財(cái)政投入科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算改進(jìn)研究

江蘇省宿遷市財(cái)政局課題組

財(cái)政投入科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算改進(jìn)研究

江蘇省宿遷市財(cái)政局課題組

十八屆三中全會以來，國家對中央科研項(xiàng)目（計(jì)劃、資金）進(jìn)行了重大改革部署，財(cái)政預(yù)算管理改革如預(yù)算績效管理等也在不斷推進(jìn)實(shí)施，但目前財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的做法、預(yù)算績效管理改革的實(shí)踐仍不能適應(yīng)重大科研專項(xiàng)領(lǐng)域的改革要求。本文在簡單回顧近年來我國財(cái)政科技專項(xiàng)預(yù)算績效管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了改進(jìn)當(dāng)前的科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算流程，建立起把預(yù)算的編制、審核和執(zhí)行與預(yù)算績效管理的目標(biāo)、績效跟蹤和績效評價融合到一起的機(jī)制，探索真正的績效預(yù)算，并給出了推進(jìn)的具體路徑和措施建議。

科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi) 績效預(yù)算

績效預(yù)算這一概念最早是由美國政府在20世紀(jì)50年代提出的。關(guān)于績效預(yù)算的定義，目前尚無統(tǒng)一的界定，一般認(rèn)為，績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向，是一種將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)之上，根據(jù)政府公共部門所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)決定財(cái)政預(yù)算資源的分配，并運(yùn)用相應(yīng)的績效評價指標(biāo)，對目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、財(cái)政資金的使用效果等進(jìn)行綜合考評的預(yù)算管理模式，其目的是為了提高財(cái)政資金的使用效益。我國財(cái)政部預(yù)算司對績效預(yù)算的定義較為審慎，在正式文件中一般以預(yù)算績效管理進(jìn)行替代，即是“一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，根據(jù)政府公共部門目標(biāo)完成情況進(jìn)行預(yù)算編制、評價和控制的預(yù)算管理模式”。本文在財(cái)政部定義的基礎(chǔ)上將績效預(yù)算定義為“一種以結(jié)果為導(dǎo)向，根據(jù)政府職能、中長期戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標(biāo)、完成目標(biāo)所需的資源和工作量以及績效評價結(jié)果進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資源分配的預(yù)算管理模式”。

一、財(cái)政科技專項(xiàng)領(lǐng)域的預(yù)算績效管理實(shí)踐探索

近年來，我國財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的投入呈現(xiàn)快速增長，為科技事業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)使用的效果，已經(jīng)成為社會大眾越來越關(guān)注的問題，財(cái)政預(yù)算體制改革，也對科研專項(xiàng)的績效管理提出了迫切要求?？傮w而言，我國財(cái)政科技資金績效管理工作仍然處于起步發(fā)展階段。2003年，財(cái)政部教科文司最先對中央教科文部門的7個項(xiàng)目資金進(jìn)行試點(diǎn)，制定了《中央與地方共建高校實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)資金績效考評指標(biāo)》和《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法》。此后，我國科技部門在科技績效評估方面持續(xù)開展了大量工作，通過探索研究對科技投入績效評估的方法和理論，不斷完善科技績效評價制度?！秶沂蹇茖W(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》提出要加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)評價工作的宏觀管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，建立健全科學(xué)技術(shù)評價制度。

各級地方財(cái)政和科技主管部門也積極響應(yīng)，為科研績效評價提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。比如，重慶市加強(qiáng)對科技應(yīng)用開發(fā)資金使用的績效管理，圍繞立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)題三大環(huán)節(jié)，依托于項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，建立了從形式審查復(fù)核——項(xiàng)目分工遴選——項(xiàng)目初審評審——安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)——復(fù)核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)——任務(wù)書審核——市財(cái)政會簽——錄入會簽意見及下達(dá)計(jì)劃——結(jié)題信息審核——銷號等全過程的績效管理步驟，做到了流程清晰，職責(zé)明確，相關(guān)的管理要求、評審結(jié)果、立項(xiàng)項(xiàng)目等全部對外公開。

