破除城鄉(xiāng)二元土地制度 促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換

卞靖

摘 要 土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，由于歷史文化、社會(huì)環(huán)境、發(fā)展水平等各種原因共同作用，我國(guó)形成了在產(chǎn)權(quán)制度、使用制度、增值收益分配制度等方面均有所差異的城鄉(xiāng)二元土地制度。從而造成土地交易成本較高、損害農(nóng)民合理權(quán)益、未來政策預(yù)期不穩(wěn)、用地效率總體較低等一系列問題，城鄉(xiāng)土地要素難以實(shí)現(xiàn)平等交換。為有效解決這一問題，文章在回顧我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變歷程的基礎(chǔ)上，提出了以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)為目標(biāo)，以破解城鄉(xiāng)二元土地制度、降低農(nóng)村土地交易成本為核心的總體思路，并進(jìn)一步在完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度、形成完備的法律法規(guī)體系、優(yōu)化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保障機(jī)制、營(yíng)造良好市場(chǎng)交易環(huán)境等方面提出具體政策建議，力求最終形成科學(xué)合理、公平高效的城鄉(xiāng)土地平等交換體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)二元；土地要素；平等交換

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）05-0001-06

勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。對(duì)農(nóng)民而言，土地是最重要的生產(chǎn)資料和生活保障，也是其生存和發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，由于歷史文化、社會(huì)環(huán)境和發(fā)展水平等各方面原因，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元的土地制度，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中城鄉(xiāng)不平等交換問題較為突出。特別是近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，這種城鄉(xiāng)分割的土地制度已經(jīng)越來越成為制約城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、影響市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用發(fā)揮的重要瓶頸和突出問題。必須以建立全國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)體系為目標(biāo)，加快土地制度改革，打破原有土地利益結(jié)構(gòu)關(guān)系，構(gòu)建新的體制機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換。

一、城鄉(xiāng)二元土地相關(guān)理論

二元經(jīng)濟(jì)的思想，最早可以追溯到重農(nóng)學(xué)派。亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家，都曾提出過將經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩類的二元想法。但二元理論的真正建立，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)诙?zhàn)后對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的研究過程中逐步形成的。所謂二元，是指發(fā)展中國(guó)家普遍存在的一種，以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主的農(nóng)業(yè)部門和以現(xiàn)代生產(chǎn)方式為主的工業(yè)部門并存的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。最早提出“二元結(jié)構(gòu)”這一概念的是荷蘭社會(huì)學(xué)家伯克。1953年，他出版了《二元社會(huì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)政策》一書，提到他在對(duì)二戰(zhàn)后印尼經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，擺脫了荷蘭殖民統(tǒng)治的印尼是一個(gè)典型的“二元結(jié)構(gòu)”社會(huì)，傳統(tǒng)農(nóng)村部門主要依靠人力生產(chǎn)，現(xiàn)代城市部門則主要依靠機(jī)器生產(chǎn)。雖然他僅僅對(duì)這種客觀存在的二元現(xiàn)象進(jìn)行了描述，并未進(jìn)行深入系統(tǒng)地研究分析，但所提出的二元結(jié)構(gòu)的獨(dú)特視角，為后來研究發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開辟了新的思路和途徑。

真正引發(fā)二元經(jīng)濟(jì)研究熱潮的是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯。1954年，劉易斯在曼徹斯特大學(xué)學(xué)報(bào)上發(fā)表了一篇具有里程碑意義的論文——《勞動(dòng)無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，首次提出了完整的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，奠定了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，其本人也因該理論榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。劉易斯認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家并存著以農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)部門和以工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門。傳統(tǒng)部門是“勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率很小或等于零，甚至為負(fù)數(shù)”的部門，因而會(huì)出現(xiàn)大量的勞動(dòng)力剩余，由于兩部門工資差異，誘使農(nóng)業(yè)剩余人口向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力無限供給，隨著工業(yè)部門擴(kuò)張，勞動(dòng)力的工資會(huì)在所有過剩農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力被吸收之前保持不變，即形成所謂的“制度工資”。這一理論后經(jīng)費(fèi)景漢和拉尼斯加以發(fā)展，形成了“劉易斯-費(fèi)景漢-拉尼斯”模型。之后，喬根森、托達(dá)羅、邁因特等經(jīng)濟(jì)學(xué)家結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)二元理論進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和發(fā)展。

