P P P項目績效評價研究綜述

陳龍

P P P項目績效評價研究綜述

陳龍

大多數國家在公共基礎設施建設上都面臨著雙重壓力：一方面要完成基礎設施建設的政治任務，另一方面又要降低政府債務，為了應對這兩個壓力，越來越多的政府開始引入公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）來提供公共基礎設施和服務。近期，不少文章介紹了PPP模式的成功案例和失敗案例，引發(fā)了一個值得思考的問題：什么是評判一個PPP項目成功的標準？本文通過文獻綜述的方法整理了國內外相關PPP項目績效評價的理論和運用，目的是為搭建一個更為有效的績效評價框架和指標體系提供參考。

政府與社會資本合作模式 PPP 績效評價 綜述

一、引 言

大多數國家在公共基礎設施建設上都面臨著雙重壓力：一方面要完成基礎設施建設的政治任務，另一方面又要降低政府債務，為了應對這兩個壓力，越來越多的政府開始引入公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）來提供公共基礎設施和服務。一份研究報告認為全球已有40多個國家正在使用該工具提供基礎設施和服務。2014年，中國政府正式下文推廣PPP提供基礎設施和服務?，F階段，中國PPP項目呈現“井噴式”增長，為了確保PPP模式和項目的健康發(fā)展，對PPP項目進行績效評價成為重要的研究內容?？冃гu價是績效改進的重要基礎，同時也是各國政府對PPP項目進行監(jiān)測和管理的重要手段，然而傳統的公共項目績效評價所使用的“事后”（Ex-post evaluation）的績效評價對于績效改進來說并沒有達到預期的效果。

伴隨著績效評價基礎理論的發(fā)展，傳統的公共項目績效評價方法日漸遭到質疑，一種新的研究視角日漸成熟，并被引入到PPP項目績效評價中來，這個視角即利益相關者的視角。筆者通過文獻研究的方法整理了近幾年國內外關于PPP項目績效評價的相關規(guī)范文章，從這些文章的研究內容來看，PPP項目績效評價已經進入了一個新的研究階段，即從利益相關者的視角去定義項目的成功、從利益相關者的預期、貢獻和責任來著手評價和提高項目績效。

二、國外研究現狀

從PPP模式誕生以來，支持和反對的聲音都很響亮。支持的聲音列舉了若干PPP模式的優(yōu)點：風險向私營部門轉移；彌補政府投入的缺口；減少了項目全生命周期的總成本等。反對的聲音列舉了PPP模式的缺點：冗長的合約交易時間；更高的談判和交易成本；對使用者來說可能增加了費用等等。為此，一個重要的問題被提出來：什么樣的績效目標才是衡量PPP項目成功的標準呢？或者說，哪一個績效指標在判斷項目是否成功上應該占有更大的權重呢？在對這些問題的研究上，國外的研究主要集中在以下三個方面：

（一）衡量項目成功的標尺

20世紀七八十年代，衡量一個公共項目是否成功的標尺通常是：項目達到了最初設定的目標，例如時間目標和成本目標。傳統上一個項目達到了“鐵三角”目標就可以視為成功項目，即時間（按時完成）、成本（未超出預算）和質量（按規(guī)格完成）。但伴隨著利益相關者理論的發(fā)展，滿足項目利益相關者的需求和正確處理好他們之間的關系對于PPP項目的成功來說非常重要，可以說從私營部門的視角看是成功的，但從使用者的視角看，未必是成功的。因此除了傳統的標準，應該增加利益相關者的滿意度作為評價標準。利益相關者應包括公共部門、私營部門和使用者，其中，使用者作為一個外部因素在整個項目的生命周期內非常重要，雖然他們不直接參與項目的融資和建設，然而付費的是這部分人，從這個角度看，真正有權利評判項目是否成功的是使用者。此外，不少研究提出的利益相關者還包括產權方、施工方、運營方、放貸方、顧問方和承包商等。

