糧食安全責(zé)任制監(jiān)督考核的實(shí)踐與思考

李俊平　晏曉寧

糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要基石。推進(jìn)糧食安全責(zé)任制年度監(jiān)督考核，充分表明國(guó)家對(duì)建立健全糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制、保障糧食安全的高度重視。眼下，全國(guó)范圍正在開(kāi)展2016年度糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制“首考”，湖北作為上年考核試點(diǎn)省份，今年已是開(kāi)展此項(xiàng)工作的第二年。近期，我們對(duì)荊州市糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制監(jiān)督考核情況進(jìn)行調(diào)研，并就改進(jìn)和完善糧食安全責(zé)任制監(jiān)督考核機(jī)制作了一些思考。

一、主要作法及成效

（一）主要作法

糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、涉及面廣，為推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)，主要采取了四項(xiàng)舉措：

一是成立糧安機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。市政府高度重視糧食安全工作，兩次召開(kāi)常務(wù)會(huì)議專題研究部署，成立了以市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市糧食局，16個(gè)成員單位在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、分工協(xié)作、形成合力。市政府將糧安工作納入重要議事日程，為監(jiān)督考核工作順利開(kāi)展提供了強(qiáng)有力的組織保障。

二是明確目標(biāo)責(zé)任，突出工作重點(diǎn)。市政府印發(fā)《關(guān)于落實(shí)糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制的實(shí)施意見(jiàn)》（荊政發(fā)〔2015〕22號(hào)），明確各縣市區(qū)政府承擔(dān)保障本地區(qū)糧食安全主體責(zé)任，《意見(jiàn)》共8個(gè)方面21條，涵蓋了從糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通到消費(fèi)等各環(huán)節(jié)重要內(nèi)容，對(duì)糧食生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)備、加工、應(yīng)急保障、安全監(jiān)管、監(jiān)督考核等方面作了全面安排，既強(qiáng)調(diào)了糧食數(shù)量安全，又強(qiáng)調(diào)了糧食質(zhì)量安全、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及節(jié)糧減損和健康消費(fèi)等。

三是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，形成工作合力。市政府先后6次召開(kāi)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)會(huì)、糧食企業(yè)改革督辦現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，9次以市政府辦、市糧安辦名義發(fā)文。市糧安辦制定《荊州市糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制監(jiān)督考核辦法》，推行“清單工作法”，明確考核方法、考核指標(biāo)和考核權(quán)重，提高糧安責(zé)任監(jiān)督考核規(guī)范化、科學(xué)化水平。

四是開(kāi)展檢查督導(dǎo)，推動(dòng)整改落實(shí)。市政府分管領(lǐng)導(dǎo)兩次率相關(guān)部門負(fù)責(zé)人深入縣市區(qū)調(diào)研，市糧安辦抽調(diào)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任考核組長(zhǎng)，開(kāi)展對(duì)縣市區(qū)政府糧安責(zé)任制監(jiān)督考核。經(jīng)過(guò)2015年“首考”和2016年“再考”，推動(dòng)收儲(chǔ)企業(yè)改革、“糧安工程”建設(shè)及新增儲(chǔ)備規(guī)模等問(wèn)題整改落實(shí)。

（二）取得的成效

荊州是全國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地，也是全省水稻產(chǎn)量第一市。近年來(lái)，通過(guò)實(shí)施糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制并嚴(yán)格監(jiān)督考核，荊州市全社會(huì)糧食安全意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，市、縣兩級(jí)政府糧食安全責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)一步強(qiáng)化，糧食安全保障能力進(jìn)一步提升，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、守住了“一條紅線”

一是嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度。省政府下達(dá)荊州市2020年前耕地保有量為65.1萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于55.26萬(wàn)公頃。截止2016年底，全市耕地總面積68.68萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積55.64萬(wàn)公頃，全面完成省下達(dá)耕地保有量目標(biāo)任務(wù)。二是保護(hù)與提升耕地質(zhì)量。市政府出臺(tái)《落實(shí)耕地質(zhì)量保護(hù)的實(shí)施意見(jiàn)》，除中央、省財(cái)政資金外，地方財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金支持耕地質(zhì)量保護(hù)與提升。三是建立耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。全市耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基本建成，規(guī)劃建設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)89個(gè)，耕地質(zhì)量逐年提高。近年來(lái)，隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的不斷加強(qiáng)和秸稈還田工作的大力推進(jìn)，全市耕地質(zhì)量逐年提高。