二元經(jīng)濟(jì)理論最早關(guān)注到勞動(dòng)力作為生產(chǎn)要素被各種制度安排分置于兩個(gè)不同的部門，形成二元制度安排。之后，隨著研究的進(jìn)一步發(fā)展，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步將二元結(jié)構(gòu)引申至土地要素，形成一系列關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地制度的相關(guān)論述。一些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村和城市的土地因?yàn)榈乩砜臻g上的分隔，自然地呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)，這是二元土地結(jié)構(gòu)的重要原因和基本特征。一些學(xué)者認(rèn)為，與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)由于土地產(chǎn)權(quán)殘缺使得城鄉(xiāng)二元土地問題更為嚴(yán)重。還有一些學(xué)者進(jìn)一步指出，政府有意識(shí)地制度安排形成了我國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)二元分割、政府主導(dǎo)的獨(dú)特格局，成為全世界最為獨(dú)特、最為復(fù)雜的制度。

二、我國(guó)存在著較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元土地分割現(xiàn)象

一是城鄉(xiāng)二元的土地產(chǎn)權(quán)制度。在城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)方面，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有的兩種所有制形式。其中，“城市的土地屬于國(guó)家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽覈?guó)《土地管理法》中也明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，“所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”；“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)”。其中，“依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。但根據(jù)《憲法》規(guī)定，村民委員會(huì)是“基層群眾性自治組織”，不具有法人資格，單個(gè)農(nóng)民可以擁有土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻沒有處置權(quán)。在實(shí)際操作過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的行政因素較多，很多流轉(zhuǎn)不是農(nóng)民自愿和通過市場(chǎng)進(jìn)行的，而是基層政府、村委會(huì)通過行政命令強(qiáng)行推動(dòng)的。

二是城鄉(xiāng)二元的土地使用制度。在城鄉(xiāng)土地使用方面，《土地管理法》明確規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”。其中，“國(guó)有土地可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，主要方式有劃撥供應(yīng)和有償使用兩種。除國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地等四種情況以外，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，均要以出讓等有償使用方式取得。農(nóng)地流轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，主要通過出租、轉(zhuǎn)包、入股、流轉(zhuǎn)等方式完成?！稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”①。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)先按“規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”，在納入用地計(jì)劃后，再“按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，其中，基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的，征收需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。農(nóng)用地一旦轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，原土地所有者將失去土地轉(zhuǎn)性后的土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)村宅基地實(shí)行一戶一宅的原則，最新政策允許宅基地自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓，但范圍僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部②。

三是城鄉(xiāng)二元的土地增值收益分配制度。在城市征地補(bǔ)償方面，有《〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉實(shí)施細(xì)則》作為依據(jù)，明確提出“應(yīng)當(dāng)廣泛征求被征收人的意見”，補(bǔ)償費(fèi)用“足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩保a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內(nèi)商品房的市場(chǎng)平均價(jià)格”，基本保障了城鎮(zhèn)居民在征地過程中所獲得的合理收益比重。而農(nóng)村土地在征用過程中，自身利益難以得到有效保護(hù)。首先，由于建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地，因此農(nóng)村征地的過程是集體所有土地變性為國(guó)有土地的過程，談判主體是代表集體的村集體，農(nóng)民個(gè)人訴求難以完全有效表達(dá)。其次，《土地管理法》規(guī)定，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，補(bǔ)償完成后，被征地農(nóng)民將失去未來土地增值收益的分享權(quán)。此外，由于各級(jí)政府是當(dāng)?shù)赝恋匾患?jí)市場(chǎng)的供給主體，壟斷了建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村土地的供給方（農(nóng)民）和需求方（企業(yè)或單位）不能直接自由交易，必須通過當(dāng)?shù)卣{借著這一壟斷地位，政府在土地用途轉(zhuǎn)換的過程中，可以一次性獲得很高的增值收益，但這部分收益與被征地農(nóng)民無關(guān)。

