渝東南農(nóng)村生態(tài)扶貧機(jī)制與對(duì)策探索

雷艷

一、傳統(tǒng)生態(tài)扶貧面臨的主要問題

當(dāng)貧困地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)重疊，生態(tài)扶貧成為必然的選擇。生態(tài)扶貧是在貫徹國(guó)家主體功能區(qū)制度基礎(chǔ)上，以保護(hù)和改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，以提供生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)為歸宿，通過生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建多層次生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)消費(fèi)體系、培育生態(tài)服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)，以促進(jìn)貧困地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展和貧困人口可持續(xù)發(fā)展的一種扶貧模式。傳統(tǒng)生態(tài)扶貧面臨的問題主要表現(xiàn)在：

（1）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾。一方面，貧困地區(qū)急需外部資源的注入以發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)；另一方面，貧困地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境卻無(wú)法承受某些產(chǎn)業(yè)的布局。尤其是在生態(tài)功能區(qū)與貧困山區(qū)重疊的地域，政策法規(guī)限制了該地區(qū)貧困群眾的林產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)，而當(dāng)?shù)卣y以在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)足夠的資源對(duì)貧困群眾進(jìn)行合理安置，由此而引發(fā)的社會(huì)矛盾在很大的程度上增加了扶貧工作的難度。因此，社會(huì)發(fā)展的倫理問題是阻礙生態(tài)扶貧進(jìn)一步推廣的核心所在。

（2）環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期性和生態(tài)扶貧的急迫性之間的矛盾。生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)的時(shí)效性以及貧困地區(qū)脫貧的急迫性，影響了貧困群眾與扶貧工作者對(duì)實(shí)施生態(tài)扶貧的積極性。傳統(tǒng)生態(tài)扶貧在進(jìn)行生態(tài)治理的過程中往往需要大量的資源投入，而較長(zhǎng)的投入周期一方面增加了貧困地區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面，其成果的脆弱性以及長(zhǎng)期性則增加了貧困群眾的脫貧成本。

（3）扶貧資源管理體制權(quán)責(zé)分離的矛盾。扶貧資金中的專項(xiàng)扶貧貸款及以工代賑資金、財(cái)政支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金等，分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下?lián)?。由于人力所限，不可能?duì)貧困地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行全面了解，導(dǎo)致資金劃撥方式簡(jiǎn)單機(jī)械，項(xiàng)目配置不切實(shí)際，重點(diǎn)不突出，資金使用分散，缺乏監(jiān)督管理，以致資金到戶率低，資金浪費(fèi)、沉淀甚至損失嚴(yán)重。這種管理體制上的條塊分割、責(zé)權(quán)分離，導(dǎo)致扶貧步調(diào)難以協(xié)調(diào)一致。

（4） 監(jiān)督評(píng)估體系欠缺。我國(guó)的扶貧系統(tǒng)設(shè)置中并沒有專司監(jiān)督和評(píng)估的機(jī)構(gòu)，扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估主要依靠各級(jí)地方扶貧辦聯(lián)合其他政府部門實(shí)施，缺乏統(tǒng)一的法律約束與制度規(guī)范。同時(shí)，扶貧機(jī)構(gòu)沒有按照財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)代管理制度進(jìn)行設(shè)置，造成扶貧資金使用、項(xiàng)目管理的越位和缺位，增加了扶貧運(yùn)作成本，降低了扶貧效益，催生了尋租等腐敗現(xiàn)象，扶貧資源漏出效應(yīng)突顯。

二、農(nóng)村地區(qū)生態(tài)扶貧機(jī)制構(gòu)建

（1）推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推行推廣，逐步在各個(gè)貧困片區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)脫貧一批是當(dāng)下實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧的重要工作。首先，進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，注重區(qū)域生態(tài)保護(hù)，維持可持續(xù)發(fā)展能力與生態(tài)恢復(fù)力。其次，加強(qiáng)各職能部門間的合作溝通，進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，努力克服不同部門間的政策相悖問題，強(qiáng)化貧困地區(qū)的生態(tài)科學(xué)管理。最后，通過就地吸收轉(zhuǎn)換生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)力流向，通過資金支持、產(chǎn)業(yè)、引進(jìn)、人力培養(yǎng)等等方式實(shí)施補(bǔ)償以解決其發(fā)展問題，努力實(shí)現(xiàn)貧困人口的就地脫貧。