2、調(diào)動(dòng)了“兩個(gè)積極性”

一是嚴(yán)格落實(shí)糧食補(bǔ)貼政策。2016年，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，荊州市按照糧食產(chǎn)量、耕地面積4：6的補(bǔ)貼方案進(jìn)行重新分配。全市共發(fā)放各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金68577萬(wàn)元，惠及近100萬(wàn)農(nóng)戶、400萬(wàn)種糧農(nóng)民。通過(guò)落實(shí)各項(xiàng)糧食扶持政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧、政府抓糧兩個(gè)積極性。二是積極支持新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。除中央、省級(jí)財(cái)政資金外，地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。松滋、荊州、洪湖等地對(duì)種子生產(chǎn)企業(yè)、水稻種植或稻蝦共育等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)，獎(jiǎng)補(bǔ)資金達(dá)520萬(wàn)元。三是加大新型職業(yè)農(nóng)民培育力度。2016年，全市培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民4612人，完成年度培訓(xùn)任務(wù)。

3、增強(qiáng)了“三個(gè)能力”

一是增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力。2016年，全市糧食主導(dǎo)品種和主推技術(shù)到位率95%以上，綜合機(jī)械化水平達(dá)到69.38%，超額完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)50萬(wàn)畝目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)糧食核心產(chǎn)區(qū)和育制種大縣建設(shè)。二是增強(qiáng)糧食收儲(chǔ)能力。近兩年，全市維修“危倉(cāng)老庫(kù)”倉(cāng)容12億斤，中心糧庫(kù)改造升級(jí)9億斤，形成以中心糧庫(kù)為主導(dǎo)，骨干收納庫(kù)為基礎(chǔ)，社會(huì)倉(cāng)庫(kù)為補(bǔ)充的政策性糧食收儲(chǔ)體系。三是增強(qiáng)儲(chǔ)備保障能力。突出地方儲(chǔ)備糧保應(yīng)急、控糧價(jià)、穩(wěn)市場(chǎng)的功能，全市落實(shí)市、縣儲(chǔ)備糧總規(guī)模1.37億斤，其中市本級(jí)0.16億斤，縣級(jí)1.21億斤。同時(shí)，著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提升糧食儲(chǔ)備保障能力。

4、構(gòu)建了“五大體系”

一是糧食收儲(chǔ)保底線。通過(guò)強(qiáng)力推進(jìn)糧食收儲(chǔ)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，全市形成了“三位一體”的政策性糧食收儲(chǔ)體系。2016年全市各類主體收購(gòu)糧食54.34億斤，刷新歷史紀(jì)錄，全面啟動(dòng)小麥、稻谷托市收購(gòu)政策，全市農(nóng)民增加賣糧收入5.16億元。二是倉(cāng)儲(chǔ)物流提檔次。2016年，全市新增標(biāo)準(zhǔn)倉(cāng)庫(kù)容量7.5億斤，維修倉(cāng)庫(kù)1億多斤，添置各類倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施200臺(tái)（套）；市糧庫(kù)信息化建設(shè)項(xiàng)目全面竣工并投入使用，糧庫(kù)運(yùn)行效率和管理水平顯著提高。三是糧油加工爭(zhēng)龍頭。2016年全市糧油食品加工業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值590億元，占農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值的40%；形成“以糧油加工為主體，食品深加工、特種飼料加工為補(bǔ)充”的糧油產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系；四是“放心糧油”全覆蓋。全市建成成品糧油批發(fā)市場(chǎng)1個(gè)、區(qū)域性“放心糧油”配送中心9個(gè)、“放心糧油”連鎖店176家、應(yīng)急加工企業(yè)44家、軍民放心糧油超市8個(gè)，形成了糧食應(yīng)急供應(yīng)、軍供網(wǎng)點(diǎn)、糧情監(jiān)測(cè)、“放心糧油”市場(chǎng)體系“四位一體”的糧食供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。五是流通監(jiān)管無(wú)盲區(qū)。健全糧食監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，全面提升8個(gè)市、縣糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力，完成34個(gè)企業(yè)檢驗(yàn)室及78個(gè)收購(gòu)網(wǎng)點(diǎn)質(zhì)檢能力建設(shè)；完善糧情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，形成覆蓋城鄉(xiāng)的監(jiān)管保障體系。