當(dāng)然，財(cái)政科技資金的績效管理還存在一定程度的不足，突出表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，績效預(yù)算與預(yù)算管理“兩張皮”情況普遍，兩類預(yù)算工作上相互獨(dú)立進(jìn)行，財(cái)政和科技部門的管理銜接配合不夠，并缺乏有效的合作機(jī)制。第二，預(yù)算績效管理工作整體質(zhì)量不高，科技資金的績效管理水平有待提高，對科技資金的使用要求缺乏針對性，并在績效管理重要資金決策、使用等環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象。第三，績效管理結(jié)果應(yīng)用難以有效落實(shí)，評價結(jié)果應(yīng)用缺乏約束，對提升部門績效管理水平效果有限。

二、科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的流程改進(jìn)與再造

就我國現(xiàn)狀而言，雖然已具備了開展科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的諸多良好條件，但是由于公共績效理念還未牢固樹立、政府公共管理體制改革未到位、法律法規(guī)缺乏有力支撐等原因，目前全面推行科技專項(xiàng)績效預(yù)算改革還有很大阻力。但也正因?yàn)樯鲜龇N種問題和背后成因，使得財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算實(shí)行流程再造、機(jī)制創(chuàng)造的需求才更加緊迫。因此，本研究在借鑒國外績效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，對我國目前的財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算流程進(jìn)行了改進(jìn)，以此再造的流程來深入推進(jìn)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效預(yù)算工作。

（一）科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算再造流程

本文構(gòu)建的科技專項(xiàng)績效預(yù)算流程以政府支持科技發(fā)展的績效管理為前提基礎(chǔ)，包括：政府支持科技發(fā)展長期戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、年度績效總目標(biāo)的確立、將績效總目標(biāo)進(jìn)一步分解為具體的項(xiàng)目績效目標(biāo)、進(jìn)而根據(jù)項(xiàng)目績效目標(biāo)編制項(xiàng)目預(yù)算、再進(jìn)一步形成年度財(cái)政投入科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、績效評價、根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整部門績效目標(biāo)乃至發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等。在績效預(yù)算模式下，基本上是以制訂明確的政府戰(zhàn)略規(guī)劃為起點(diǎn)，績效預(yù)算體現(xiàn)為政府政策及決策的一種有力工具。在政府戰(zhàn)略規(guī)劃確定后，據(jù)此構(gòu)建體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的滾動預(yù)算制度，從而提升預(yù)算管理的前瞻性和年度之間的連續(xù)性，為預(yù)算編制、績效評價以及評價結(jié)果的應(yīng)用創(chuàng)造了條件。具體流程圖和主要內(nèi)容見圖1。

（二）科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算再造流程的要點(diǎn)

1.將公共績效理念引入政府科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作計(jì)劃的制定

績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，運(yùn)用績效評價的方式對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，而績效目標(biāo)是根據(jù)科技部門的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計(jì)劃制定的。因此，確定科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及年度工作計(jì)劃是本研究構(gòu)建的績效預(yù)算再造流程的起點(diǎn)（流程圖中的工作步驟①），為財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的開展提供了目標(biāo)指南和行動框架。

