脫貧攻堅背景下我國減災(zāi)與脫貧協(xié)同關(guān)系研究

殷本杰 馬玉玲 胡俊鋒

一、緒論

（一）研究背景

1． 脫貧攻堅是當前全黨的重大政治任務(wù)

減少貧困、促進發(fā)展是人類社會發(fā)展的共同目標。在2000年召開的聯(lián)合國千年首腦會議上，各國領(lǐng)導(dǎo)人通過了減貧為首要目標的千年發(fā)展目標。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，1949年以來一直都在和貧困作斗爭。中國政府一直致力于在經(jīng)濟和社會發(fā)展的全面進程中，實行有效的政策措施來解決貧困人口的溫飽問題。改革開放以來，實施了全國范圍的有計劃、有組織的開發(fā)式扶貧，減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，使超過6億人口擺脫了貧困。聯(lián)合國《2015年千年發(fā)展目標報告》顯示，中國對全球減貧的貢獻率超過70%，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻①《中國扶貧開發(fā)年鑒》編委會，《中國扶貧開發(fā)年鑒2016》，團結(jié)出版社，2016年。。2011-2015年，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口減少1億多人、貧困發(fā)生率降低11.5個百分點②國務(wù)院，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，2016年11月23日。。

但中國的社會經(jīng)濟發(fā)展在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間是不平衡的，絕對貧困現(xiàn)象仍是一個社會頑疾。到2014年底，全國仍有14個集中連片貧困區(qū)、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口，重點分布在欠發(fā)達的中西部地區(qū)。至2015年底，多數(shù)西部省份的貧困發(fā)生率在10%以上，民族8省區(qū)貧困發(fā)生率達12.1%①國務(wù)院，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，2016年11月23日。。2020年是我國第一個百年的收官之年。為實現(xiàn)全面建成小康社會目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，黨的十八屆五中全會明確提出，至2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口將全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)。十八大以來，習近平總書記一再強調(diào)，全面小康是要惠及13億人民的全面小康，沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會，扶貧、脫貧是全面小康的“最后一公里”。因此，脫貧攻堅成為“十三五”時期政府工作的重中之重。中國政府承諾，在2015年已經(jīng)完成1442萬人脫貧的基礎(chǔ)上，自2016年起每年都要完成1000萬以上貧困人口的脫貧任務(wù)②國務(wù)院新聞辦，《中國的減貧行動與人權(quán)進步》白皮書，2016年10月。。

2． 防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作面臨新形勢

災(zāi)害問題已經(jīng)成為當今全球性的重大問題，引起世界各國的廣泛關(guān)注。災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布范圍廣、損失大，這是我國的一項基本國情。可以說，自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一。國家減災(zāi)委員會在《“十二五”時期中國的減災(zāi)行動》中發(fā)布：“十二五”時期，各類自然災(zāi)害造成全國年均3.1億人次受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤1500余人，倒塌房屋近70萬間，農(nóng)作物受災(zāi)面積2700多萬公頃，直接經(jīng)濟損失3800多億元。

十八大以來，習總書記分別在中央政治局第23次集體學(xué)習、2016年7月的河北唐山市調(diào)研考察、中央深改組第28次會議上做了3次重要講話，并主持會議審議通過了《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，指明了新時期我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的新定位、新理念和新要求。習總書記指出，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面，要牢固樹立災(zāi)害風險管理和綜合減災(zāi)理念，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，強化災(zāi)害風險防范措施，加強災(zāi)害風險隱患排查和治理，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，落實責任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

如何吃透習總書記系列重要講話精神的核心要義，搞好謀篇布局和頂層設(shè)計，抓住并利用好各種機遇，狠抓工作落實，成為當前統(tǒng)籌防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的當務(wù)之急。

3． 自然災(zāi)害削弱減貧成效，是致貧返貧的重要因素

自然災(zāi)害不僅嚴重危害生命安全，帶來大量財產(chǎn)損失，破壞生產(chǎn)生活秩序，毀壞現(xiàn)有的資源與環(huán)境，而且還會影響社會發(fā)展進程，尤其對貧困地區(qū)的脫貧和可持續(xù)發(fā)展影響深遠。當前，災(zāi)害與貧困相互作用、相伴相生已引起世界各國的重視，主要表現(xiàn)在：

