特朗普政府對我實施雙反調(diào)查的趨勢及應(yīng)對建議

季劍軍

雖然美國總統(tǒng)特朗普從競選期間就開始宣揚對華貿(mào)易保護主義立場，如宣布中國為匯率操縱國、對我國進口商品征收45%的關(guān)稅、發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查案件等，但要完全兌現(xiàn)可能性不大，雙邊貿(mào)易摩擦仍將集中在反傾銷、反補貼等貿(mào)易救濟調(diào)查領(lǐng)域。作為4月初“習(xí)特會”的重要成果之一，即將開展的中美貿(mào)易談判“百日計劃”，其談判焦點也在于擴大美國對華出口以及相互開放投資領(lǐng)域等，暫時未涉及雙反領(lǐng)域的具體問題，但不排除未來美方在雙反問題上繼續(xù)對我施壓以增加談判籌碼的可能性。

美國迫于我國開放經(jīng)濟競爭力提升的壓力，改變了早年對所謂非市場經(jīng)濟國家不適用反補貼法的慣例，從2006年開始頻繁對我實施反補貼調(diào)查，尤其是2012年3月修改反補貼法相關(guān)內(nèi)容，為對我適用反補貼調(diào)查掃除了國內(nèi)法障礙。另一方面，在對我出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中采取歧視性替代國做法。隨著我國市場經(jīng)濟地位進一步確立，這一做法已難以為繼。未來，美對我在雙方調(diào)查程序、范圍等方面做出調(diào)整，不斷強化貿(mào)易保護壁壘，我面臨的雙反壓力可能進一步上升。

一、特政府對我實施貿(mào)易保護措施新趨勢

（一）政策架構(gòu)調(diào)整和人事任命體現(xiàn)其貿(mào)易保護政策意圖

特政府新設(shè)立白宮國家貿(mào)易委員會和國際談判特別代表一職，并計劃由商務(wù)部主導(dǎo)貿(mào)易政策制定，給予商務(wù)部更大貿(mào)易政策制定權(quán)，降低了美國貿(mào)易代表的影響力。在人事任命方面也體現(xiàn)了貿(mào)易保護主義政策意圖。如，美國商務(wù)部長威爾伯·羅斯主張盡快推動北美自由協(xié)定（NAFTA）重新談判，強調(diào)所有已簽訂的自貿(mào)協(xié)定都應(yīng)每隔幾年重新談判一次，同時還表示對以低于成本價傾銷產(chǎn)品或未能提供公平貿(mào)易環(huán)境的國家予以“嚴厲懲罰”。特任命加州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授納瓦羅為新成立的白宮貿(mào)易委員會主席，也是一位強硬的貿(mào)易保護主義者，曾主張對我進口產(chǎn)品征收45%的跨境稅。這預(yù)示著特政府廢除或調(diào)整部分自貿(mào)協(xié)定、增設(shè)貿(mào)易壁壘等政策措施可能會逐步推開。

（二）特政府傾向于由商務(wù)部自行提出雙反調(diào)查，縮短調(diào)查發(fā)起時間

未來美國雙反調(diào)查程序的發(fā)起可能更加快捷。過去雙反調(diào)查程序的發(fā)起有兩種渠道：一是反傾銷機構(gòu)自行發(fā)動調(diào)查，即美國商務(wù)部認為進口到美國的產(chǎn)品有傾銷或補貼行為，可在美國聯(lián)邦公報上發(fā)布雙反立案通知，不過這種情況較少；二是申請人向美國商務(wù)部申請進行調(diào)查，即由申請人向反傾銷機構(gòu)提出反傾銷調(diào)查申請。目前看，商務(wù)部被賦予更多權(quán)力，商務(wù)部長威爾伯·羅斯已表示，將在反傾銷和反補貼案件中擔(dān)任更加積極的角色，包括有意向地運用商務(wù)部的權(quán)力自行提起“雙反”調(diào)查，未來很可能強化發(fā)起雙反程序的第一種渠道。對于中小企業(yè)而言，收集證據(jù)和籌措資金并發(fā)起申訴相對困難，往往需要很長時間才能啟動調(diào)查，因此，由商務(wù)部自行起訴可以大大縮短申訴準備期。

（三）特政府反補貼可訴訟范圍可能進一步擴大

美國對華反補貼的項目大多為可訴訟補貼，包括低于合理回報提供產(chǎn)品和服務(wù)、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款和財政資助等四類。

在低于合理回報提供產(chǎn)品和服務(wù)方面，需要確認提供者是否屬于政府或公共機構(gòu)，美國商務(wù)部在實際操作中通常以供應(yīng)者是否是國有企業(yè)為標(biāo)準，以往其對華反補貼調(diào)查主要集中在原材料行業(yè)，而國企在我國大多數(shù)原材料領(lǐng)域占據(jù)較高份額，往往難以提供有力證據(jù)來證明其獲得的產(chǎn)品不低于合理價格，因而更易成為反補貼調(diào)查對象。

