村官腐敗問題研究

馮楷

摘要：黨的十八大以來，“反腐”成了熱議的話題，在對高層“老虎”進(jìn)行處理的同時，基層腐敗問題同樣不容忽視，“蒼蠅”雖小，但要是任由其發(fā)展，恐怕黨和政府的形象在基層就要被破壞殆盡了。本文在學(xué)界以往研究的基礎(chǔ)上，首先對“村官”進(jìn)行了范圍的界定，然后分析了村官腐敗行為的主要類型，并在對原因的分析的基礎(chǔ)上提出了遏制村官腐敗的三項對策：制度規(guī)范、權(quán)力監(jiān)督和提高村官個人素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：村官 腐敗 原因分析 對策

一、“村官”概念的界定

在理論上，村官概念的界定問題實際上就是“村官”這一身份的角色定位問題，對此學(xué)術(shù)界主要有三種觀點。首先是以徐勇為代表的“雙重角色理論”，徐勇認(rèn)為：“在鄉(xiāng)政村治的新體制下，處于國家與社會之間的村莊的地位凸現(xiàn)，村干部扮演著政府代理人和村民當(dāng)家人的雙重角色。雙重角色的權(quán)力來源不同，對其期盼也有差異。政府希望村干部有效地貫徹落實政務(wù)，村民希望村干部為村民提供良好的服務(wù)。[1] 其次是以賀雪峰為代表的“政府腿腳理論”，他試圖從村干部實施的行為的性質(zhì)而不是制度安排上去分析和理解村干部的角色定位問題，“在縣鄉(xiāng)—村干部—村民的關(guān)系中，表現(xiàn)為（縣鄉(xiāng)—村干部）—村民的關(guān)系，其中，（縣鄉(xiāng)—村干部）是聯(lián)結(jié)在一起形成的共同體，縣鄉(xiāng)因為有了進(jìn)入到村莊中的代理人，就有能力來做到信息對稱，從而有能力完成針對千家萬戶的難事。[2]最后是以吳毅為代表的“雙重邊緣化理論”，以一種區(qū)別于“雙重角色理論”二元結(jié)構(gòu)性分析的靜態(tài)定位和應(yīng)然狀態(tài)的描述，嘗試以動態(tài)視角去理解處在“過程——事件”中的村干部的行為，從行為主體即村干部的角度去分析在制度在塑造和影響村干部的行為的同時，主體行為對制度的適應(yīng)和選擇對制度運(yùn)行產(chǎn)生的影響?！耙环矫妫甯刹繛榇迕袼B(yǎng)，由村民任免，但卻主要在替政府辦事；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一如既往地需要村干部配合工作，但卻愈益無法對他們提供利益上的激勵與政策上的庇護(hù)”，所以，他認(rèn)為當(dāng)前村干部正處在國家與農(nóng)民夾縫之中的結(jié)構(gòu)性兩難之中，逐漸被置于一種“姥姥不疼、舅舅不愛”的邊緣化境地。

二、村官腐敗的原因分析

（一）制度規(guī)范層面的原因。首先是村委會的選舉，村民自治制度作為我國基層民主政治的偉大實踐，作為一種直接民主制度，在鄉(xiāng)村的范圍內(nèi)應(yīng)該說相對于間接民主更具有優(yōu)勢，因為群眾直接表達(dá)自己的意見，參與決策與管理，而不需要通過任何中間人或機(jī)構(gòu)傳達(dá)，這就避免了村民作為個體的意思表示失真的風(fēng)險。當(dāng)前村委會選舉的主要問題在于現(xiàn)行的規(guī)定過于原則性，實際可操作性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在賄選等以不正當(dāng)方式干擾選舉秩序的行為以及村委會成員的罷免機(jī)制問題。

（二）權(quán)力監(jiān)督方面的原因。首先是內(nèi)部監(jiān)督，村級內(nèi)部監(jiān)督的前提是及時有效、全面的村務(wù)公開，村務(wù)公開的不全面、不及時導(dǎo)致信息流通的障礙，作為監(jiān)督主體的村民無法進(jìn)行監(jiān)督。其次是外部監(jiān)督，上級部門對村官的監(jiān)督，尚未建立全面、系統(tǒng)、有效的監(jiān)督體制和檢查機(jī)制。