一是自然災(zāi)害是一個非常重要的致貧因子，已成為世界各國的共識。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略研究了1996-2015年全球7056次災(zāi)害事件中的人員死亡率與貧困的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)過去的20年中自然災(zāi)害共造成135萬人死亡，絕大多數(shù)分布在低收入和中低收入國家，貧困國家無論是單次災(zāi)害事件死亡人口還是人員死亡率均付出了最為嚴重的代價（UNISDR，2016）。世界銀行與全球減災(zāi)和恢復(fù)基金（GFDRR）最新報告揭示，極端自然災(zāi)害的影響相當于全球年消費損失5200億美元，每年迫使2600萬人陷入貧困（World Bank Group, 2016)。2008年臺風“納爾吉斯”登陸緬甸，迫使緬甸一半的貧困農(nóng)民在風暴過后賣掉包括土地在內(nèi)的財產(chǎn)還債，造成的經(jīng)濟和社會影響將會綿延幾代人；在菲律賓，2013年臺風“海燕”過后，估計有100萬人陷入貧困。在我國，汶川地震導(dǎo)致四川、陜西和甘肅3省51個極重或重災(zāi)縣貧困發(fā)生率由災(zāi)前的30%上升到60%以上①國務(wù)院扶貧辦主任范小建，《在汶川地震災(zāi)后貧困村恢復(fù)重建工作暨培訓(xùn)會議上的講話》，2009年5月21日。，震后四川災(zāi)區(qū)困難家庭急劇增多，貧困發(fā)生率由災(zāi)前11.7%上升到34.9%②中共四川省委常委，《四川省汶川特大地震災(zāi)后恢復(fù)重建基本情況》，2011年5月11日。。中國扶貧基金會調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2010年西南大旱導(dǎo)致云貴桂渝4省市218萬人返貧，因災(zāi)貧困加深人數(shù)達1632萬人(中國廣播網(wǎng), 2010)。

二是自然災(zāi)害是所有返貧因子中的核心因素。國家統(tǒng)計局調(diào)查表明，自然災(zāi)害是大量返貧的主要原因，2003年的絕對貧困人口中有71.2%是當年返貧人口；在當年返貧農(nóng)戶中，有55%的農(nóng)戶當年遭遇自然災(zāi)害，有16.5%的農(nóng)戶當年遭受減產(chǎn)五成以上的自然災(zāi)害，42%的農(nóng)戶連續(xù)2年遭受自然災(zāi)害（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊，2004）。據(jù)國務(wù)院扶貧辦2007年統(tǒng)計，中國農(nóng)村每年因災(zāi)返貧的人數(shù)超過1000萬，70%的返貧由自然災(zāi)害造成③國務(wù)院扶貧辦副主任王國良，《在災(zāi)害救助能力建設(shè)國際研討會上的發(fā)言》，2006年7月4日。。

三是災(zāi)害與貧困具有高度區(qū)域重合性。貧困面大、貧困程度深、脫貧難度大的中、重度貧困地區(qū)，往往是自然環(huán)境惡劣、自身發(fā)展條件有限、發(fā)展機會不足的偏僻地區(qū)，這些地區(qū)由于與自然環(huán)境的密切聯(lián)系而導(dǎo)致自然災(zāi)害的發(fā)生頻率較高。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村每年遭受嚴重自然災(zāi)害的村在10%左右，而在國家扶貧開發(fā)重點縣超過50%④范小建，《在汶川地震災(zāi)后貧困村恢復(fù)重建工作暨培訓(xùn)會議上的講話》，2009年5月21日。，貧困地區(qū)遭受嚴重自然災(zāi)害的幾率是其他地區(qū)的5倍（張辛欣，2010）。另外，從返貧的區(qū)域分布看，當前農(nóng)村返貧的區(qū)域性特征也很明顯，返貧程度深、返貧率高的地區(qū)往往是自然條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的中西部集中連片特困地區(qū)（焦國棟，2001）。

4． 當前脫貧攻堅背景下扶貧減災(zāi)政策有待進一步銜接

在當前脫貧攻堅戰(zhàn)略背景下，盡管《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》指出“要增強貧困地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”。各片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃也多將防災(zāi)減災(zāi)作為重要內(nèi)容，指出應(yīng)“加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，應(yīng)對極端天氣氣候事件，增強災(zāi)害預(yù)警評估和風險防范管理能力”。但在脫貧攻堅過程中，中央及各省市均未明確提出防災(zāi)減災(zāi)的精準扶貧政策，相關(guān)政策僅包含在日常的政府工作和部門規(guī)劃中（陸漢文、黃承偉，2016)。在《中國精準扶貧發(fā)展報告（2016）》中，防災(zāi)減災(zāi)扶貧僅被作為生態(tài)扶貧的一個子項，開展的工作主要是地質(zhì)災(zāi)害隱患治理工程和搬遷避讓工程?？傮w而言，當前扶貧工作對防災(zāi)減災(zāi)的操作仍停留在防災(zāi)避災(zāi)（即災(zāi)害的自然屬性）上，忽視了減災(zāi)備災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)以及減災(zāi)和減貧工作共有的社會屬性。

（二）研究方案

1． 研究內(nèi)容

基于上述研究背景，我們開展了以下四個方面的研究：一是分析“十二五”期間和上年（2016）年我國扶貧攻堅主戰(zhàn)場即集中連片特困地區(qū)的自然災(zāi)害發(fā)生和損失情況，研究近年自然災(zāi)害影響區(qū)域與貧困區(qū)域的重合度。二是研究連片特困地區(qū)自然災(zāi)害損失與貧困發(fā)生率間的相關(guān)關(guān)系，確定二者之間是否存在正相關(guān)，進一步分析災(zāi)貧間的相互作用關(guān)系。三是基于災(zāi)害風險管理理論與現(xiàn)代減貧理論的交叉融合，研究自然災(zāi)害與貧困間的耦合機制、減災(zāi)與減貧間的協(xié)同工作機制，并基于汶川地震對貧困的影響及貧困村恢復(fù)重建的實證研究，分析當前脫貧攻堅戰(zhàn)略背景下協(xié)同開展減災(zāi)與脫貧的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。四是提出協(xié)同開展減災(zāi)脫貧工作的有關(guān)政策建議。