政府科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃全面闡述了科技部門的戰(zhàn)略任務(wù)，包括科技主管部門的工作任務(wù)和總體目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的方式和路徑，時間跨度通常為三至五年。政府科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃需要進(jìn)一步分解為科技發(fā)展年度工作計(jì)劃。科技發(fā)展年度工作計(jì)劃主要包括部門擬提供的科技服務(wù)或產(chǎn)品的數(shù)量和水平，當(dāng)年應(yīng)實(shí)現(xiàn)的科技任務(wù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)年度科技發(fā)展目標(biāo)需要開展的具體活動和需要使用的資源等，是制定年度績效目標(biāo)以及編制科技專項(xiàng)年度預(yù)算的重要依據(jù)。戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)是結(jié)果以及中長期所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而年度工作計(jì)劃關(guān)注的重點(diǎn)則是產(chǎn)出和年度內(nèi)所要達(dá)成的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)方式、途徑?？萍疾块T戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃若不清晰，則會導(dǎo)致工作失去方向和目標(biāo)，從而導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金配置從源頭上的錯置，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算低效甚至無效。因此，本文構(gòu)建的財(cái)政科技專項(xiàng)績效預(yù)算再造流程從源頭上引入“公共績效”理念，讓科技部門樹立績效理念，認(rèn)清本部門應(yīng)該達(dá)成的目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所應(yīng)采取的措施，從而保障財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益。

圖1 科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算再造流程圖

2.編制政府年度科技專項(xiàng)工作績效總目標(biāo)和具體項(xiàng)目績效目標(biāo)，為財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的開展提供依據(jù)

實(shí)施績效預(yù)算的前提是要明確財(cái)政預(yù)算資金支出所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，因此本研究構(gòu)建的科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算改進(jìn)流程，其基礎(chǔ)和核心內(nèi)容是制定出科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的年度績效總目標(biāo)和具體項(xiàng)目績效目標(biāo)，體現(xiàn)在流程圖中的步驟②與步驟③。根據(jù)科技部門的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，制定科技專項(xiàng)年度績效總目標(biāo)，具體包括：設(shè)置產(chǎn)出和結(jié)果等的績效考核指標(biāo)；說明績效考核指標(biāo)的設(shè)定依據(jù)、方法；闡明實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所要實(shí)施的具體方案以及所需要使用的資源等；明確項(xiàng)目實(shí)施者和管理者所需賦予的權(quán)力以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？萍紝ｍ?xiàng)具體項(xiàng)目績效目標(biāo)是對年度總目標(biāo)的分解落實(shí)，是在年度科技專項(xiàng)績效總目標(biāo)的基礎(chǔ)上對年度工作計(jì)劃的細(xì)化和項(xiàng)目化，即把科技專項(xiàng)年度工作計(jì)劃進(jìn)一步細(xì)化為具體的項(xiàng)目和任務(wù)活動，進(jìn)而對每一個項(xiàng)目或任務(wù)制定相應(yīng)的目標(biāo)及考核指標(biāo)，并通過這些指標(biāo)對項(xiàng)目或任務(wù)的結(jié)果和產(chǎn)出進(jìn)行考評。

在編制預(yù)算時，由申請使用財(cái)政科技資金的科技部門或單位申報(bào)年度科技專項(xiàng)工作績效總目標(biāo)和項(xiàng)目績效目標(biāo)。由于財(cái)政資源的有限性、信息的充分程度和認(rèn)知差異性等主客觀因素存在，預(yù)算編審過程中需要對績效目標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行充分評估論證，使績效目標(biāo)與部門（單位）總體規(guī)劃相符合，與部門具體職能相結(jié)合，與資源的保障能力相匹配，與指標(biāo)體系相聯(lián)系，盡量讓績效目標(biāo)接近科學(xué)合理與可行?？冃繕?biāo)直接影響著績效預(yù)算實(shí)施的水平和效率，只有科學(xué)地確定了績效目標(biāo)，后續(xù)工作才具有良好的基礎(chǔ)。因此績效目標(biāo)在預(yù)算編制和績效管理中均具有重要的作用，既是預(yù)算編制科學(xué)性、合理性的前提，也是績效管理開展的重要環(huán)節(jié)。本研究的再造流程通過要求財(cái)政科技專項(xiàng)資金的主管和使用部門在編制預(yù)算時設(shè)置相應(yīng)的績效目標(biāo)，以此作為納入和編制預(yù)算的依據(jù)，從而架起了溝通預(yù)算管理和績效管理的橋梁，同時也為預(yù)算管理和績效管理各環(huán)節(jié)的銜接奠定了基礎(chǔ)。