二、面臨困難及問(wèn)題

（一）考核內(nèi)容復(fù)雜，重點(diǎn)不夠突出

現(xiàn)行監(jiān)督考核辦法有59項(xiàng)內(nèi)容，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)涉及近200個(gè)得分小項(xiàng)，需要佐證材料多、搜集難度大。有的部門一些具體工作也納入考核內(nèi)容，使得考核指標(biāo)越來(lái)越細(xì)，內(nèi)容越來(lái)越繁雜，分值越來(lái)越分散，有的前后交叉，甚至出現(xiàn)內(nèi)容重疊，導(dǎo)致重點(diǎn)工作不夠突出。

（二）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)單一，導(dǎo)向不夠明確

如考核內(nèi)容第10和11項(xiàng)，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)明確糧食種植面積、產(chǎn)量穩(wěn)定在前五年平均水平以上才能得分，這一要求明顯與現(xiàn)行推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施不吻合。就全國(guó)而言，當(dāng)前我國(guó)糧食品種結(jié)構(gòu)性矛盾突出，小麥供求基本平衡，玉米和稻谷階段性過(guò)剩特征明顯，南方的早稻、東北的玉米滯銷；就荊州而言，全市早稻產(chǎn)量、收購(gòu)量和庫(kù)存量都相對(duì)較大，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，應(yīng)適當(dāng)減少劣質(zhì)早稻面積，壓縮糧食庫(kù)存，增加高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效品種種植，增加農(nóng)民收入，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）量化指標(biāo)簡(jiǎn)單，依據(jù)不夠充分

一方面，存在低報(bào)年度指標(biāo)任務(wù)現(xiàn)象。如個(gè)別地方糧食收購(gòu)目標(biāo)偏低，考核指標(biāo)難以反映客觀實(shí)際。另一方面，存在年度目標(biāo)偏高問(wèn)題。個(gè)別地方過(guò)去糧油加工產(chǎn)值年度任務(wù)基數(shù)較大，2016年因遭受自然災(zāi)害，加之受市場(chǎng)持續(xù)低迷、糧油價(jià)格回落等影響，出現(xiàn)了糧油加工原料減少、銷售收入下降，加工產(chǎn)值降低的問(wèn)題，增加了完成年度目標(biāo)的難度。

（四）流通分值過(guò)大，權(quán)重不夠合理

2016年度糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制考核評(píng)分涉及6個(gè)方面、14個(gè)事項(xiàng)、28項(xiàng)指標(biāo)、59項(xiàng)內(nèi)容，涉及糧食流通考核分值占49分，得分多、權(quán)重大，而糧食生產(chǎn)和消費(fèi)兩大領(lǐng)域只有51分，得分少、權(quán)重輕，很難通過(guò)考核指標(biāo)和分項(xiàng)權(quán)重設(shè)定，把握工作重點(diǎn)和著力方向。有的地方錯(cuò)誤認(rèn)為主要考核糧食部門，個(gè)別部門對(duì)糧食安全責(zé)任落實(shí)、甚至對(duì)考核工作認(rèn)識(shí)存在片面性、工作缺乏主動(dòng)性。

（五）考核結(jié)果運(yùn)用，賞罰不夠嚴(yán)明

糧食安全考核涉及糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三大領(lǐng)域，考核牽涉10多個(gè)部門，安排布置、組織協(xié)調(diào)、材料搜集任務(wù)重、難度大，需要花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，省、市政府對(duì)2015年度考核結(jié)果運(yùn)用力度不夠。據(jù)了解，各地還不同程度存在農(nóng)田水利設(shè)施老化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)遲緩、糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施陳舊、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模不足、加工企業(yè)融資難、融資貴等問(wèn)題，嚴(yán)重制約糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。