2． 研究目的及意義

開展上述研究的主要目的和意義在于：一是高度重視自然災(zāi)害及防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作對精準扶貧的影響，加強政策研究，避免因災(zāi)致貧和因災(zāi)返貧增加脫貧成本，從而為實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧攻堅順利實施及其經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供參考。二是抓住當前脫貧攻堅和時代發(fā)展的機遇，通過做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，促進脫貧攻堅，推動落實《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)體制機制改革的意見》。

3． 研究方法

為更好地開展此項研究工作，提高研究質(zhì)量，真正為管理實踐服務(wù)，本研究在實地調(diào)研積累的基礎(chǔ)上，主要通過對國家減災(zāi)委、民政部掌握的縣域尺度的災(zāi)情數(shù)據(jù)的分析，結(jié)合減貧、減災(zāi)政策文件的文本分析、文獻梳理和調(diào)查研究等方法，開展協(xié)同減災(zāi)與脫貧政策分析和理論研討。

二、我國連片特困地區(qū)災(zāi)害特征及災(zāi)貧關(guān)系研究

（一）集中連片特困地區(qū)概況

我國對于貧困區(qū)的劃分是從1986年劃定331個國家級貧困縣開始的。1994年，《國家八七扶貧攻堅計劃》中的國家重點扶持貧困縣達到592個，涵蓋了全國72%以上的農(nóng)村貧困人口。2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010 年）》中將“貧困縣”改稱為“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”，共計592個。2011年，我國以2007-2009年這3年的人均縣域國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財政一般預(yù)算收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標為基本依據(jù)，考慮對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加大扶持力度的要求，在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區(qū)（以下簡稱“片區(qū)”），加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)，作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。

這14個片區(qū)主要是六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)、西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共包括680個縣（以下簡稱“特困縣”），其中涵蓋440個國家級扶貧開發(fā)重點縣（如圖1）。這14個片區(qū)中，7個位于西部地區(qū)，2個位于中部地區(qū)，2個位于中部-西部地區(qū)，各有1個位于東部地區(qū)、東部-西部地區(qū)、東北地區(qū)；9個是少數(shù)民族地區(qū)，8個是革命老區(qū)，3個為邊境地區(qū)，全部是生態(tài)功能區(qū)或者生態(tài)脆弱區(qū)。

新階段的集中連片特困地區(qū)分布范圍廣，區(qū)域差異大，總體上仍然主要是自然條件惡劣、地理位置偏遠、生態(tài)環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及少數(shù)民族聚居的中西部地區(qū)的黃土高原區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫庫區(qū)等，各片區(qū)地理區(qū)位特征、資源環(huán)境特征和經(jīng)濟社會特征各有不同，但總體具備以下特征：生存條件惡劣，因災(zāi)因病返貧率較高；多處于省際交接地帶，制度性貧困較為顯著；社會事業(yè)發(fā)展滯后，貧困文化根深蒂固；勞動力素質(zhì)低下，主體性貧困突出；貧困成因復(fù)雜、貧困程度較深（李俊杰,2014）。

（二）連片特困地區(qū)災(zāi)害特征① 如無特別說明，本部分內(nèi)容（含圖表）均來自：國家減災(zāi)委辦公室、民政部救災(zāi)司、民政部國家減災(zāi)中心，《2011-2015年中國自然災(zāi)害圖集》，中國地圖出版社，2017年。

1． 自然災(zāi)害頻發(fā)、重復(fù)受災(zāi)現(xiàn)象突出

2011-2015年，全國14個集中連片特殊困難地區(qū)內(nèi)各類自然災(zāi)害頻發(fā)，干旱、洪澇、風雹、地震、低溫冷凍和雪災(zāi)、滑坡和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害均有不同程度發(fā)生，導(dǎo)致片區(qū)680個特困縣全部受災(zāi)。5年間，片區(qū)縣均受災(zāi)28次，高出全國9次；92%的特困縣遭受10次以上災(zāi)害影響，高于全國水平的73%；全國遭受50次以上災(zāi)害影響的縣中，有7成為特困縣（如圖2）。其中，因頻繁遭受洪澇和地質(zhì)災(zāi)害等的侵襲，烏蒙山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、武陵山區(qū)縣均受災(zāi)次數(shù)位居前列，均在30次以上。2016年，全國14個片區(qū)96%的特困縣受災(zāi)，縣均受災(zāi)5次，高出全國3次，其中，87%的特困縣重復(fù)受災(zāi)，高于全國水平的74%。

