“一帶一路”：新時(shí)代、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)

李自國

“一帶一路”北京峰會(huì)將協(xié)商確定下一階段雙多邊重點(diǎn)合作領(lǐng)域，制定面向未來五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的合作規(guī)劃，細(xì)化具體的行動(dòng)方案。這表明，“一帶一路”正在從項(xiàng)目嘗試向全面落地階段邁進(jìn)

“一帶一路”是中國外交轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，而國際合作高峰論壇則意味著“一帶一路”從共商向全面共建轉(zhuǎn)型。三年多來，已有100多個(gè)國家和國際組織表示支持“一帶一路”倡議，共商成果顯著。但共建不同于共商，將涉及更多細(xì)節(jié)內(nèi)容和利益分配，不僅有項(xiàng)目對(duì)接，還有規(guī)則、制度、法律對(duì)接，其難度更大，任務(wù)更艱巨。

“一帶一路”開啟中國外交

新時(shí)代

從中長(zhǎng)期視角看，“一帶一路”倡議是中國外交由被動(dòng)應(yīng)付向主動(dòng)謀劃轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，從此進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。除“一帶一路”倡議外，這期間中國還提出了關(guān)于國際關(guān)系、全球治理的一系列主張。在對(duì)美關(guān)系上，向美方提出構(gòu)建“不沖突、不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關(guān)系；在國家間關(guān)系上，中國提出構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系；在安全合作上，提出了“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的亞洲新安全觀；在全球經(jīng)濟(jì)治理上，提出“開放、包容、聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新”的新思想。在上述關(guān)于全球治理和地區(qū)發(fā)展的倡議中，即使美國等西方國家不積極，甚至不支持，中國也有能力和手段落實(shí)“一帶一路”倡議。原因有二：一是“一帶一路”聚焦發(fā)展問題，而沿線國家最強(qiáng)烈的訴求是發(fā)展；二是中國自己有“走出去”的動(dòng)力和需求，并組建了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”）、絲路基金、雙邊合作基金等“金盾”。

“一帶一路”倡議使中國出現(xiàn)三大根本性變化

1. 從接受和學(xué)習(xí)國際規(guī)則向嘗試參與制定規(guī)則轉(zhuǎn)變。改革開放就是調(diào)整自己，敞開懷抱，引入國際規(guī)則。加入世界貿(mào)易組織，就是按國際規(guī)則參與分工和競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)艱苦學(xué)習(xí)和接受規(guī)則的過程中，中國找到了自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。盡管有時(shí)會(huì)受到西方的不公平待遇，如一些國家迄今不愿承認(rèn)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但中國無疑是現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)體系的受益者。在全球復(fù)蘇乏力、國際經(jīng)濟(jì)失去動(dòng)能的關(guān)鍵時(shí)刻，中國希望通過“中國智慧”，推動(dòng)形成更合理、更開放的國際經(jīng)濟(jì)新局面?！耙粠б宦贰笔侨碌姆簠^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作理念，它不設(shè)門檻，不搞排他，通過“五通”構(gòu)建一個(gè)從最惠國到自貿(mào)區(qū)之間的過渡階段，即“0.75版”自貿(mào)區(qū)。中國提議建立的亞投行更是明顯有別于西方主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)，明確貸款只考慮經(jīng)濟(jì)因素，不設(shè)政治條件。

2. 從分享別人的平臺(tái)，到提供自己的公共產(chǎn)品。不論是世貿(mào)組織，還是國際貨幣基金組織、世界銀行，中國都是后來者，是在別人提供的平臺(tái)上參與“游戲”。而經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在經(jīng)歷了兩百多年的沉積后，中國第一次有能力和自信提出自己的公共產(chǎn)品，使沿線國家乃至國際社會(huì)從中受益。國際社會(huì)對(duì)“一帶一路”的回應(yīng)如此積極，也充分說明了它們對(duì)中國公共產(chǎn)品的信任和期待。

3. 在精神層面打破了西方所謂的“道義優(yōu)勢(shì)”?！耙粠б宦贰蓖耆饤壊┺暮椭贫葍?yōu)劣思想，以“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的“絲路精神”，聚焦各國最核心、最關(guān)心的問題——發(fā)展權(quán)。中國一再強(qiáng)調(diào)，發(fā)展才是硬道理，合作共贏才是相處之道。

“一帶一路”建設(shè)進(jìn)入新階段

盡管現(xiàn)在國內(nèi)外對(duì)“一帶一路”倡議仍有非議，但三年多的實(shí)踐表明，“一帶一路”作為新平臺(tái)取得令人矚目的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在以下方面：

