政府信任研究綜述

張潤峰

近年來，政府信任成為學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的議題。學(xué)術(shù)界針對政府信任的研究主要集中在三個層次上。第一，政府信任的概念問題。政府信任的概念目前仍存在混淆，政府信任、政府公信力以及政府公信度等術(shù)語之間的關(guān)系仍模糊不清。第二，政府信任在不同層級上的表現(xiàn)程度。也就是說，政府信任是否存在費(fèi)孝通先生于《鄉(xiāng)土中國》中講述的差序格局問題。第三，政府信任的影響因素與提升途徑。想要研究第三個問題就不可繞過前兩個問題，必須明晰政府信任的內(nèi)涵以及政府信任與相關(guān)概念的關(guān)系，并了解政府信任的差序格局。本文主要以前兩個問題為切入點(diǎn)，對學(xué)術(shù)界研究這兩個問題的現(xiàn)狀加以綜述。

一、政府信任的界定

西方學(xué)術(shù)界對政府信任的定義存在一個共同點(diǎn)，普遍認(rèn)為政府信任是一種信任關(guān)系，這種信任關(guān)系則有主客體的存在，一個是信任關(guān)系主體即公民，另一個是信任關(guān)系客體即政府。簡單地說，政府信任關(guān)系就是公民與政府間的信任關(guān)系，政府信任危機(jī)的發(fā)生就是公民對政府的認(rèn)知、評價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公民期望值。西方學(xué)者普遍認(rèn)為政府信任就是一種信任關(guān)系主體對信任關(guān)系客體的評價(jià)認(rèn)知。按照西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托——代理理論，作為政治委托主體的公民，把權(quán)力賦予被委托的客體也即政府，讓政府代其行使權(quán)力，這種契約關(guān)系是政權(quán)合法性的來源，政府倘若不能夠有效的行使權(quán)力，達(dá)不到公民期望值，就會產(chǎn)生政府信任危機(jī)。所謂政府信任就是指社會成員基于自己的期望對政府具體運(yùn)作的基本評價(jià)。

國內(nèi)的政府信任研究始于20世紀(jì)末。近些年來，由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期和社會矛盾突發(fā)期，政府信任成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的重要議題。在國內(nèi)，有些學(xué)者認(rèn)為政府信任是一種公民與政府的互動關(guān)系；有些學(xué)者認(rèn)為是公民對政府運(yùn)作的認(rèn)知評價(jià)態(tài)度，所謂的政府信任指社會成員在期望和認(rèn)知之間表現(xiàn)出對政府行為的歸屬感和評價(jià)態(tài)度；有些學(xué)者認(rèn)為政府信任是指社會成員對制度和政策的信任，相信政府能夠按照自己的預(yù)期實(shí)現(xiàn)和保障切身利益。

一些國內(nèi)外學(xué)者分別從廣義和狹義的角度來定義政府信任。狹義而言，政府信任就是指社會成員對具體政府的信任程度。這里的具體政府就是指政府行政部門，具體講，政府信任涉及政府的執(zhí)政理念及政府作出的行政行為是否符合公共利益的要求，制定政策過程中是否充分聽取民眾的意見，政策產(chǎn)出是否符合民眾的公共利益預(yù)期。廣義上，諾瑞思通過三個層面進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。第一個層面是社會成員對于所在政治共同體的信任程度，也就是對于國家的信任；第二個層面是指社會成員對于政治共同體所實(shí)行的政治制度的信任；第三個層面指社會成員對政治行為主體的信任程度。

廣義上的政府信任也即公民對政治合法性乃至政治制度的信任。戴維·伊斯頓認(rèn)為，政府信任就是社會成員對所在政治共同體、政府及政治體制表現(xiàn)出的支持和認(rèn)同。廣義上的政府信任與政治信任具有一致性，政治信任主要是指社會成員對政府機(jī)構(gòu)、政治組織、軍隊(duì)等的信任程度。國內(nèi)學(xué)者胡榮等認(rèn)為，政府信任其實(shí)與政治信任相同。此外，政府信任與政府公信度也具有一致性。趙麗江認(rèn)為，政府公信度就是指民眾對政府表現(xiàn)出的信任程度。綜合看來，廣義上的政府信任可等同于政治信任。

二、政府信任與政府公信力

政府信任成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界重要議題的同時，另外一個重要議題，即政府公信力，相應(yīng)而生。關(guān)于兩者的概念界定，學(xué)術(shù)界至今尚無統(tǒng)一看法，有時直接混淆交替使用。兩者的關(guān)系亦漸漸成為熱門議題。