圖1：全國14個集中連片特困區(qū)分布圖

圖2：2011-2015年全國分縣自然災(zāi)害發(fā)生頻次分布

2． 因災(zāi)死亡情況突出

圖3：2011-2015年全國分縣因災(zāi)死亡失蹤人口（左）、年均百萬人死亡失蹤率（右）分布

2011-2015年，各類自然災(zāi)害共造成全國14個片區(qū)年均受災(zāi)人口9300余萬人次，702人死亡失蹤，31.8萬間房屋倒塌，193.6萬間損壞。總?cè)丝诓坏饺珖?/4的片區(qū)受災(zāi)人口卻占了全國的3成，因災(zāi)死亡失蹤人口和倒損房屋均占了全國的近一半；片區(qū)年均百萬人死亡失蹤率為3，是全國的2倍多；其中，位于西部地區(qū)的片區(qū)年均百萬人死亡失蹤率最高達6.7，是東部和中部地區(qū)的3-6倍。全國來看，因災(zāi)死亡失蹤人口50人以上和年均百萬人死亡失蹤率位居前100名的縣（市、區(qū)）中分別有近7成為特困縣（圖3）。其中，烏蒙山區(qū)因各類災(zāi)害頻發(fā)，且又遭受了2015年云南魯?shù)?.5級地震災(zāi)害、2013年云南鎮(zhèn)雄山體滑坡等重大災(zāi)害影響，死亡失蹤人口遠高于其他片區(qū)，占片區(qū)總數(shù)的1/3，年均百萬人死亡失蹤率高達9.8。

2016年，各類自然災(zāi)害共造成全國14個片區(qū)近5900萬人次受災(zāi)，489人死亡失蹤，12.7萬間房屋倒塌，124.7萬間損壞，各項指標占全國的比例均在2-3成。片區(qū)百萬人死亡失蹤率為4.8，是全國的1.6倍；其中，位于西部地區(qū)的片區(qū)百萬人死亡失蹤率最高達6，分別是東部、中部地區(qū)的15和1.5倍。全國來看，百萬人死亡失蹤率位居前100名的縣（市、區(qū)）中超過半數(shù)以上為特困縣。

3． 因災(zāi)直接經(jīng)濟損失嚴重

圖4：2011-2015年全國分縣直接經(jīng)濟損失（左）和年均直接經(jīng)濟損失率（右）分布

2011-2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全國1/10的片區(qū)年均因災(zāi)直接經(jīng)濟損失高達1005.8億元，占了全國的近1/3，年均直接經(jīng)濟損失率高達2.4%，是全國的3倍多，比《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011-2015年）》設(shè)定的目標（1.5%）高出近1個百分點。其中，位于西部地區(qū)的片區(qū)年均直接經(jīng)濟損失率高達5%，是東部地區(qū)和中部地區(qū)的1.7-1.8倍。全國來看，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失10億元以上的縣（市、區(qū)）中特困縣占比不到3成，但年均直接經(jīng)濟損失率10%以上的縣（市、區(qū)）中特困縣比例高達8成（圖4）。其中，六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)和烏蒙山區(qū)4個片區(qū)直接經(jīng)濟損失較為突出，占全國片區(qū)損失總量的近6成，年均直接經(jīng)濟損失均在100-200億元，年均直接經(jīng)濟損失率在2.9%以上。曾遭受2015年云南魯?shù)?.5級地震災(zāi)害的烏蒙山區(qū)年均直接經(jīng)濟損失140億元，年均直接經(jīng)濟損失率位居首位，高達5.1%；遭受甘肅岷縣漳縣6.6級地震災(zāi)害的六盤山區(qū)年均直接經(jīng)濟損失率與其所在省份非片區(qū)的比例最高，為5.4倍。

2016年，片區(qū)因災(zāi)直接經(jīng)濟損失近千億元，占全國的2成，平均直接經(jīng)濟損失率高達3.4%，是全國的1.5倍，比《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》設(shè)定的目標（1.3%）高出2.1個百分點。其中，位于中部和西部地區(qū)的片區(qū)年均直接經(jīng)濟損失率分別高達3.7%、3.4%，是東部地區(qū)的2.6-2.8倍。全國來看，10億元以上的縣（市、區(qū)）中特困縣占比不到2成，但年均直接經(jīng)濟損失率10%以上的縣（市、區(qū)）中特困縣比例高達5成。

（三）連片特困地區(qū)災(zāi)貧關(guān)系

計算發(fā)現(xiàn)，2011-2015年片區(qū)年均百萬人死亡失蹤率、年均直接經(jīng)濟損失率與其貧困發(fā)生率相關(guān)關(guān)系均較好，且呈指數(shù)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)分別達0.8和0.7，通過99%以上信度水平檢驗（圖5）。由此可見，貧困對災(zāi)害的貢獻較大，貧困程度越深，人員和財產(chǎn)脆弱性越大，遭受災(zāi)害的片區(qū)人員死亡失蹤率和直接經(jīng)濟損失率則隨之呈指數(shù)增長。

圖5：連片特困地區(qū)年均百萬人死亡失蹤率、災(zāi)害損失率與貧困發(fā)生率的相關(guān)關(guān)系

三、協(xié)同開展減災(zāi)與脫貧工作的基礎(chǔ)

（一）理論基礎(chǔ)：基于災(zāi)害風險管理理論與減貧理論的交叉融合

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)屬于災(zāi)害治理的范疇，而扶貧開發(fā)屬于貧困治理的范疇。在上述災(zāi)區(qū)與貧困地區(qū)高度重合的大背景下，災(zāi)害治理和貧困治理兩個范疇相互作用影響、相互融合滲透，產(chǎn)生了很多共同點，成為一個不可分割的理論整體，從而形成了理論上的交叉和融合（張琦，2011）。