1. 倡議得到國際社會(huì)的廣泛支持。目前，共有100多個(gè)國家和國際組織表示支持“一帶一路”倡議，中國與40多個(gè)國家和組織簽署了“一帶一路”合作備忘錄，與20多個(gè)國家簽署了產(chǎn)能合作協(xié)議，在5月“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦期間有望再與近20多個(gè)國家和國際組織商簽合作文件，這表明政策溝通效果明顯。

2. 設(shè)施聯(lián)通的好處深入人心。三年來，“要想富，先修路”的中國口號(hào)成為沿線國家的共識(shí)，哈薩克斯坦、阿塞拜疆、泰國等都爭(zhēng)當(dāng)?shù)貐^(qū)物流中心，一大批重大項(xiàng)目啟動(dòng)，如雅萬高鐵、中老鐵路、瓜達(dá)爾港建設(shè)等。設(shè)施聯(lián)通已由中方單方張羅變成共同行動(dòng)，在物流軟環(huán)境建設(shè)方面，一些國家比中國還積極。

3. 亞投行成員超過亞開行。2017年3月，亞投行新批準(zhǔn)13個(gè)意向成員加入亞投行，成員總數(shù)增加至70個(gè)，超過了經(jīng)營多年的亞洲開發(fā)銀行（簡(jiǎn)稱亞開行，共67個(gè)經(jīng)濟(jì)體）。這一點(diǎn)，恐怕在提出亞投行時(shí)，包括我們自己都沒有想到。

4. 自貿(mào)區(qū)建設(shè)有多項(xiàng)突破。2015年11月，中國—東盟簽署《關(guān)于修訂<中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議>及項(xiàng)下部分協(xié)議的議定書》，雙方自貿(mào)區(qū)進(jìn)入2.0時(shí)代。2016年10月，中國與格魯吉亞自貿(mào)區(qū)談判完成，實(shí)現(xiàn)了中國在歐亞地區(qū)自貿(mào)區(qū)零的突破。中國與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議談判也正在進(jìn)行中，有望很快形成初步清單。

5. 產(chǎn)能合作進(jìn)展明顯。至2016年底，中國同“一帶一路”沿線20個(gè)國家共同建設(shè)了56個(gè)境外合作區(qū)，占總數(shù)的72.72%，累計(jì)投資185.5億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)1082家，總產(chǎn)值506.9億美元。 2016年在沿線61個(gè)國家新簽對(duì)外承包工程項(xiàng)目合同額1260.3億美元，占總承包額的51.6%，同比增長(zhǎng)36%。這些數(shù)據(jù)也印證了雙方在產(chǎn)能、交通基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作力度在加強(qiáng)。

從共商轉(zhuǎn)向共建新階段

共商主要是表明合作意愿，而共建則不僅是意愿表達(dá)，更重在行動(dòng)。在過去一年多時(shí)間里，中方與部分國家已經(jīng)開始從框架協(xié)議轉(zhuǎn)向制訂合作路線圖，并開展了早期的共建探索。在雙邊層面，2016年9月，中國與哈薩克斯坦簽署《關(guān)于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)與“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策對(duì)接合作規(guī)劃》，提出從交通運(yùn)輸、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、新興產(chǎn)業(yè)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等七大領(lǐng)域深化合作。在小多邊層面，2016年6月，中蒙俄三國元首簽署《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》，從交通基礎(chǔ)設(shè)施、口岸建設(shè)和海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管 、產(chǎn)能與投資、經(jīng)貿(mào)、人文、生態(tài)、邊境地區(qū)合作等領(lǐng)域規(guī)劃合作路線圖。在大多邊層面，如果說中俄簽署的《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接合作聯(lián)合聲明》主要體現(xiàn)政治互信，那么2016年6月，中國商務(wù)部與歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽署的《關(guān)于正式啟動(dòng)中國與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作伙伴協(xié)定談判的聯(lián)合聲明》，則開啟了雙方實(shí)質(zhì)性談判進(jìn)程。在產(chǎn)能合作上，柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟(jì)特區(qū)已有百余家企業(yè)入駐，創(chuàng)造就業(yè)崗位1.6萬余個(gè)；中哈產(chǎn)能合作、中巴經(jīng)濟(jì)走廊等都有一大批項(xiàng)目落地。