（二）PPP項目績效評價指標體系

各國（地區(qū)）PPP項目的績效評價體系不盡相同。英國和澳大利亞被認為在PPP項目績效評價上有更為成熟的經驗。關鍵績效指標（KPI）是建立績效評價框架的基本方法。有學者認為績效評價指標應包括：參與方滿意度、使用者預期與滿意程度、利潤與價值、安全和健康、環(huán)境績效、功能等關鍵績效。英國環(huán)境與交通部門KPI的主題層指標包括：時間、費用、質量、業(yè)主滿意度、業(yè)主變更令、商業(yè)績效和健康安全等七個部分，在這些指標下還有操作層和分析層的指標。英國劍橋經濟政策研究協會對64個PPP項目進行績效評價所用的指標包括：費用、競爭性、采購與建造表現、設計、創(chuàng)新、運營表現、靈活性、合約關系、預算控制和風險轉移，共10個方面。英國財政部《物有所值（VFM）指南（2006）》規(guī)定，PPP項目需要在項目群層級、項目層級和采購層級進行三個階段的VFM評價。在一些研究成果中，關鍵成功因素（CSF）也是績效評價指標的構成因素。有學者認為，不同的利益相關者看重的CSF略有不同，公共部門認為“開放和持續(xù)的利益相關者之間的溝通”是第二個最重要的CSF，而私營部門和學術部門認為，“有效的風險管理和良好的法律糾紛解決機制”是第二個最重要的CSF，關于第一重要的CSF，公共部門和私營部門都認為是“良好的支付機制”。

（三）影響PPP項目績效的主要因素

有學者認為合理的風險分擔、特許價格、產品性能、項目管理水平是主要影響因素，合理配置這些因素能提高項目的績效水平。有的認為影響因素包括項目收益、融資能力、項目自然屬性、創(chuàng)新能力和管理能力，有的認為風險分擔、產品性能、公開投標、管理水平及技術創(chuàng)新能力是影響績效的因素。有的認為績效與公共部門比較值（PSC）、影子投標、租賃、采購分析、成本效益分析、公共利益測試中心的指導方針和競爭性招標等有關，并設計了一個VFM的理論模型。一些學者研究“信任”因素在PFI項目前期評估中的重要性。美國學者通過文獻綜述和案例驗證認為有6個影響PPP交通項目績效的因素：施工前和施工期的風險；資產評估、交通需求和收益風險；非競爭條款；設施性能標準；提前終止條款和公眾及政治認同。研究CSF的學者認為，任何PPP項目的成功很大程度上取決于該國CSF的成熟度。從利益相關者角度分析的研究成果認為：依據績效三棱鏡模型（PerformancePrism）的分析，績效管理不僅僅應關注利益相關者的滿意度，更應該關注相互聯系的五個方面，即：利益相關者的滿意度、貢獻、戰(zhàn)略、流程和能力，只有多角度地進行績效評價，才能更好地改進績效。

三、國內研究現狀

PPP模式被引入中國后，被界定為“政府與社會資本合作模式”，它是指： 政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。在PPP模式被正式推廣之前，我國部分地方政府以特許經營、代建制等模式進行公共基礎設施和服務提供已經積累了不少經驗。與此同時，學術界在項目績效評價上也有不少研究成果。

（一）PPP項目績效評價現狀分析及評價標準

有的學者認為績效評價是PPP項目管理的一個重要環(huán)節(jié)，然而在實踐過程中不少PPP項目的績效監(jiān)控處于無章可循的狀態(tài)。原因是政府在實際工作中缺乏行之有效的KPI體系作為參照。目前PPP項目績效評價存在諸多問題，如標準不統一、評價方法不科學，評價機構缺乏權威性，評價結果缺乏約束力等。在評判一個項目是否成功的標準上，項目的最終目標從實現傳統的“三大控制”（進度、成本和質量）已經轉變?yōu)椤拔宕罂刂啤保ㄟM度、成本、質量、安全和環(huán)境）；又隨著項目的利益相關者對項目管理要求的加強，項目成功的標準進一步轉變?yōu)槔嫦嚓P者滿意。有學者將PPP項目的利益相關者分為四個類別：核心型利益相關者（項目公司、社會資本和政府）、戰(zhàn)略型利益相關者（承包商、金融機構、保險公司、材料設備供應商、運營商和咨詢公司等）和外圍型利益相關者（最終用戶、項目所在社區(qū)和納稅人）。