1． 基于風險、脆弱性和能力的災(zāi)貧耦合機制

風險、脆弱性和能力是減災(zāi)和減貧領(lǐng)域共有的科學(xué)概念。風險是遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性；脆弱性是由實體、社會、經(jīng)濟和環(huán)境因素或過程所決定的，使個人、社區(qū)、資產(chǎn)或系統(tǒng)更容易受到危害影響的狀況；能力是個人、組織和系統(tǒng)，利用現(xiàn)有技能和資源管理不利條件、風險或災(zāi)害的能力（UNISDR，2016）。

在減災(zāi)領(lǐng)域，災(zāi)害風險（R）是在特定時間段內(nèi)一個系統(tǒng)、社會或社區(qū)可能發(fā)生的人員傷亡和資產(chǎn)損毀的情況，在概率上由致災(zāi)強度（H）、承災(zāi)體暴露程度（E）、承災(zāi)體脆弱性（V）和應(yīng)對能力（C）的應(yīng)變量所決定。國際上一般用概念模型表示為：R=H×E×V/C。減少災(zāi)害風險是災(zāi)害風險管理的目標。但一般情況下，致災(zāi)強度（H）不易干預(yù)，人員和財產(chǎn)等承災(zāi)體暴露程度（E）相對穩(wěn)定，因此，降低脆弱性（V）或提升應(yīng)對能力（C）是減少災(zāi)害風險的重點。

圖6:自然災(zāi)害與貧困的作用機制

在減貧領(lǐng)域，貧困既包括沒有能力達到最低生活標準的物質(zhì)上的匱乏，也包括低水平的營養(yǎng)和健康，還包括各種風險導(dǎo)致的脆弱性和能力的不足。災(zāi)害本身就是一種致貧因子，是導(dǎo)致貧困的風險，貧困本身就意味著脆弱性較高、能力較差。因此，災(zāi)害-風險、脆弱性-能力與貧困之間也存在內(nèi)在的規(guī)律和邏輯關(guān)系。

基于英國國際發(fā)展部（DFID）建立的脆弱性-可持續(xù)生計分析框架，本研究確定了貧困區(qū)域或人群在環(huán)境/自然資本、人力資本、金融資本、物質(zhì)資本和社會資本五類生計資本方面的脆弱性-能力和自然災(zāi)害-風險對各類生計資本的影響（如圖6所示），在當前自然災(zāi)害頻發(fā)、風險加劇，貧困地區(qū)脆弱性較大、能力較差的條件下，最終使得貧困地區(qū)或貧困人群陷入“災(zāi)害-貧困-更多、更大災(zāi)害-貧困加劇”的惡性循環(huán)。

2． 基于災(zāi)害風險管理全過程的協(xié)同減災(zāi)扶貧機制

災(zāi)害風險管理理論認為，災(zāi)前防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建是三個相互遞進、互為依托的可循環(huán)過程，比如在災(zāi)后重建階段，通過制定科學(xué)合理的重建規(guī)劃，可以有效提高災(zāi)害危險區(qū)的災(zāi)前防御水平，進而為減少災(zāi)害風險打下良好基礎(chǔ)?，F(xiàn)代減貧理論認為，貧困是由致貧因子、脆弱性和能力三方面決定的。脆弱性的程度依賴于風險的特點和防范風險的機制。因此，減貧的目標除了要幫助窮人擺脫貧困，即找出致貧因素，有針對性地幫助解決困難，還要通過能力建設(shè)等防止人們陷入貧困。

21世紀以來，災(zāi)害風險管理在中國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略乃至整個公共治理體系中的地位日益凸顯。從災(zāi)害風險管理的全過程來看，減貧也要從三個方面入手：提高貧困抵御能力、降低脆弱性的防范環(huán)節(jié)；對已經(jīng)陷入貧困的人口進行救助保障環(huán)節(jié)；通過能力建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等增加貧困人口的發(fā)展機會、提高其發(fā)展能力的發(fā)展環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從輸血到造血的轉(zhuǎn)變（圖7）。

圖7:基于災(zāi)害風險管理全過程的減災(zāi)與減貧作用機制

綜上所述，從災(zāi)害風險管理的全過程來看，災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后各階段的災(zāi)害管理工作都可以與扶貧開發(fā)有關(guān)工作進行協(xié)同，達到既有效減災(zāi)又有效減貧的雙重目標。一方面，開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，提高災(zāi)害防御能力、備災(zāi)能力、應(yīng)急救災(zāi)能力和恢復(fù)重建能力等，降低災(zāi)區(qū)及人口的脆弱性，可以減少災(zāi)害風險和貧困的發(fā)生。另一方面，當前脫貧攻堅工作的開展可以降低貧困地區(qū)或貧困人口的脆弱性、提升能力，因此也能降低當?shù)刈匀粸?zāi)害風險或減少災(zāi)害損失。