2017年5月即將舉行“一帶一路”國際合作高峰論壇，除了總結(jié)過去，更重要的是規(guī)劃未來。中國外交部部長(zhǎng)王毅表示，峰會(huì)將“協(xié)商確定下一階段雙多邊重點(diǎn)合作領(lǐng)域，制定面向未來五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的合作規(guī)劃，細(xì)化具體的行動(dòng)方案”，“推動(dòng)項(xiàng)目落地，完善支撐體系”，這表明，“一帶一路”已從項(xiàng)目嘗試向全面落地階段邁進(jìn)。

“一帶一路”的新挑戰(zhàn)、新任務(wù)

“一帶一路”沿線國家人口增速快，經(jīng)濟(jì)處于工業(yè)化或再工業(yè)化階段，道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多，這預(yù)示著“一帶一路”有巨大成長(zhǎng)空間。但同時(shí)，隨著“一帶一路”進(jìn)入項(xiàng)目大批落地新階段，投資風(fēng)險(xiǎn)也隨之大大增加。而沿線國家營商環(huán)境、法制環(huán)境、文化背景差異很大，“一帶一路”面臨“成長(zhǎng)的煩惱”。主要表現(xiàn)在以下方面。

1. 地緣政治、安全風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)能力是否成正比？“一帶一路”沿線不少國家政治體制尚未定型，國家間關(guān)系復(fù)雜，歷史恩怨多，“三股勢(shì)力”（暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力）活躍，大國爭(zhēng)奪激烈。敘利亞亂局、烏克蘭危機(jī)、阿富汗動(dòng)蕩、“伊斯蘭國”猖獗等都顯示出，該地區(qū)地緣政治和社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)高。但中國的外交政策不可能出現(xiàn)大的變化，仍會(huì)堅(jiān)守不向國外派一兵一卒，不干涉他國內(nèi)政，不使用制裁或威脅使用制裁等外交基本政策。如何在復(fù)雜多變的局勢(shì)下，通過和平外交手段維護(hù)中國不斷拓展的海外利益是個(gè)艱巨的任務(wù)。

2. 能否形成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈？中國企業(yè)走出去，在境外形成新產(chǎn)能。這要求中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)必須成功升級(jí)，與周邊國家形成錯(cuò)位發(fā)展，否則就會(huì)出現(xiàn)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，無法形成互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈。如果升級(jí)與產(chǎn)能轉(zhuǎn)移不合節(jié)拍，中國與各國的經(jīng)貿(mào)摩擦反而會(huì)增加。另外，產(chǎn)能合作還要避免在境外形成新的產(chǎn)能過剩。目前，在個(gè)別國家和行業(yè)已有苗頭，如塔吉克斯坦的水泥生產(chǎn)隨著中國企業(yè)的大量進(jìn)入，已出現(xiàn)嚴(yán)重飽和。

3. 能否撬動(dòng)更多資本參與？據(jù)2017年初亞開行發(fā)布的《滿足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求》報(bào)告，至2030年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施每年至少需要1.5萬億美元。因此，僅憑亞投行、絲路基金等顯然無法滿足需求，需調(diào)動(dòng)民營和西方資本，對(duì)“一帶一路”項(xiàng)目形成金融支撐。2017年1月，中國發(fā)展改革委等13家單位提出“共同建立‘一帶一路PPP工作機(jī)制”，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式。但不論國內(nèi)，還是境外，民資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管制還是不少，困難很多。另外，鑒于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資金額大、回收期限長(zhǎng)、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)高，聯(lián)合國際資本，如世界銀行、亞開行、西方企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合融資，可有效降低“賴賬”風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”項(xiàng)目國際化需要大智慧。

4. 能否克服文化差異，避開“七七定律”？“一帶一路”沿線國家歷史、宗教、文化差異大，很多情況不同于國內(nèi)。比如，土地私有，拆遷難度大；宗教規(guī)范和要求多；工作習(xí)慣和效率差別大等。中國企業(yè)“搞定政府就可以甩開膀子干”的簡(jiǎn)易思路恐難行得通?！捌咂叨伞笔侵冈诳鐕①徶校?0%的并購沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期商業(yè)價(jià)值，其中又有70%的失敗源于并購后的文化整合。盡管現(xiàn)階段在沿線的跨國并購不多，但這條“金科玉律”也為中國投資提出了預(yù)警，不可不察。