（2）完善生態(tài)考評(píng)管理機(jī)制。管理失效與考評(píng)不合理一直都是扶貧工作難以行之有效的重要原因，實(shí)現(xiàn)扶貧管理的科學(xué)化合理化是生態(tài)扶貧的重要內(nèi)容。一方面，加強(qiáng)扶貧職能部門與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)作，制定更為完善且行之有效的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。如，將生態(tài)扶貧工作與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)合扶貧、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等多個(gè)相關(guān)職能單位進(jìn)行統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)貧困問題的綜合治理。另一方面， 相關(guān)政策的不斷出臺(tái)從宏觀上為生態(tài)扶貧的實(shí)施作出了相應(yīng)的指導(dǎo)。推動(dòng)相關(guān)制度的完善，建立上下通暢的管理體系是生態(tài)扶貧進(jìn)行高效治理的關(guān)鍵。完善生態(tài)考評(píng)的相關(guān)內(nèi)容強(qiáng)化科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)問題動(dòng)態(tài)監(jiān)控，建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)是保證生態(tài)扶貧行之有效的關(guān)鍵。

（3）創(chuàng)新資源整合機(jī)制。首先，整合扶貧資源。以專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧為主線，推動(dòng)扶貧資源向貧困地區(qū)集中，切實(shí)提高政府對(duì)扶貧資源的統(tǒng)籌整合能力。其次，整合扶貧政策，有效整合與扶貧相關(guān)的財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)和投資等政策，使之相輔相成，發(fā)揮合力。最后，整合扶貧項(xiàng)目。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目必須根據(jù)貧困地區(qū)的情況統(tǒng)一整合，通盤考慮，突出重點(diǎn)，把危房改造、安全飲水、村容整治、醫(yī)療保健作為精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目基礎(chǔ)，把解決貧困人口溫飽問題和發(fā)展富民主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目重點(diǎn)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源投資、強(qiáng)化科技教育培訓(xùn)、提升農(nóng)民文化素質(zhì)作為精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目支柱

（4）完善信息交流機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及龐大的信息交流數(shù)據(jù)。因此，建立公開透明、準(zhǔn)確有效的信息交流機(jī)制，對(duì)于有效配置扶貧資源，提高扶貧效益意義重大。一是整合原有扶貧信息系統(tǒng)，建立全國(guó)扶貧信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)貧困地區(qū)、貧困人口進(jìn)行全方位、全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。二是盡快建立貧困戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在建檔立卡基礎(chǔ)上，年終根據(jù)扶貧對(duì)象發(fā)展實(shí)際，進(jìn)行靈活調(diào)整，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時(shí)退出，將應(yīng)該扶持的扶貧對(duì)象及時(shí)納入，從而實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出，確保扶貧信息真實(shí)有效。三是搭建社會(huì)扶貧信息服務(wù)平臺(tái)，定期發(fā)布貧困地區(qū)、貧困人口相關(guān)的權(quán)威數(shù)據(jù)及扶貧政策，促進(jìn)貧困地區(qū)的需求信息與社會(huì)各界的扶貧資源、幫扶意愿的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，引導(dǎo)社會(huì)扶貧資源在貧困地區(qū)精準(zhǔn)配置。四是完善貧困地區(qū)信息傳遞系統(tǒng)盡快對(duì)目前的貧困地區(qū)信息傳遞系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，動(dòng)態(tài)發(fā)布貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化信息，與社會(huì)扶貧資源實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

三、渝東南生態(tài)扶貧對(duì)策建議

（1）培育區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧。實(shí)現(xiàn)扶貧成果的長(zhǎng)效化是推動(dòng)貧困治理的關(guān)鍵，而生態(tài)產(chǎn)業(yè)能夠?yàn)樨毨У貐^(qū)提供長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)力源。貧困治理行之有效的關(guān)鍵正在于自我發(fā)展能力的構(gòu)造，而實(shí)現(xiàn)從“輸血扶貧”向“造血發(fā)展”轉(zhuǎn)變便是精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵所在。構(gòu)建區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)，發(fā)掘地區(qū)生態(tài)發(fā)展?jié)摿?，盤活社會(huì)資源，改變以往生態(tài)扶貧的矛盾局面。打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌，不僅要扶持貧困地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建，更要支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展，提升貧困群體的參與度，使其在整體的生態(tài)扶貧開發(fā)中得到提升，讓貧困群眾在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中直接受益。