3.以績效目標(biāo)為依據(jù)編制和審核預(yù)算，從而解決在預(yù)算編審環(huán)節(jié)中績效管理和預(yù)算管理“兩張皮”問題

科技專項(xiàng)年度績效目標(biāo)與具體項(xiàng)目績效目標(biāo)確定后，就轉(zhuǎn)入了本流程圖的步驟④，即科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制環(huán)節(jié)。財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的主管和使用部門，應(yīng)緊緊圍繞已設(shè)定的績效目標(biāo)來編制科技項(xiàng)目預(yù)算；根據(jù)各項(xiàng)目的績效目標(biāo)和績效管理標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化各項(xiàng)目預(yù)算資金安排，建立項(xiàng)目預(yù)算資金分配與項(xiàng)目績效目標(biāo)之間的聯(lián)系。財(cái)政部門要改變傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的預(yù)算編審模式，對科技專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)和項(xiàng)目預(yù)算同步進(jìn)行審核，對于納入績效管理范圍、但未按要求設(shè)置績效目標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)不予安排預(yù)算；對于績效目標(biāo)設(shè)置不合理、項(xiàng)目預(yù)算編制與目標(biāo)設(shè)置不匹配的項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)政部門可要求部門進(jìn)行修改調(diào)整。財(cái)政部門在對財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效目標(biāo)和項(xiàng)目預(yù)算審核之后，要將審核意見反饋至相關(guān)部門或單位。有關(guān)部門或單位要根據(jù)審核意見對績效目標(biāo)和項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，之后重新報(bào)財(cái)政部門審核，最終形成當(dāng)年財(cái)政科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)了在預(yù)算編審環(huán)節(jié)嵌入績效目標(biāo)管理，解決預(yù)算編審環(huán)節(jié)績效管理和預(yù)算管理“兩張皮”問題。

4.績效跟蹤管理與科技項(xiàng)目實(shí)施過程相結(jié)合，以解決預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)績效管理和預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象

在財(cái)政科技項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行的過程中，需要采取措施對預(yù)算資金的使用以及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤?，F(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行體系，關(guān)注的主要是項(xiàng)目預(yù)算資金的支出進(jìn)度、使用方向以及資金使用的合法性、合規(guī)性等。本研究提出的績效預(yù)算流程圖，體現(xiàn)在步驟⑤里的，是將科技項(xiàng)目的實(shí)施過程、科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行過程與績效跟蹤過程融為一體，這也是科技項(xiàng)目績效管理的應(yīng)有之義，解決了當(dāng)前財(cái)政科技專項(xiàng)預(yù)算績效管理的中間脫節(jié)問題?？冃Ц檪?cè)重于監(jiān)控預(yù)算資金使用的績效情況，監(jiān)控的內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行情況、績效目標(biāo)的完成情況以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的工作措施等，通過對項(xiàng)目運(yùn)行過程中大量數(shù)據(jù)信息的分析，動態(tài)了解和掌握項(xiàng)目預(yù)算資金使用進(jìn)度、績效目標(biāo)完成進(jìn)程，以便及時發(fā)現(xiàn)問題、采取措施調(diào)整糾正績效偏差，為管理者提供決策依據(jù)，為之后的績效評價工作提供詳細(xì)可靠的資料。因此，績效跟蹤在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要的預(yù)防與控制作用，促進(jìn)科技項(xiàng)目實(shí)施過程與預(yù)算執(zhí)行和績效管理各環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，保證了績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

5.構(gòu)建多方參與的績效評價機(jī)制，提升財(cái)政科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價結(jié)果的質(zhì)量和可利用價值