（三）主體方面的原因。主要是指農(nóng)村人才的流失，普遍受教育程度不高，法制觀念的淡薄以及近年來受農(nóng)村社會文化的影響，思想被腐蝕，價值觀扭曲。用經(jīng)濟(jì)學(xué)語言表達(dá)農(nóng)村干部這種行為，它認(rèn)為是一種“成本低，風(fēng)險小，收益高”。[3]的生產(chǎn)交易活動，在這種腐敗收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗成本的情況下，就會形成一種貪占習(xí)慣，從而使這些農(nóng)村干部對違規(guī)違法產(chǎn)生一種思想上的認(rèn)同，認(rèn)為是理所當(dāng)然的。

三、遏制村官腐敗的對策

（一）完善相關(guān)的法律及制度規(guī)范。完善法律制度方面主要是《刑法》需要進(jìn)一步明確村官職務(wù)犯罪的主體范圍以及村官從事的事務(wù)中哪些是屬于執(zhí)行公務(wù)。以及《村民委員會組織法》則需要從民主選舉制度以及村務(wù)公開制度、財務(wù)制度方面加以完善，特別是對賄選等擾亂選舉秩序的行為要明確處理部門、加大處罰力度，對候選人的資格加以限定，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還需要進(jìn)一步明晰，規(guī)范農(nóng)村財務(wù)制度。

（二）權(quán)力監(jiān)督方面，實行“組財村管”、“村財鄉(xiāng)管”的財務(wù)管理制度，建立經(jīng)費(fèi)收支咨詢制度等，另外簡化舉報、農(nóng)村信訪制度，加強(qiáng)上級部門對村級事務(wù)的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)明確財務(wù)代管的范圍，落實監(jiān)管結(jié)果，在村賬鄉(xiāng)管之后，鄉(xiāng)財政部門要定期對村民公布財物收支情況和專項資金使用情況，如若發(fā)現(xiàn)村賬存重大違規(guī)行為，要迅速移交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

（三）加強(qiáng)教育，提高素質(zhì)。教育是思想和行為的先導(dǎo)，經(jīng)常性、有針對性地對干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行廉潔從政教育，著力解決從政道德、理想信念和法制觀念問題，使他們牢固樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，使其從思想上構(gòu)筑“不愿違規(guī)違法”的“自律線”。

總而言之，幾乎在應(yīng)對村官腐敗這一問題上，不少相關(guān)學(xué)者都提及村官思想政治素質(zhì)不高，法制觀念不強(qiáng)，所以在對策上也都提到需要加強(qiáng)村官思想政治教育，讓其樹立法制觀念。誠然，筆者承認(rèn)思想問題、文化問題是根本解決之道，但這是一項長期工程，可能需要好幾代人去完成，所以不能期望通過短期的教育能有多大的改觀，當(dāng)下反復(fù)進(jìn)行的各式的思想政治教育以及針對檢驗教育效果的各種考核，反而顯得有些急功近利。于此相對的，筆者更愿意選擇相信制度對人的行為的約束。如果說村官腐敗的原因是由于素質(zhì)不高、法制觀念淡薄的話，那社會中層乃至高層的腐敗現(xiàn)象又如何解釋呢？所以腐敗行為與思想政治素質(zhì)以及法制觀念并沒有直接的聯(lián)系，用經(jīng)濟(jì)分析的方法去分析村官的腐敗行為我想是更加能讓人信服的，雖然這樣的分析方法之下所提出的解決問題的措施是大同小異的，但它至少能為今后的立法和制度完善指明方向。說到對村官的教育，不管是法制教育還是廉政教育或者是思想政治教育，一直以來都收效甚微，我認(rèn)為其中很重要的一個原因就是“教育”的方式太過單一化，一般都是一種簡單的宣傳、會議、學(xué)習(xí)班的方式，且不說這樣的“教育”的內(nèi)容是不是具有足夠的說服力，就教育對象而言，都是三四十歲的成年人，基本都已經(jīng)有自己的一套行為方式和價值觀念，這樣的短期的、單向的灌輸并不會有多大效果，等到“教育”一結(jié)束，還是老樣子。所以一套好的制度是必要的，制度約束人們的行為，雖然并不直接約束思想，但可以間接的影響思想，特別是對周圍人的影響是一種循序漸進(jìn)的良性引導(dǎo)，從而逐漸改變觀念，畢竟，人們的信心當(dāng)初是從哪里失去的就應(yīng)該從哪里找回來。

參考文獻(xiàn)

[1] 徐勇. 村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人[J]. 二十一世紀(jì)（香港），1997，8.

[2] 賀雪峰. 村干部角色[N]. 學(xué)習(xí)時報， 2015年10月22號（005）.

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）