（二）現(xiàn)實基礎(chǔ)：基于汶川地震對貧困的影響及貧困村恢復(fù)重建的實證研究

2008年5月12日發(fā)生的汶川8.0級地震是中華人民共和國成立以來影響最大的一次地震，共造成8萬余人遇難或失蹤，37萬余人受傷，影響災(zāi)區(qū)人口1.15億，倒塌房屋1500余萬間，直接經(jīng)濟損失高達8451億元。地震造成的影響區(qū)主要為我國西部農(nóng)村地區(qū)，在51個極重、重災(zāi)縣（市、區(qū)）中，有貧困縣43個，貧困村4843個，因災(zāi)返貧率達30%；農(nóng)民人均純收入由2007年底的平均1873元下降到千元以下（扣除補貼性收入），無房可住、無生產(chǎn)資料和無收入來源的“三無”困難農(nóng)戶數(shù)量大幅增加，群眾生活面臨更多困難，受災(zāi)貧困村經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴重倒退。據(jù)統(tǒng)計，2001-2007年，四川省6個重災(zāi)市（州）有1587個貧困村完成了新村建設(shè)，累計投入扶貧資金16.2億元，汶川地震使這些剛剛具備發(fā)展條件的貧困村遭受毀滅性打擊，嚴重破壞了30年改革開放和多年扶貧開發(fā)創(chuàng)建的發(fā)展基礎(chǔ)。

在災(zāi)害帶來貧困、沖擊扶貧成果的同時，災(zāi)后恢復(fù)重建給扶貧開發(fā)工作也帶來了契機。一方面，通過提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的抗災(zāi)能力，建設(shè)災(zāi)害應(yīng)急避難場所，進行救災(zāi)物資儲備，開展防災(zāi)減災(zāi)教育投入和宣傳、培訓(xùn)及演練活動等一系列政策措施，降低了承災(zāi)體的脆弱性，增強了災(zāi)害的恢復(fù)能力，從而減少了災(zāi)害風險。另一方面，災(zāi)后恢復(fù)重建能夠?qū)⒏嗟臑?zāi)區(qū)發(fā)展急需的人才、資金和技術(shù)等資源集中在一起，直接用于提高貧困村和貧困人口的生活水平和生產(chǎn)活動能力，促使他們逐漸脫離貧困。就災(zāi)害的正面經(jīng)濟表現(xiàn)而言，災(zāi)后的復(fù)興需要和災(zāi)后技術(shù)創(chuàng)新給災(zāi)區(qū)生產(chǎn)發(fā)展帶來的契機，有利于災(zāi)區(qū)貧困的消除或降低（徐偉，2011）。

從國內(nèi)外的實踐看，成功的災(zāi)后恢復(fù)重建必須把對貧困人口的關(guān)注作為重要內(nèi)容。汶川地震是扶貧系統(tǒng)積極主動、全面系統(tǒng)地參與災(zāi)后重建工作的開始。根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，國務(wù)院扶貧辦及時組織編制了《汶川地震貧困村災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，納入了國家恢復(fù)重建總體規(guī)劃和農(nóng)村建設(shè)專項規(guī)劃。隨后，設(shè)立專門工作機構(gòu)，分三批開展了100個貧困村災(zāi)后恢復(fù)重建試點；按照三年重建任務(wù)兩年基本完成的要求，指導(dǎo)督促四川、甘肅、陜西三省扶貧系統(tǒng)整合資源、有序有力地推進國家重建規(guī)劃區(qū)內(nèi)4834個貧困村災(zāi)后恢復(fù)重建工作；全面應(yīng)用參與式方法發(fā)動群眾主動重建家園，加強各級干部及社區(qū)能力培訓(xùn)，開展國際合作，創(chuàng)建重建模式，不斷實踐和探索防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)相結(jié)合的機制。整體而言，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建取得了顯著成效，主要集中體現(xiàn)在：激發(fā)了貧困村恢復(fù)重建的內(nèi)部活力，增強了貧困人口重建與發(fā)展的信心；明顯改善了貧困村基本生產(chǎn)生活條件，為其可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)；有效提高了扶貧系統(tǒng)及村級領(lǐng)導(dǎo)組織恢復(fù)重建的能力；探索了災(zāi)后貧困村的多部門參與重建機制，積累了初步的經(jīng)驗；倡導(dǎo)了防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)相結(jié)合的理念和意識，創(chuàng)新性地實踐了具體結(jié)合的方式（黃承偉、李海金，2014）。

汶川地震災(zāi)后貧困村恢復(fù)重建不僅是中央的安排，更是災(zāi)害與貧困內(nèi)在必然性的要求。汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建重要任務(wù)基本完成后，災(zāi)區(qū)重建進入后重建時期。貧困村的災(zāi)后恢復(fù)重建工作也進入災(zāi)后重建與扶貧開發(fā)相結(jié)合，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標的新階段，主要開展了以可持續(xù)生計為導(dǎo)向的減災(zāi)減貧，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口的貧困村內(nèi)在活力激發(fā)，以資源環(huán)境平衡發(fā)展、生態(tài)保護為關(guān)照的扶貧開發(fā)。