財(cái)政科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價結(jié)果的科學(xué)與否，直接影響著作為預(yù)算分配依據(jù)和基礎(chǔ)的績效信息的質(zhì)量。從本文構(gòu)建的流程圖中步驟⑤可看出，績效評價是整個績效預(yù)算框架體系的承前啟后關(guān)鍵環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度如何，需要通過績效評價給出結(jié)論，下一輪的績效目標(biāo)如何設(shè)定、財(cái)政預(yù)算資金如何合理分配，需要結(jié)合前期項(xiàng)目的實(shí)施情況和績效結(jié)果。績效評價結(jié)果更是科研專項(xiàng)承擔(dān)以及主管部門向政府、政府向社會公眾匯報(bào)公共財(cái)政資金使用成效、解除自身受托責(zé)任的重要載體。應(yīng)該建立多方參與、職責(zé)分明、互相制約的績效評價與監(jiān)督體系。一是科研項(xiàng)目主管部門和實(shí)施單位的績效自評價?？蒲许?xiàng)目主管部門和實(shí)施單位是財(cái)政科技專項(xiàng)資金的管理者與使用者，是績效目標(biāo)完成情況等評價數(shù)據(jù)信息的直接來源，因此應(yīng)承擔(dān)提供績效評價報(bào)告的主體責(zé)任，同時也是績效評價結(jié)果的使用主體，根據(jù)績效評價來改善自身管理質(zhì)量，從而提高科研專項(xiàng)預(yù)算資金使用效益。二是財(cái)政部門的績效再評價。對重大政府科研專項(xiàng)和重要的科技項(xiàng)目資金，財(cái)政部門應(yīng)該直接組織績效評價，或利用第三方力量開展獨(dú)立評價，既提升績效評價結(jié)果的客觀公正性，又監(jiān)督了部門自評價工作，減少敷衍了事和過分自譽(yù)，促進(jìn)預(yù)算績效管理更為扎實(shí)開展。三是審計(jì)機(jī)關(guān)的績效審計(jì)。對財(cái)政主管部門和科技主管部門及使用單位的績效預(yù)算與績效管理工作形成績效審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，共同構(gòu)建相互配合、職責(zé)清晰、高效透明的績效評價體系，提升績效評價結(jié)果質(zhì)量。

6.加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，強(qiáng)化財(cái)政科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價結(jié)果對預(yù)算編制和政府履職的約束

財(cái)政科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價報(bào)告是績效評價工作的成果，績效評價結(jié)果能否得到有效應(yīng)用是決定績效預(yù)算能否有效實(shí)施的最后一關(guān)。因此，本文構(gòu)建的財(cái)政科研專項(xiàng)預(yù)算再造流程圖中，體現(xiàn)了如下三個方面的績效評價結(jié)果應(yīng)用，見從步驟⑥出發(fā)的四個箭頭：一是科技主管部門及項(xiàng)目單位管理方了解本部門或本單位績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的重要信息來源，據(jù)此調(diào)整本部門或本單位的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，合理配置預(yù)算資源，優(yōu)化科技專項(xiàng)績效目標(biāo)設(shè)置，改進(jìn)管理。二是財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算監(jiān)管和決策的重要依據(jù)。預(yù)算分配著眼于最終的績效結(jié)果，從而可以從源頭上管控住無績效和低績效的項(xiàng)目。根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算，建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配機(jī)制，提升財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用效益，提高預(yù)算透明度，改進(jìn)預(yù)算管理。三是政府及科技主管部門在制定、調(diào)整年度科技計(jì)劃和績效目標(biāo)時的重要參考依據(jù)，根據(jù)財(cái)政科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算的整體評價結(jié)果，政府及科技主管部門應(yīng)定期調(diào)整科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和中長期滾動預(yù)算，使之更符合實(shí)際情況并更有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

三、科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的推進(jìn)措施與管理建議

（一）加強(qiáng)績效預(yù)算法規(guī)制度建設(shè)