（二）PPP項目績效評價指標的構建及方法

平衡計分卡（CBSC）、CSF、KPI是構建績效評估指標的基本框架及方法。其中，具有代表性的有從項目決策、建設、運營能力、對國家的貢獻4個維度，以熵值法和模糊綜合評價法構建了高速公路BOT項目39個指標的；以物元分析法通過CSF指標體系從5個維度進行績效評價的。以提高公共產品供給效率和效能為目標，通過結構方程模型構建了物理特征、財務融資和市場發(fā)展、創(chuàng)新和學習性組織、利益相關者滿意度、進程控制5個維度，共48個KFI指標的；以高速公路為對象，采取白化權函數方法以4個維度進行案例績效評價的；以地熱項目為對象，采取層次分析法（AHP）、物元分析法等，從項目立項、招投標、特許權授予、建設施工、項目運營及項目移交六個階段進行績效評價的；以污水處理BOT項目為對象識別了5個維度，47個指標或35個指標的；以污水處理項目識別了財務、風險和效率3個維度，共15個指標的；以數據包絡分析法（DEA）對污水處理項目基于績效支付進行研究的。

（三）PPP項目績效影響因素分析

大部分學者通過文獻回顧、案例提煉和深度訪談先識別出影響因素，再通過因子分析、結構方程、回歸分析等方法來判斷影響因子的顯著性。其中，有識別出17個PPP績效影響因素指標和11個PPP績效評價指標，并通過OLS和Logistic回歸，發(fā)現知識的獲取、決策參與、代理成本、不確定性和政府信用會對績效產生顯著的影響；有識別了項目績效的3大影響因素和18個子因素，使用結構方程分析出項目的特征因素與項目績效有直接關系，項目環(huán)境和項目參與人因素的影響相對較弱，參與方的滿意度、項目的功能和質量對PPP項目績效最具有解釋能力的；有將PPP項目分為建設、運營和移交三個階段，識別了22個指標的。此外，有的學者認為信任、合作關系、交易費用等是影響PPP項目績效的重要因素。

四、述 評

伴隨激勵規(guī)制理論、利益相關者理論和預期管理理論的發(fā)展，以“鐵三角”、“3E”和“平衡計分卡（四個維度）”等作為標尺的績效評價已經無法滿足時代的需求。PPP是時代發(fā)展的一個綜合產物，它打破了政府與市場對立的邏輯，適應了現代公司治理和現代金融業(yè)發(fā)展的環(huán)境。對于地方政府而言，PPP不僅是一種融資工具，更是未來城市經營的一個基本治理工具，是國家治理能力在地方的具體體現。PPP的復雜性、長期性和靈活性導致了績效評價的困難，如果項目公司（SPV）涉及到股權轉讓、發(fā)行證券等再融資活動時，傳統的績效評價很難對公司業(yè)績進行客觀評價。因此，急需開發(fā)新的適應市場環(huán)境的績效評價工具。

從綜述看出，越來越多的文章將PPP項目績效評價的研究視角置于利益相關者身上，從項目各階段所涉及的利益相關者對項目績效的預期視角上去構建CSF體系或KFI體系，甚至從利益相關者預期的目標上去解決項目初期的財務溝通問題，以便促成協議的達成和統一各利益相關者的預期。此外，根據利益相關者理論的邏輯思路，PPP項目績效評價首先是識別各利益相關者對績效目標的預期是什么，其次，如何最大限度地整合這些預期，最后將這些預期落實回各利益相關者身上，從而通過履行責任來實現績效改進。

然而，從綜述也可以看出，目前的研究尚停留在理論和概念上，大量的研究是以專家評價為研究方法，真正通過實驗室研究的成果并不多見。如果將以上績效評價的框架運用于項目，并以績效評價結果對項目進行績效管理干預，再通過干預前后的對比分析來驗證評價框架的效果，則績效指標框架的說服力更強。最后，本文將Goran Mladenovic等人整理了65篇相關文章后，對PPP交通項目的不同利益相關者預期的績效評價指標整理如下，供讀者參考（詳見表1）。

表1 PPP項目不同利益相關者的績效目標

續(xù)表

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作者單位：中國財政科學研究院 博士后流動站

（責任編輯：李利華）

Performance Measurement Review in Public-Private Partnership Projects

Chen Long

Pressure from infrastructure provision and public debt reduction in many countries has encouraged their governments to introduce private sector entities in public infrastructure developments and service delivery. This kind of partnership is referred to as the Public-Private Partnerships(PPPs).Recently,there have been many PPP successful and fail cases reported in the normative literature.This burns an important issue.What are the standards to define a PPP being successful?There is hardly one consistent way accepted by all persons. This essay reviews the theories and applications of performance measurements of PPPs domestic and overseas, the outcomes of literature reviewcan be used as the base for the development of PPP performance measurement framework and measures design.

Public-Private Partnerships;PPP Model;Performance Measurement;Literature Review

F810.7

A

2096-1391（2017）04-0090-07