對于政府信任與政府公信力的關(guān)系，國內(nèi)學(xué)者主要持以下兩類觀點(diǎn)。第一類認(rèn)為，政府信任與政府公信力存在很大的相似性，其中又包含三種觀點(diǎn)。第一種認(rèn)為政府信任完全等同于政府公信力，如毛壽龍認(rèn)為政府公信力其實(shí)就是指民眾對于政府的信任程度。再如王福鑫認(rèn)為政府公信力產(chǎn)生的基礎(chǔ)就是政府的合法性，同時政府公信力的主要表現(xiàn)就在于其影響力以及號召力，影響政府公信力的因素是政府的行政行為。第二種認(rèn)為政府信任與政府公信力極其相似但并非完全等同。如朱光磊認(rèn)為，“政府公信度來源于政府公信力，政府公信度是衡量政府公信力的主要依據(jù)。通常而言，政府公信度的變化反映出政府公信力的同步性變動”；但他又指出，政府公信度有時也并非完全與政府公信力同步性變動，這里所說的政府公信度其實(shí)等同于政府信任，因此在一般情況下政府信任的變化反映出政府公信力的同步性變動。第三種認(rèn)為政府公信力的內(nèi)涵大于政府信任。如龔培興等認(rèn)為，政府公信力其實(shí)包含了政府信用、政府信任、政府誠信。

第二類認(rèn)為政府公信力不同于政府信任，兩者是不同的慨念和內(nèi)涵。這一類也有三種觀點(diǎn)。第一種以政府為主體，公民為客體，認(rèn)為政府公信力是政府獲得公民信任的一種能力。例如，何顯明認(rèn)為政府的信用能力是政府獲得信任的基礎(chǔ)。第二種是以公民為主體，政府為客體，認(rèn)為政府公信力是公民對政府行政能力及結(jié)果的認(rèn)知。如鄒東升認(rèn)為政府公信力是指公民對政府整體形象的認(rèn)知和態(tài)度，同時也表現(xiàn)出公民對政府行政行為的理解及支持。第三種認(rèn)為政府公信力的取得是政府與公民之間互為主體，相互互動的結(jié)果。如唐鐵漢教授認(rèn)為，“公信力是政府的影響力與號召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度；同時，它也是人民群眾對政府的評價(jià)， 反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。用一個公式來表示，就是：政府公信力 =政府行政能力×公眾滿意度?！毖嗬^榮教授也認(rèn)為：“政府公信力是一種互動的結(jié)果，實(shí)際上反映的是政府與公民之間的合作關(guān)系和合作程度，政府公信力來自兩個方面，第一是政府所提供管理和服務(wù)的公共性；第二是政府滿足民眾需求的回應(yīng)性?！?/p>

筆者贊同唐鐵漢教授和燕繼榮教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府公信力是政府與公民之間的一種互動關(guān)系，一方面體現(xiàn)政府取得公民信任的能力，另一方面也體現(xiàn)公民對政府能力的滿意度。政府公信力與政府信任從概念上講其實(shí)并不完全等同。

三、政府信任的差序格局

如何提高公民對政府的信任程度，是當(dāng)下學(xué)術(shù)界的重要議題。不過，在研究如何提高政府信任之前，應(yīng)該明確一個問題，即政府信任是否存在差序格局。就此，國內(nèi)學(xué)者大致存在兩種觀點(diǎn)。第一種認(rèn)為政府信任是一個整體的大概念，不必區(qū)分央地政府之間或不同地方政府之間的信任程度。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者很多，甚至可以說，絕大部分研究政府公信力或如何提高政府信任的文章，都只是簡單籠統(tǒng)地論述政府信任的現(xiàn)狀，所述政府就是政府整體。第二種認(rèn)為政府信任存在差序格局，主要是央地政府之間存在信任差序格局。如李連江基于中國農(nóng)村的相關(guān)研究，就證明了政府信任存在差序格局，“中國民眾的政府信任分布從高到低分別是中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)政府?！?/p>

通過對政府信任相關(guān)問題的文獻(xiàn)綜述可知，政府信任在一定程度上等同于政治信任及政治公信度，并且與國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的另一重要議題即政府公信力具有一定的同步性，一定時期內(nèi)兩個概念可以等同使用；同時政府信任存在差序格局，政府信任的現(xiàn)狀是公民對中央政府的信任要高于對地方政府的信任。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 方 卿）