)運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而提出對相關(guān)部門分工合作、管理架構(gòu)進(jìn)行針對性調(diào)整的建議，而且也能讓PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃、投融資及運(yùn)營方案更加切合實(shí)際、有的放矢。

此外，從與不同部門的溝通來看，筆者發(fā)現(xiàn)，受信息孤島效應(yīng)影響，很多業(yè)務(wù)上存在大量交叉的部門之間，彼此并不了解對方的運(yùn)作機(jī)制，而只停留在交接環(huán)節(jié)上的信息共享。舉例來說，財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金的合規(guī)發(fā)放，而污水處理企業(yè)或地鐵公司則關(guān)心向財(cái)政部門的特定處室申請資金，并不清楚這筆資金的具體來源和使用要求。如果不搞PPP，這樣一種“鐵路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起碼不會(huì)出什么太大的問題。但是如果搞PPP，情況就會(huì)變得很不一樣。不了解財(cái)政資金的來龍去脈，實(shí)施方案和財(cái)政雙評就難免流于形式，融資結(jié)構(gòu)和交易架構(gòu)的合理性就會(huì)受到影響，政府付費(fèi)、補(bǔ)貼、為公共產(chǎn)品和服務(wù)兜底的安排就會(huì)存在缺陷，任何與之相關(guān)的創(chuàng)新都會(huì)成為無根之木、無源之水。從這個(gè)角度看，PPP模式的創(chuàng)新之所以舉步維艱，也算是信息孤島效應(yīng)的結(jié)果之一。

第三，只有立足全局，占有足夠多的數(shù)據(jù)資料和行政管理信息，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)才能對具體的項(xiàng)目運(yùn)作做到心中有數(shù)、駕輕就熟。以PPP項(xiàng)目打包為例，不同子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)度和連帶效應(yīng)如何判斷？經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目之間、商業(yè)性與公益性項(xiàng)目之間如何組合？又如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效的綜合考核與評估？地鐵項(xiàng)目的TOD模式倘若暫不可行，通車之后的溢出效應(yīng)和外部性數(shù)據(jù)（包括但不限于土地開發(fā)收益）如何獲取和計(jì)算？設(shè)想PPP領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或主管部門能夠掌握這些信息，并將之轉(zhuǎn)化為PPP大咨詢的成果，當(dāng)?shù)豍PP政策制定的基礎(chǔ)是否能夠變得更加扎實(shí)可靠呢？PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依此推動(dòng)具體項(xiàng)目，并將相關(guān)材料作為與各利益相關(guān)部門磋商或談判的基礎(chǔ)和依據(jù)，是不是也有望催生更多更新的利益分享機(jī)制與合理回報(bào)模式呢？

結(jié)語

筆者自2015年以來深度參與我國PPP立法工作，而為此完成的法律、法規(guī)、政策及案例研究的結(jié)果表明，中國式PPP發(fā)展至今，雖然堪稱內(nèi)政第一抓手或者準(zhǔn)國策，但是它與我國現(xiàn)有的政策法規(guī)、項(xiàng)目審批制度之間存在沖突，是所有PPP從業(yè)人員需要面對的基本事實(shí)。以此為背景，在PPP模式的推進(jìn)過程中，我們逐漸發(fā)現(xiàn)更多難點(diǎn)與障礙，現(xiàn)在又有了本文述及的四大共性問題。但這又算得了什么呢？有問題才有解決問題的需求，創(chuàng)新與實(shí)干才是生產(chǎn)力。挽袖正當(dāng)時(shí)，中國式PPP的大場面，還有待諸位共同開創(chuàng)！