三、我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變歷程

新中國(guó)成立后，從土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式看，城市土地一直為國(guó)家所有，農(nóng)村土地大體經(jīng)歷了私有制、人民公社下的集體所有制和集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制3個(gè)階段。

（一）沒收地主土地平均分配給農(nóng)民的私有制階段（1949～1952年）

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料。為了保證農(nóng)民不再受地主剝削，1947年10月10日中共中央正式公布施行了《中國(guó)土地法大綱》，明確提出，“按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地?cái)?shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有”，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”，從而實(shí)事上承認(rèn)了農(nóng)民對(duì)于土地的私人所有。在1949年9月29日通過的起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中也明確提出，“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，保護(hù)農(nóng)民的“經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)”、“保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”。

建國(guó)前后，這種通過“沒收地主土地分配給農(nóng)民”的土地改革，實(shí)質(zhì)上是形成了農(nóng)民土地私人所有制度，實(shí)現(xiàn)了千百年來農(nóng)民“耕者有其田”的夢(mèng)想，當(dāng)時(shí)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。1952年，糧食總產(chǎn)量達(dá)到當(dāng)時(shí)歷史記錄的16 392萬噸，比1949年增加5 074萬噸，增幅高達(dá)44.8%，年人均糧食產(chǎn)量也增加了76.3公斤，達(dá)到285.2公斤（見表1）。

（二）完成社會(huì)主義改造的人民公社集體所有制階段（1953～1977年）

受當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)制度和蘇聯(lián)模式的影響，從1953年起，我國(guó)開始全面對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料從私有制向社會(huì)主義公有制的轉(zhuǎn)變。在此背景下，農(nóng)村也同步進(jìn)行了合作化運(yùn)動(dòng)，先后歷經(jīng)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社4個(gè)階段。

最初，農(nóng)業(yè)的改造形式是成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。這一階段農(nóng)民的土地和主要生產(chǎn)資料仍是私人所有，只是在生產(chǎn)過程中，本著自愿互利的原則，互換人工或畜力，互助合作，共同勞動(dòng)，從而解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的勞力、耕畜、農(nóng)具等缺乏的問題，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。互助組具體又可分為農(nóng)忙臨時(shí)互助組和常年互助組。

隨后，在互助組的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展成為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在這一階段，農(nóng)民的土地和主要生產(chǎn)資料雖仍是私人所有，但農(nóng)民要按照自愿和互利原則，逐步將土地和耕畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料交合作社統(tǒng)一使用和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民作為社員根據(jù)土地的質(zhì)量和數(shù)量以及投入的生產(chǎn)資料進(jìn)行分紅，所有社員統(tǒng)一集體勞動(dòng)，勞動(dòng)報(bào)酬根據(jù)勞動(dòng)成效進(jìn)行分配。初級(jí)社較好地解決了由于農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)帶來的生產(chǎn)效率低下的問題，在當(dāng)時(shí)促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，也讓農(nóng)民感受到合作社的優(yōu)越性，加入合作社的自覺性和積極性都較高。到1955年底，初級(jí)社數(shù)量達(dá)到近140萬個(gè)，覆蓋農(nóng)戶超過1億戶，約占當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的90%。