數(shù)據(jù)顯示，2016年，四川省39個重災(zāi)縣GDP實現(xiàn)6078.6億元、地方一般公共預(yù)算收入287.6億元、全社會固定資產(chǎn)投資4858.8億元、社會消費品零售總額2615.8億元，分別是2008年的2.7倍、3.96倍、3.97倍、3.54倍。自2013年貧困戶建檔立卡以來，39個重災(zāi)縣的貧困人口從2013年的102萬人降至2016年的38.9萬人，貧困發(fā)生率從10.3%降至4.8%（四川日報，2017）。

四、協(xié)同開展減災(zāi)脫貧工作的政策建議

災(zāi)害與貧困互為因果，減災(zāi)與減貧工作亦相互影響，減災(zāi)工作有助于緩解貧困，而減貧工作同樣可以達到減災(zāi)的效果。許多貧困地區(qū)脫貧經(jīng)驗也表明，扶貧開發(fā)建設(shè)需要減災(zāi)工作的配合才能使發(fā)展成果得到保障。因此，在當前脫貧攻堅戰(zhàn)略中有必要將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作與扶貧政策相協(xié)調(diào)，達到既促進經(jīng)濟社會發(fā)展又減輕自然災(zāi)害風險、減少災(zāi)害損失的雙重效果。為助力我國脫貧攻堅，探索未來綜合減災(zāi)救災(zāi)新方向，建議從以下幾個方面做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。

（一）建立減災(zāi)與脫貧協(xié)同工作機制

一是充分認識減災(zāi)與脫貧政策相結(jié)合的意義，在當前脫貧攻堅戰(zhàn)略背景下，以貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》為契機，在精準扶貧中納入綜合減災(zāi)和風險管理的理念，在減災(zāi)過程中加入扶貧發(fā)展的思維，共同做好《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》和《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》的實施。

二是指導(dǎo)地方探索建立14個集中連片特困地區(qū)、832個貧困縣等地方各級在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面的區(qū)域協(xié)同聯(lián)動機制，統(tǒng)籌謀劃貧困地區(qū)綜合減災(zāi)與脫貧工作，協(xié)同實施貧困地區(qū)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，注重貧困地區(qū)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施尤其農(nóng)業(yè)設(shè)施等的長期有效投入。

三是聯(lián)合開展以貧困縣為單位的全國自然災(zāi)害綜合風險與減災(zāi)能力調(diào)查評估工作，制作各片區(qū)、貧困縣自然災(zāi)害綜合風險圖，摸清基于貧困村的各片區(qū)、貧困縣自然災(zāi)害綜合風險及減災(zāi)能力建設(shè)情況，加強災(zāi)害隱患排查治理，全面提升貧困縣自然災(zāi)害風險防范能力。

（二）加強貧困地區(qū)自然災(zāi)害風險管理體系建設(shè)

一是建立扶貧、減災(zāi)信息共享與會商機制，實時共享貧困縣災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)情、減災(zāi)救災(zāi)工作和脫貧工作動態(tài)等信息，做好貧困鄉(xiāng)、村災(zāi)害信息員隊伍、災(zāi)害隱患監(jiān)測隊伍和貧困動態(tài)監(jiān)測隊伍等人員的統(tǒng)籌，建設(shè)基于貧困動態(tài)監(jiān)測的貧困地區(qū)災(zāi)害風險監(jiān)測預(yù)警體系。

二是構(gòu)建以連片特困地區(qū)為單元的應(yīng)急物資儲備調(diào)撥體系；提升貧困地區(qū)學(xué)校、醫(yī)院、居民住房、基礎(chǔ)設(shè)施及文物保護單位的設(shè)防水平和承災(zāi)能力，充分利用貧困地區(qū)現(xiàn)有或在建公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜建設(shè)應(yīng)急避難場所，為受災(zāi)群眾提供就近方便的安置服務(wù)。

三是強化以降低脆弱性和提高能力為核心的減災(zāi)與扶貧科技支撐體系，著力揭示貧困地區(qū)重大自然災(zāi)害的孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變規(guī)律，進一步分析貧困地區(qū)災(zāi)貧和減災(zāi)脫貧作用機制，增強貧困人口的災(zāi)害應(yīng)對和適應(yīng)能力。

（三）完善貧困地區(qū)自然災(zāi)害救助體系

一是緊扣扶貧“兩不愁、三保障”①“兩不愁、三保障”是指：到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。和災(zāi)害應(yīng)急救助的“六有”②“六有”： 有飯吃、有衣穿、有干凈水喝、有病能及時就醫(yī)、有臨時安全住處、學(xué)生有學(xué)上。目標，在當前受災(zāi)群眾生活保障機制基礎(chǔ)上，進一步修訂完善貧困地區(qū)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范貧困地區(qū)災(zāi)時和災(zāi)后的各項救助行動，切實做好貧困地區(qū)受災(zāi)群眾的生活救助保障工作。

二是針對貧困地區(qū)、貧困戶、貧困人口遭受自然災(zāi)害后的應(yīng)急、過渡、恢復(fù)重建或冬春救助等有關(guān)救助項目，救助支持力度要有所傾斜，避免災(zāi)害損失的擴大化導(dǎo)致片區(qū)因災(zāi)致貧和因災(zāi)返貧情況的發(fā)生沖擊脫貧成果，幫助貧困人口短期內(nèi)擺脫“貧困陷阱”①“貧困陷阱”：即處于貧困狀態(tài)的個人、家庭、群體、區(qū)域等主體或單元由于貧困而不斷地再生產(chǎn)出貧困，長期處于貧困的惡性循環(huán)中而不能自拔。。