5. 如何避開環(huán)境陷阱？環(huán)境與發(fā)展是一對(duì)不易調(diào)和的矛盾，特別是對(duì)正在工業(yè)化或再工業(yè)化階段的“一帶一路”沿線國家來說，更是如此。盡管中國提供的產(chǎn)能多是適合當(dāng)?shù)貒榈膬?yōu)質(zhì)產(chǎn)能，但各國仍不時(shí)出現(xiàn)產(chǎn)能合作就是轉(zhuǎn)移污染的質(zhì)疑。實(shí)踐也表明，環(huán)境問題對(duì)項(xiàng)目落地的阻力在加大，如緬甸密松水電站、柬埔寨柴阿潤(rùn)水電站等，都是以破壞環(huán)境為由而擱淺的案例。這也提醒我們，分國別研究沿線國家的環(huán)境容量和適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的這一任務(wù)愈顯緊迫。

未來數(shù)年的優(yōu)先任務(wù)

2017年3月，國務(wù)委員楊潔篪在接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)提到，中方期望在“規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)合作愿景”方面達(dá)成重要成果?！耙粠б宦贰痹谶^去三年多時(shí)間里，主要是通過“點(diǎn)”，即一個(gè)個(gè)項(xiàng)目來體現(xiàn)合作成果，要形成“面”上規(guī)?；暮献?，則需要在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等方面下功夫。

1. 形成統(tǒng)一或互認(rèn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2015年10月，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布了《標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通“一帶一路”行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》，提出從十個(gè)方面推動(dòng)形成地區(qū)或國際標(biāo)準(zhǔn)，首先是標(biāo)準(zhǔn)交流、互認(rèn)，然后在一些重大行業(yè)，如電力、輪軌交通、環(huán)保、信息技術(shù)、新能源、中醫(yī)藥、紡織等行業(yè)制定國際標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一會(huì)極大地方便項(xiàng)目實(shí)施，有利于準(zhǔn)確核算成本。該計(jì)劃已經(jīng)到期，且目前成果有限，未來應(yīng)凝聚各國共識(shí)，加速落實(shí)。

2. 提供更好的制度保障。如果說關(guān)稅是硬障礙，那么手續(xù)繁雜、通關(guān)不暢、制度標(biāo)準(zhǔn)差異、簽證難、雙重征稅等問題則是困擾著合作的無形障礙。沒有規(guī)矩，難成方圓，要使合作更深入，就需要法律制度保障。2016年6月，中國與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟啟動(dòng)對(duì)接談判，談的顯然不僅僅是項(xiàng)目清單，更多的是規(guī)則（如貿(mào)易規(guī)則、交通運(yùn)輸便利化規(guī)則），以及如何降低各種制度性交易成本。在中哈的對(duì)接規(guī)劃中也提到，“愿加強(qiáng)兩國稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通合作，對(duì)避免雙重征稅有關(guān)問題進(jìn)行磋商，包括加強(qiáng)相關(guān)協(xié)定的執(zhí)行力度”。近年，中國與有關(guān)國家每年都發(fā)布《中國—東盟（柬老緬越）貿(mào)易便利化研究報(bào)告》，以期通過揭示問題，改善規(guī)制環(huán)境，提高口岸效率，便利人員往來。具有法律約束力的制度對(duì)接談判肯定不易，但一旦成功則長(zhǎng)期獲益，應(yīng)考慮以已生效的世貿(mào)組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》為藍(lán)本，加速制度和規(guī)則對(duì)接。

3. 務(wù)實(shí)合作，降低過高期待?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的、按照市場(chǎng)規(guī)律推進(jìn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。它不是政府決策，更不是政治運(yùn)動(dòng)。在共商的過程中，一些國家形成了極高的、甚至不切實(shí)際的期待。如中泰鐵路建設(shè)多次推遲，其原因之一就是泰方期待“考慮中泰關(guān)系的友好利率”。未來，以企業(yè)為主體、市場(chǎng)化運(yùn)作為原則，應(yīng)進(jìn)一步落到實(shí)處。中國需要從鄭和下西洋的歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免“掙了面子，失了里子”。

4. 要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性和民眾受益感。共建“一帶一路”是要把蛋糕做大，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展。項(xiàng)目落地固然重要，但“扎根”更重要，否則有關(guān)國家就會(huì)對(duì)“共享”產(chǎn)生懷疑。在“一帶一路”建設(shè)中，除了幫助沿線國家建設(shè)項(xiàng)目，還需要設(shè)身處地為對(duì)方研判項(xiàng)目的可持續(xù)性，爭(zhēng)取使項(xiàng)目為當(dāng)?shù)孛癖妿黹L(zhǎng)期收益。

（作者為中國國際問題研究院歐亞所副所長(zhǎng)）