很快，在初級(jí)社的基礎(chǔ)上形成了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1956年，社會(huì)主義改造步伐明顯加快，政策更加激進(jìn)。在初級(jí)社的基礎(chǔ)上，以行政命令的方式，把農(nóng)民私人所有、交由合作社統(tǒng)一使用經(jīng)營(yíng)的土地和主要生產(chǎn)資料改為集體所有，同時(shí)取消了土地報(bào)酬和生產(chǎn)資料入股分紅制度。很快，初級(jí)社就被高級(jí)社所取代，到1957年，全國(guó)初級(jí)社的數(shù)量已不足4萬個(gè)。

之后，高級(jí)社進(jìn)一步發(fā)展成為人民公社。1958年7月1日，陳伯達(dá)在《紅旗》雜志發(fā)表署名文章《全新的社會(huì)、全新的人》，提出要“把合作社辦成一個(gè)既有農(nóng)業(yè)合作，又有工業(yè)合作的基層組織單位，實(shí)際上是農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結(jié)合的人民公社”。1958年8月，大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮，在很短時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村地區(qū)就實(shí)現(xiàn)了政社合一的人民公社管理體制③。農(nóng)民的土地、生產(chǎn)資料乃至一些生活資料都被收歸集體所有。在確定“集體”的范圍時(shí)，經(jīng)歷了從人民公社集體所有制到生產(chǎn)大隊(duì)所有制，再到生產(chǎn)隊(duì)所有制的過程，最終實(shí)行公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有制，即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。同時(shí)實(shí)行絕對(duì)平均主義，嚴(yán)重打擊了農(nóng)村勞動(dòng)力的積極性，降低了生產(chǎn)效率。

（三）實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步確權(quán)階段（1978年至今）

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)，拉開了我國(guó)改革開放的大幕。會(huì)上同意將《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》發(fā)到各省、市、自治區(qū)討論和試行，并于1979年黨的十一屆四中全會(huì)正式通過。該《決定》明確提出，“絕對(duì)不允許無償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊(duì)的勞力、土地、牲畜、機(jī)械、資金、產(chǎn)品和物資”，要執(zhí)行“各盡所能、按勞分配的原則，多勞多得，少勞少得，男女同工同酬”，“堅(jiān)決糾正平均主義”，社員自留地、自留畜“是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的附屬和補(bǔ)充，不能當(dāng)作所謂資本主義尾巴去批判”。標(biāo)志著對(duì)人民公社絕對(duì)平均主義和“一大二公”的反思和改正。隨著1980年鄧小平同志公開肯定安徽省鳳梨公社小崗村“大包干”的作法，農(nóng)村土地改革的大勢(shì)已經(jīng)形成。1982年1月1日，我黨歷史上第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件正式發(fā)布，認(rèn)可了“包干到戶”的模式。1983年1月中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的積極作用進(jìn)一步肯定，稱其“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展”。在此背景下，這一模式在廣大農(nóng)村地區(qū)得到迅速推行，到1983年底時(shí)，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地面積占耕地總面積的比重已達(dá)到約97%④。1984年中央一號(hào)文件進(jìn)一步確定了農(nóng)民15年的土地承包期。但這一時(shí)期，土地的所有權(quán)仍歸集體所有，農(nóng)民擁有了一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，雖然使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，但實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)。1984年糧食產(chǎn)量首次突破40 000萬噸，創(chuàng)建國(guó)以來新高，比1977年增長(zhǎng)了44.1%，人均糧食產(chǎn)量也首次達(dá)到390公斤（見圖1）。

20世紀(jì)80年代中后期，隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，形成了一波農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移的浪潮。伴隨著農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)大量農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)象。針對(duì)新的問題，中央于1986年出臺(tái)《土地管理法》，提出集體所有土地“使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“可以由集體或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)”，從而將土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，為土地更加市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供了條件。