三、幾點(diǎn)思考與建議

（一）突出考核重點(diǎn)，精減評(píng)分項(xiàng)目

糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制考核指標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，既不降低標(biāo)準(zhǔn)、減輕難度，也不隨意拔高、脫離實(shí)際。從促進(jìn)糧食生產(chǎn)和流通發(fā)展，確保糧食消費(fèi)安全的角度出發(fā)，應(yīng)突出重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)內(nèi)容、重點(diǎn)指標(biāo)，加大考核權(quán)重，推動(dòng)重點(diǎn)工作落實(shí)。建議對(duì)現(xiàn)行糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法進(jìn)行修改完善，達(dá)到精減考核指標(biāo)、完善考核內(nèi)容、突出考核重點(diǎn)的目的。

（二）堅(jiān)持實(shí)事求是，落實(shí)年度目標(biāo)

設(shè)定糧食安全年度目標(biāo)任務(wù)，既要科學(xué)合理、恰當(dāng)可行，又要貼近實(shí)際、便于操作，上級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，逐項(xiàng)論證審核。建議將糧食安全年度考核與相關(guān)部門平時(shí)掌握情況結(jié)合起來(lái)，綜合得分由相關(guān)部門評(píng)分與年度考核得分的平均數(shù)構(gòu)成，防止出現(xiàn)評(píng)分脫離實(shí)際、考核流于形式的問(wèn)題。

（三）兼顧三大領(lǐng)域，合理設(shè)置權(quán)重

統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三大領(lǐng)域，鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)圍繞推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力和收儲(chǔ)能力建設(shè)；鼓勵(lì)糧食企業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，去產(chǎn)能、去庫(kù)存，推動(dòng)糧食經(jīng)濟(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；鼓勵(lì)主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)突出確立糧食種植面積底線，充實(shí)地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模，增加糧食流通設(shè)施投入等。建議對(duì)現(xiàn)行糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三大領(lǐng)域考核權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域可各按35分設(shè)置，消費(fèi)領(lǐng)域可按30分設(shè)置。通過(guò)考核，促進(jìn)糧食生產(chǎn)、流通發(fā)展，確保糧食消費(fèi)安全。

（四）圍繞“五個(gè)結(jié)合”，完善考核機(jī)制

堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)、全面監(jiān)督與重點(diǎn)考核、定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)估、平時(shí)評(píng)價(jià)與年度考核、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)與處罰落后相結(jié)合的原則，考核工作由地方政府牽頭，有關(guān)部門既分工負(fù)責(zé)、又密切配合。建議將糧食安全責(zé)任納入省、市、縣三級(jí)政府目標(biāo)管理績(jī)效考核體系，建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)得分排序靠前的地方，上級(jí)政府給予一定的政策傾斜、項(xiàng)目支持和資金獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)排位靠后地方提出限期整改措施；對(duì)在考核工作中弄虛作假、虛報(bào)瞞報(bào)情況的，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)；健全考核監(jiān)督制度，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）落實(shí)保障措施，補(bǔ)齊發(fā)展短板

建議從四個(gè)方面進(jìn)一步完善扶持糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的政策措施：一是加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，支持主產(chǎn)區(qū)逐步擺脫產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣的窘境；二是加大主產(chǎn)區(qū)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)力度，增加“危倉(cāng)老庫(kù)”維修改造項(xiàng)目，擴(kuò)大新建倉(cāng)庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模，提升糧食收儲(chǔ)能力；三是增加主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，調(diào)整現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)基金使用順序，將第三輪糧食財(cái)務(wù)掛賬打包上收，停止收取掛賬利息；四是建議地方政府重視支持“糧安工程”建設(shè)，每年從產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金中安排一定比例支持糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、加工企業(yè)設(shè)備改造升級(jí)、“放心糧油”市場(chǎng)體系、糧油質(zhì)量監(jiān)測(cè)等投入，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（作者單位：湖北省荊州市糧食局）