加強(qiáng)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算法規(guī)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算有法可依、有法必依的重要保證。因此，要積極建立和健全法規(guī)制度，做到依法理財(cái)。一是建立和健全科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)。在逐步推進(jìn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的基礎(chǔ)之上，借鑒績效管理較為先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，研究制定關(guān)于績效管理和績效預(yù)算方面的法律法規(guī)，從法律上確立績效預(yù)算的地位。二是建立和健全科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效管理制度，要結(jié)合科研活動規(guī)律和特點(diǎn)，研究制定涵蓋績效目標(biāo)設(shè)置、績效跟蹤監(jiān)控、績效評價以及評價結(jié)果應(yīng)用等的全過程管理制度，規(guī)范和細(xì)化績效管理的工作流程和操作細(xì)則，明確各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在績效預(yù)算中的職責(zé)，健全協(xié)調(diào)機(jī)制。三是建立和健全績效預(yù)算公開制度。加大科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效信息公開力度，將科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效目標(biāo)、預(yù)算資金使用績效、績效評價報(bào)告以及績效管理規(guī)章制度等信息對外公開，提高科技領(lǐng)域的公共財(cái)政資金管理和使用的透明度。四是建立科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價結(jié)果約束和激勵制度。加強(qiáng)對科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效監(jiān)督與審計(jì)，建立以績效評價結(jié)果為基礎(chǔ)的獎懲和問責(zé)機(jī)制。并將問責(zé)結(jié)果與科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分配進(jìn)行掛鉤，調(diào)整相關(guān)項(xiàng)目年度預(yù)算，提高財(cái)政資金使用效益。

（二）加快專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)

科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃制定、組織實(shí)施、過程控制、評估考核等方方面面，因此，要把人才培養(yǎng)作為推進(jìn)科技績效預(yù)算工作的重中之重。一要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，按照“缺什么，補(bǔ)什么”的原則，分層次、全方位、多領(lǐng)域開展科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理基礎(chǔ)理論和實(shí)務(wù)操作的培訓(xùn)，切實(shí)提高直接從事科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算相關(guān)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平。二是加強(qiáng)科技專項(xiàng)績效預(yù)算管理人才（專家）庫建設(shè)，積極構(gòu)建外部引進(jìn)與內(nèi)部培養(yǎng)相結(jié)合，涵蓋預(yù)算管理、資金管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、信息技術(shù)等在內(nèi)的科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算管理人才（專家）隊(duì)伍和梯隊(duì)，更好地發(fā)揮人才（專家）在績效預(yù)算管理中的智力和技術(shù)支撐作用。三是通過政府購買服務(wù)，激勵社會專業(yè)中介機(jī)構(gòu)向科技專項(xiàng)等政府性資金的績效評價業(yè)務(wù)上發(fā)展，從而培養(yǎng)第三方績效管理專業(yè)人才隊(duì)伍。

（三）營造更利于推進(jìn)科技專項(xiàng)績效預(yù)算的社會氛圍和環(huán)境

社會各界的理解與支持是推進(jìn)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，因此，要加大宣傳工作力度，努力營造良好的氛圍和條件。一是要充分利用各種新聞媒體、報(bào)刊雜志、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，大力開展績效預(yù)算概念內(nèi)容、理念特點(diǎn)、發(fā)展?fàn)顩r及推進(jìn)步驟等的宣傳介紹，進(jìn)一步提高社會知曉率和影響力，讓社會各界了解和支持績效預(yù)算，為科技專項(xiàng)績效預(yù)算管理創(chuàng)造良好的輿論氛圍和環(huán)境。二是積極通過績效預(yù)算工作會議、案例交流、知識競賽、成果巡回展及試點(diǎn)情況比賽等形式，開展科技專項(xiàng)績效預(yù)算工作的宣傳，使相關(guān)部門單位和從業(yè)者明確工作重點(diǎn)，了解工作情況，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步有序推進(jìn)科技績效預(yù)算管理工作。三是組織開展科技專項(xiàng)績效預(yù)算研討會、講壇論壇、論文征文等活動，吸引相關(guān)部門單位、理論工作者及實(shí)務(wù)工作者的重視，進(jìn)一步在專業(yè)層面加強(qiáng)對績效預(yù)算理論和實(shí)踐的研究、探討和推介，進(jìn)一步厘清思路，統(tǒng)一認(rèn)識，切實(shí)營造重視績效預(yù)算、研究績效預(yù)算、推廣績效預(yù)算和運(yùn)用績效預(yù)算的良好氛圍。