1993年發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”，極大地穩(wěn)定了農(nóng)戶對(duì)土地承包到期后的預(yù)期。同時(shí)鼓勵(lì)對(duì)承包土地進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工逐步形成規(guī)范和鼓勵(lì)的態(tài)度。之后的一系列相關(guān)法律法規(guī)和文件規(guī)定，都針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)和修正，對(duì)農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益進(jìn)行保障，推動(dòng)了土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持長(zhǎng)久不變。同時(shí)，提出要“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。在保持現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，對(duì)推進(jìn)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有深遠(yuǎn)影響。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進(jìn)一步明確“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地平等交換的總體思路及政策建議

促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)、平等交換，既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)要素優(yōu)化配置的必然選擇?？傮w思路是：以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)為目標(biāo)，以破解城鄉(xiāng)二元土地制度、降低農(nóng)村土地交易成本為核心，以完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度、形成完備的法律法規(guī)體系、優(yōu)化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保障機(jī)制、營(yíng)造良好市場(chǎng)交易環(huán)境等為抓手，最終形成科學(xué)合理、公平高效的城鄉(xiāng)土地平等交換體制機(jī)制。

（一）建立產(chǎn)權(quán)明晰、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

一是完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)和保護(hù)制度。充分落實(shí)2016年11月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》最新精神，分類建立健全集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、登記、保管、使用、處置制度和財(cái)務(wù)管理監(jiān)督制度，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。出臺(tái)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見，因地制宜地落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

二是加快推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作。以加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。研究確定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)方式，探索實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的土地承包權(quán)權(quán)屬登記期限，開展土地承包權(quán)永久轉(zhuǎn)讓和繼承試點(diǎn)。妥善處理第二輪承包期放棄承包地農(nóng)戶重新要地的矛盾，借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立虛擬土地承包權(quán)，通過采取“定量不定位”的辦法，使原有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民在不真正擁有土地的同時(shí)，享有實(shí)體土地承包權(quán)同等權(quán)益。

三是推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革。細(xì)化和落實(shí)中辦、國(guó)辦2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。支持將農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)率先在長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)復(fù)制推廣，在更大范圍探索推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出等機(jī)制。

四是積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作。明確認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，這是推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的前提和基礎(chǔ)。強(qiáng)化監(jiān)管，各級(jí)政府特別是基本政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮好監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督管理作用，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，從而有效激活農(nóng)村土地、房屋等“沉睡資本”，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能完善、要素優(yōu)配的以土地為核心的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。

（二）形成完備的法律法規(guī)體系

一是修訂相關(guān)法律以延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限。涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限的國(guó)家法律主要包括《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》。其中，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限（耕地承包期限）為30年的提法，應(yīng)修改為與黨的十七屆三中全會(huì)精神一致的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。

二是研究制定《土地利用總體規(guī)劃法》。建議出臺(tái)專門針對(duì)土地利用規(guī)范的法律法規(guī)，應(yīng)特別對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、用途、方式、收益分配、監(jiān)管等方面進(jìn)行明確詳細(xì)規(guī)定，以提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

三是加快修訂和完善其他相關(guān)法律法規(guī)。黨的十八大以來，中央和相關(guān)部委出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)村土地問題的文件辦法，具有較強(qiáng)的改革精神和前沿探索性。而相關(guān)國(guó)家法律及行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章辦法等相對(duì)滯后，影響農(nóng)村土地改革工作在實(shí)踐中的有效開展。應(yīng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)，明確農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，賦予農(nóng)村土地完整產(chǎn)權(quán)，給予并保障農(nóng)民合法、自愿流轉(zhuǎn)土地的選擇權(quán)，為農(nóng)村土地改革推進(jìn)工作以法律支持和保障。

（三）完善農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保障機(jī)制

一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。建立統(tǒng)一公開的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，將其納入政府公共資源交易平臺(tái)。制定建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一交易目錄，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易的信息發(fā)布、招投標(biāo)、成交公示和交易管理等活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)管。嚴(yán)格限制隱性交易和私下交易，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和誠(chéng)信體系建設(shè)。通過綜合平衡和技術(shù)調(diào)整，使基準(zhǔn)地價(jià)能客觀反映不同城鎮(zhèn)間真實(shí)的經(jīng)濟(jì)差異和低價(jià)水平，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的均衡發(fā)展。