三是結(jié)合精準扶貧的“六個精準”②“六個精準”：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。目標，優(yōu)化因災(zāi)死亡失蹤人口、倒損房戶和冬春救助等臺賬填報程序，瞄準需救助人口，逐步實現(xiàn)災(zāi)害救助標準、救助對象和救助方式等與貧困家庭及建檔立卡貧困人口的精準銜接。災(zāi)害救助方式也要逐步由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉(zhuǎn)變，可實行梯隊安置救助，重點保障脆弱人群和重點人群。

四是聯(lián)合扶貧系統(tǒng)通過爭取增加救災(zāi)預(yù)算、設(shè)立巨災(zāi)備用金等方式，關(guān)注自然災(zāi)害對災(zāi)區(qū)群眾和貧困人口的生計影響，逐步實現(xiàn)災(zāi)害救助由基本生活救助到全面保障型轉(zhuǎn)變。

（四）進一步發(fā)揮民政在災(zāi)后恢復(fù)重建中的作用

一是聯(lián)合扶貧系統(tǒng)等多部門開展災(zāi)后短期和中長期恢復(fù)重建與扶貧開發(fā)相結(jié)合的制度設(shè)計，制定發(fā)展導(dǎo)向型的重建戰(zhàn)略，以重建促發(fā)展，與扶貧開發(fā)結(jié)合，注重災(zāi)區(qū)尤其貧困地區(qū)、脫貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

二是災(zāi)后恢復(fù)重建時期，全面探索災(zāi)后重建與災(zāi)害風險管理的創(chuàng)新體系，開展災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)恢復(fù)的同時，重視農(nóng)戶可持續(xù)生計建設(shè)，開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，增強貧困地區(qū)和貧困人口抵御災(zāi)害及災(zāi)害風險的能力。

三是充分發(fā)揮政府、市場和社會的協(xié)同作用，形成“大減災(zāi)、大扶貧協(xié)同”的災(zāi)后恢復(fù)重建格局。聯(lián)合扶貧系統(tǒng)及保險行業(yè)開展以貧困地區(qū)居民住房和農(nóng)業(yè)保險為主的政策性保險，共同引導(dǎo)社會力量參與災(zāi)后恢復(fù)重建和扶貧工作，建立災(zāi)后恢復(fù)重建、防災(zāi)減災(zāi)與扶貧開發(fā)相結(jié)合的國際合作與交流機制，為世界提供中國經(jīng)驗。

（五）提升貧困人口災(zāi)害風險意識和自救互救能力

一是在近年民政部門創(chuàng)建的近萬個“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前扶貧攻堅工作，深入推動貧困地區(qū)“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建試點，使綜合減災(zāi)示范社區(qū)逐步由城市走向農(nóng)村。

二是依托每年的防災(zāi)減災(zāi)日、國際減災(zāi)日和全國扶貧日等，舉辦聯(lián)合專題論壇或宣傳教育活動等，逐步向貧困社區(qū)和貧困人群滲透，動員全社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)和脫貧攻堅。

三是加強貧困地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育和培訓(xùn)，重點推進防災(zāi)減災(zāi)知識和技能進片區(qū)、進貧困縣、進貧困村、進貧困戶，組織貧困人群開展應(yīng)急救護技能培訓(xùn)和逃生避險演練，增強貧困人口風險防范意識，提升其應(yīng)急避險和自救互救技能。

五、結(jié)語

當前脫貧攻堅戰(zhàn)略背景下，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作在保障精準扶貧方略順利實施、貧困地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面必將能夠發(fā)揮重要作用。對此，我們應(yīng)該有足夠的準備，不可局限于過往的認識。按照當前脫貧攻堅進程，2020年，我國將基本消除貧困，自然災(zāi)害導(dǎo)致的相對貧困、城市貧困等新型貧困問題可能不期而至。我們要以習近平總書記系列重要講話精神為指引，抓住脫貧攻堅的契機，切實履行好職能作用，大膽探索、勇于實踐、主動作為，不斷推動防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的改革創(chuàng)新。

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[10]四川日報，《汶川地震39個重災(zāi)縣GDP年均增長9.4% 貧困發(fā)生率降至4.8%》，四川新聞網(wǎng)，http://scnews.newssc.org/system/20170513/000778687.html ,2017年5月13日。

[11]UNISDR，仙臺框架評估監(jiān)測指標體系，2016年12月。

[12]UNISDR. 2016. Poverty and Death:Disaster and Mortality(1996-2015). Available from:http://www.unisdr.org/files/50589_creddisastermorta lityallfinalpdf.pdf.

[13]Hallegatte, Stephane; Vogt-Schilb, Adrien Camille; Bangalore, Mook; Rozenberg, Julie. 2016.Unbreakable : building the resilience of the poor in the face of natural disasters. Climate Change and Development series. Washington, D.C. : World Bank Group.