（四）提高預(yù)算編制工作的科學(xué)合理性

按照預(yù)算管理工作科學(xué)化、公開化和精細(xì)化的要求進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行等管理工作。預(yù)算編制工作方面，延長預(yù)算編制的時間，使預(yù)算編制的質(zhì)量有所提升。在已經(jīng)確定的年度預(yù)算范圍內(nèi)，制定各專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。再據(jù)此目標(biāo)來安排制定經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案。根據(jù)實(shí)際情況將具體指標(biāo)進(jìn)行分配，精確編制預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算內(nèi)容。通過細(xì)化預(yù)算來提高部門預(yù)算的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，從而也有利于推進(jìn)部門預(yù)決算公開，促進(jìn)對財(cái)政預(yù)算的人大審查和績效監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行方面，要學(xué)習(xí)績效預(yù)算發(fā)展較為先進(jìn)國家的做法，在繼續(xù)堅(jiān)持國庫管理制度，防范預(yù)算資金使用風(fēng)險的基礎(chǔ)上，做到預(yù)算本身的嚴(yán)肅性與機(jī)制調(diào)整的靈活性相結(jié)合。各級部門要定期對本部門的預(yù)算完成情況和績效考核等內(nèi)容進(jìn)行上報(bào)，上級部門要掌握所管理的單位與項(xiàng)目績效信息，經(jīng)常進(jìn)行績效跟蹤，以便及時發(fā)現(xiàn)問題、督促整改，或?qū)?xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。每年主管部門、項(xiàng)目單位都應(yīng)開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價，財(cái)政部門對重點(diǎn)科技專項(xiàng)還應(yīng)開展績效再評價，做到全面分析財(cái)政資金管理和使用效果，為下一年的財(cái)政預(yù)算安排提供依據(jù)。

（五）循序漸進(jìn)推進(jìn)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算

績效預(yù)算工作不可能一蹴而就，而應(yīng)按照“先易后難、由點(diǎn)及面、穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。就科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算而言，要積極做好以下工作，一是穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作。進(jìn)一步建立和健全分類支持的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，優(yōu)化和整合財(cái)政科研專項(xiàng)資金，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度。二是積極推進(jìn)配套改革。推進(jìn)科研院所等單位的改革，建立健全體現(xiàn)科研人員智力價值的經(jīng)費(fèi)分配制度。推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計(jì)制度，準(zhǔn)確完整反映科技活動提供科技服務(wù)和產(chǎn)品的耗費(fèi)成本，更全面準(zhǔn)確地反映科技績效。三是逐步建設(shè)科技專項(xiàng)績效預(yù)算信息化平臺。通過大數(shù)據(jù)的分析利用，以豐富的績效運(yùn)行信息來支持績效預(yù)算各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)功能實(shí)現(xiàn)。四是以點(diǎn)代面、分步推進(jìn)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算。在整體推進(jìn)有難度的情況下，可以選擇部分科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在管理基礎(chǔ)較好的省、市、縣及部分高校和科研單位進(jìn)行績效預(yù)算試點(diǎn)，待試點(diǎn)取得成績后推廣到所有科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