二是完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。保證農(nóng)民自主自愿流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始終要堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿。嘗試構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保機(jī)制，降低農(nóng)地轉(zhuǎn)入者因經(jīng)營(yíng)虧損而對(duì)農(nóng)民權(quán)益造成損害的風(fēng)險(xiǎn)。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，平等保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)地轉(zhuǎn)入者的合法利益，合理提高個(gè)人收益。

三是深化財(cái)稅體制改革。加快推進(jìn)中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)改革，調(diào)整中央和地方收入劃分，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，適當(dāng)“上移”部分地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方財(cái)政對(duì)土地出讓金和土地稅金等土地收入的依賴。開展農(nóng)村金融制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)管理和公共服務(wù)體制等配套改革，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)資金在完善社會(huì)保障制度、解除農(nóng)民后顧之憂等方面的積極作用。

四是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格限制成片土地的壟斷開發(fā)，防止圈地炒地，然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓土地的行為。探索實(shí)施從土地出讓中提取一定比例作為社會(huì)保障基金，用于交納被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。探索對(duì)公益性用地采用“以租代征”的方式，政府每年根據(jù)物價(jià)水平和財(cái)政收支情況支持給農(nóng)民租金。探索建立土地節(jié)約集約利用的考核評(píng)價(jià)，加大對(duì)閑置土地的處置力度，提高土地使用效率。

（四）積極發(fā)揮專業(yè)中介機(jī)構(gòu)作用

一是大力發(fā)展信息平臺(tái)服務(wù)機(jī)構(gòu)。落實(shí)2016年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的精神，探索實(shí)施各地網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)面向公眾和中介機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)接口，從而形成中央與地方、城市與農(nóng)村、國(guó)企與民企之間互聯(lián)互通的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，有效降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息搜尋成本。進(jìn)一步探索研究制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)與不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)交換協(xié)議，逐步實(shí)現(xiàn)與不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)的信息共享。

二是營(yíng)造民營(yíng)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的良好環(huán)境。以法律法規(guī)形式明確涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的法人地位、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)立條件、經(jīng)營(yíng)范圍、法律責(zé)任等事項(xiàng)，規(guī)范中介市場(chǎng)秩序。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，搭建服務(wù)平臺(tái)，培育和支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展壯大。

三是大力培育法律、咨詢、評(píng)估、擔(dān)保等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)土地承包合同簽訂的咨詢服務(wù)，對(duì)承包合同丟失、殘缺的，進(jìn)行指導(dǎo)補(bǔ)簽、完善。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事前法律規(guī)范和事后糾紛調(diào)處，探索組建土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，依法調(diào)處土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的各種矛盾糾紛。依托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)合理評(píng)估地租地價(jià)，有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)還可以土地為標(biāo)的物，進(jìn)一步開展土地信托、資金融通、土地保險(xiǎn)等相關(guān)衍生服務(wù)。

[注 釋]

① 符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

② 2016年9月，國(guó)土部、發(fā)改委、公安部、人社部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》中提出，“結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。

③ 1958年的中央農(nóng)村工作部報(bào)告顯示，到1958年10月底，全國(guó)農(nóng)村共有人民公社26 576個(gè)，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的99.1%。在1956年上半年剛建立起來的70多萬個(gè)高級(jí)社，僅兩年時(shí)間就被2萬多個(gè)政社合一的人民公社所代替，平均約28個(gè)高級(jí)社合并成一個(gè)人民公社。

④ 張莉萍，王鼎，《二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型視角下土地流轉(zhuǎn)制度的變遷及其問題分析》，《商》，2015年第41期。

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