在稅收優(yōu)惠方面，由于稅收優(yōu)惠政策只適用于符合減免條件的企業(yè)，具有不公平的專向性特征，而我國稅收優(yōu)惠名目繁多，如購買本土生產(chǎn)設(shè)備稅收優(yōu)惠、高新技術(shù)企業(yè)稅收減免、研發(fā)稅收減免等，往往易成為反補貼調(diào)查對象。

在優(yōu)惠貸款和財政資助方面，我國出口信貸、政策性銀行貸款、政府專項撥款等貸款利率低于市場利率，往往被視為財政資助。由于我國政策性文件強調(diào)對某些產(chǎn)業(yè)的支持，尤其是此類貸款在我國企業(yè)開展“一帶一路”投資項目中大量存在，加之政府專項撥款種類繁多，包括國家級專項撥款和地方政府撥款，美國商務(wù)部會據(jù)此認為這種政策性貸款具有專向性，也易遭受反補貼調(diào)查。

（四）人民幣匯率問題可能成為雙反調(diào)查的借口

目前，我國尚不符合匯率操縱國的判定標(biāo)準，但人民幣匯率操縱問題仍是影響中美雙邊貿(mào)易的敏感性問題，一旦以此為由實施雙反調(diào)查，將影響我對美全部出口商品。目前，特政府尚未發(fā)起針對人民幣匯率開展的雙反調(diào)查，美國商務(wù)部也認為通過壓低人民幣匯率造成的補貼和傾銷缺乏專向性，但就人民幣匯率問題而實施的雙反調(diào)查仍存在可能，對此需要高度關(guān)注。

（五）特政府意圖弱化WTO約束力和影響力，注重強調(diào)美國內(nèi)法的效力

美國貿(mào)易代表辦公室今年3月1日向國會提交的貿(mào)易政策年報中指明，美國要捍衛(wèi)貿(mào)易政策主權(quán)，貿(mào)易爭端的解決將不受制于WTO裁決，而是優(yōu)先遵循國內(nèi)法。這份年報還指出，為迫使美國主要貿(mào)易伙伴開放市場，計劃探討啟用對不公正貿(mào)易對象國采取高關(guān)稅等制裁措施的“301條款”、“337條款”，體現(xiàn)了特政府意在削弱WTO的約束力和影響力，支持以國內(nèi)法來解決貿(mào)易爭端的動機和目的。

二、我應(yīng)對美雙反調(diào)查措施的幾點建議

（一）充分利用WTO規(guī)則

針對美國通過反補貼修法助推貿(mào)易保護主義政策的行為，應(yīng)堅持在WTO框架下解決問題，對美違反規(guī)則損害我方利益的行為要據(jù)理力爭。2016年10月，WTO裁定美針對我出口產(chǎn)品實施的13項反傾銷措施違反世貿(mào)規(guī)則的案例就值得借鑒。即使利用WTO規(guī)則不能完全維護我方利益，也可爭取WTO專家組報告的認可和對我上訴的支持，為我在多邊框架內(nèi)遏制貿(mào)易保護主義提供有力支撐。

（二）加強中美政府高層溝通和磋商

充分利用中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話、中美商貿(mào)聯(lián)委會等機制平臺，加強雙方溝通與磋商，盡可能在政府工作層面對雙邊貿(mào)易糾紛和摩擦及相關(guān)負面影響進行有效管控。

（三）堅持倡導(dǎo)自由貿(mào)易與經(jīng)濟全球化的立場

反對少數(shù)國家尤其是個別發(fā)達國家實施貿(mào)易保護主義政策。在G20峰會等多雙邊場合，堅持反對貿(mào)易保護主義立場，堅定推動和引導(dǎo)好貿(mào)易自由化與經(jīng)濟全球化。

（四）調(diào)整部分產(chǎn)業(yè)扶持和稅收優(yōu)惠政策

調(diào)整政府扶植企業(yè)方式，清理各種稅收優(yōu)惠政策。一方面，政府要主動為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，糾正市場失靈，對企業(yè)自主創(chuàng)新給予更多支持。另一方面，要大力支持落后地區(qū)發(fā)展、教育與技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)研究等，這些政策屬于不可訴訟補貼范疇，既可支持企業(yè)又可避免反補貼調(diào)查。

（五）加大對易受沖擊的國內(nèi)重點行業(yè)支持力度

紡織品、服裝和鋼鐵以及運輸設(shè)備等行業(yè)可能受到顯著負面沖擊，而這些行業(yè)吸納就業(yè)多，需適度加大對這些行業(yè)的支持力度，進一步增強企業(yè)在貿(mào)易糾紛和摩擦方面的應(yīng)對能力，抓緊建立健全預(yù)警防范機制，防止重點行業(yè)的出口增長過度下滑。同時，加大對傳統(tǒng)出口行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、勞動力培訓(xùn)和再就業(yè)等的扶持力度。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院對外經(jīng)濟研究所）