四、結(jié) 論

在我國財(cái)政預(yù)算改革不斷深化、中央推進(jìn)重大科技專項(xiàng)（項(xiàng)目、資金）改革邁出關(guān)鍵步伐的宏觀背景下，本研究從預(yù)算績效管理改革實(shí)踐和科技專項(xiàng)管理使用的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了目前財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行與科技專項(xiàng)預(yù)算績效管理推進(jìn)中存在的不利因素和有利條件，在此基礎(chǔ)上，提出了解決問題的對策：對科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理實(shí)施流程改造，構(gòu)建預(yù)算編制與執(zhí)行和科技項(xiàng)目預(yù)算績效管理的融合機(jī)制，探索真正意義上的科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算。我們通過設(shè)計(jì)流程圖，更加清晰地指出了科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑，期望能具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。概括起來，本文的觀點(diǎn)包含如下三點(diǎn)：

一是我國自上而下正在推行的預(yù)算績效管理，是探索公共財(cái)政資金績效預(yù)算的有益嘗試和初探階段。因此，本課題組以科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)實(shí)施的預(yù)算績效管理為基礎(chǔ)，來研究科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算如何改進(jìn)流程，提高績效預(yù)算水平。

二是科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行績效預(yù)算的前提與管理環(huán)境是政府及主管部門在科技領(lǐng)域?qū)嵤┕部冃Ч芾?。本課題構(gòu)建的科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算流程及相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑，都以這個假設(shè)為前提。

三是流程圖所體現(xiàn)的核心思想，就是如何將績效管理的各環(huán)節(jié)與預(yù)算管理過程融合到一起?？萍紝ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算，邏輯上是先設(shè)定目標(biāo)、明確要實(shí)施的科技項(xiàng)目，然后才據(jù)此編出預(yù)算，因此預(yù)算具有明確的績效目標(biāo)導(dǎo)向性，改變了目前預(yù)算編制與績效目標(biāo)編審兩張皮困境?？冃Ц櫯c績效評價，都以先設(shè)定的績效目標(biāo)為依據(jù)，科技項(xiàng)目實(shí)施與科研活動開展的過程，既是預(yù)算執(zhí)行的過程，更是績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，所以績效目標(biāo)管理是績效預(yù)算的龍頭與基礎(chǔ)，貫穿于預(yù)算管理和績效管理的始終，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理與績效管理的全過程融合與各環(huán)節(jié)相互銜接。這就是目前預(yù)算績效管理與真正績效預(yù)算的核心差距所在。

［1］王淑慧，周昭，胡景男等.績效預(yù)算的財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建［J］.財(cái)政研究，2011（5）.

［2］孫玉濤，劉鳳朝.雙重價值導(dǎo)向的政府科技投入績效評價［J］.科學(xué)學(xué)研究，2011，29（2）.

［3］周文泳，尤建新，鄭海鰲.政府投入科學(xué)項(xiàng)目績效評價理論與方法［M］.北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2009.

課題組組長：王冬梅

課題組成員：李 虹 劉 剛 張延輝 唐曉玉

杜曉燕 張 鋒 白雪娟 邵瑩潔

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Study on the Performance Budget Improvement of Special Science and Technology Fund Input by the Fiscal Division

Suqian Fiscal Bureau of Jiangsu Province

Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist,China has greatly reformed its central research project(their plans,funds),fiscal budget management reform such as budget performance management is also in process.At present,some practices in special science and technology fiscal fund budget,budget performance management reform can not adopt current reform requirements in major research special fields.The essay reviewed the total amount of and its increase in special science and technology fiscal fund since 2005 at national and local government levels,analyzes current difficulties,obstacles,and advantages,present the suggestion that improving current science and technology and research fund budget process,set up a mechanism to integrate budget preparing,monitoring,purpose management of budget performance,performance tracking and evaluation,explore real performance budget,finally it presents specific channel and suggestions.

Special Scientific and Research Fund;Performance Budget

F812.45

A

2096-1391（2017）04-0142-08