（2）落實(shí)生態(tài)移民搬遷。在2014年頒布的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中，明確將生態(tài)移民搬遷作為開展精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)方向之一。通過充分的評(píng)估論證，甄別出部分不具備足夠發(fā)展空間，生態(tài)環(huán)境脆弱，扶貧工作難度過大地區(qū)的貧困群體實(shí)施易地搬遷。一方面，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，將移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合，解決生態(tài)搬遷群體的去向問題，通過搬出生態(tài)惡劣的地區(qū)以謀求更好的發(fā)展空間。而另一方面結(jié)合土地流轉(zhuǎn)與區(qū)域規(guī)劃等一系列工作盤活相關(guān)資源，解決生態(tài)移民的生計(jì)問題。此外，協(xié)調(diào)民政、教育、扶貧等相關(guān)部門進(jìn)行綜合管治，著力解決生態(tài)移民在遷入新地后的一系列社會(huì)融入問題。

（3）通過生態(tài)服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)化，使生態(tài)服務(wù)供給區(qū)居民獲得維護(hù)生態(tài)的合理回報(bào)。生態(tài)產(chǎn)品不僅僅是直接從自然獲取的實(shí)物，更包括環(huán)氧資源、氣候調(diào)節(jié)、碳儲(chǔ)備、生物多樣性等服務(wù)功能，由此形成的服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)是生態(tài)扶貧的重要組成部分。通過生態(tài)服務(wù)消費(fèi)的市場(chǎng)化，生態(tài)服務(wù)供給區(qū)居民維護(hù)生態(tài)所支付的成本可以獲得合理回報(bào)，相對(duì)應(yīng)的享受生態(tài)服務(wù)消費(fèi)的群體應(yīng)有合理的支出。碳匯產(chǎn)業(yè)可成為生態(tài)服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)供給區(qū)居民給予合理回報(bào)的重要產(chǎn)業(yè)形態(tài)。例如，通過森林碳匯、草原碳匯、濕地碳匯等碳交易形式獲得經(jīng)濟(jì)效益。

（4）建立生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)農(nóng)戶維護(hù)生態(tài)成本給予合理補(bǔ)償，這是共享生態(tài)保護(hù)發(fā)展成果的制度保障。貧困地區(qū)面臨著生態(tài)退化與農(nóng)村貧困的雙重壓力，以治理生態(tài)退化保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的生態(tài)建設(shè)在一定程度上限制了工程區(qū)居民對(duì)生態(tài)資源的利用，在一定程度上一定范圍內(nèi)致貧。而且，擁有森林等生態(tài)資源的居民，在持續(xù)維護(hù)生態(tài)資源的同時(shí)卻無(wú)法獲得森林等生態(tài)系統(tǒng)所提供的涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)河流流量的利益。他們?yōu)榫S護(hù)生態(tài)系統(tǒng)所付出的代價(jià)，包括直接用于森林保護(hù)的付出和由此而失去的發(fā)展機(jī)會(huì)，通常得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，導(dǎo)致資源詛咒效應(yīng)的發(fā)生，使得生態(tài)資源富集區(qū)出現(xiàn)大面積貧困。對(duì)貧困區(qū)農(nóng)戶生態(tài)資本維護(hù)成本的補(bǔ)償，是消除貧困的重要制度保障，是生態(tài)扶貧的核心要素。

（5）根據(jù)生態(tài)資源富集型貧困和生態(tài)資源退化型貧困的不同特點(diǎn)，采取有所側(cè)重的扶貧方式。渝東南區(qū)域內(nèi)兼有這兩種類型的貧困區(qū)域，但以資源退化型區(qū)域?yàn)橹?。?duì)于生態(tài)資源富集型貧困要以生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)服務(wù)消費(fèi)扶貧為主。生態(tài)扶貧的著力點(diǎn)在天然林管護(hù)、林下經(jīng)濟(jì)開發(fā)、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)與有機(jī)農(nóng)林業(yè)等。生態(tài)資源匱乏型貧困是針對(duì)荒漠化和石漠化類環(huán)境脆弱區(qū)，森林等植被覆蓋率低，生態(tài)環(huán)境承載力低，如果為了發(fā)展而過度墾殖，會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的再破壞。針對(duì)這一情況的生態(tài)扶貧應(yīng)以生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為主，輔之以生態(tài)移民，將生態(tài)產(chǎn)業(yè)與碳匯產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。

（作者單位：中國(guó)重慶市彭水自治縣委黨校）