將基礎設施建設打造成中美雙邊務實合作的新亮點

金瑞庭　吳澗生

從特政府已公布的粗略實施框架來看，未來十年多達1萬億美元的基礎設施建設資金將重點投向道路、橋梁、隧道、機場、鐵路等五大領域，具體項目通過公私合營（PPP）模式推進的可能性較大?？紤]到這類基建項目實施難度大、涉及范圍廣、相關議題爭議多且融資模式設計復雜等因素，正式“落地”或將推延至2018年。當前，我參與特政府基礎設施建設可能會受到安全審查、GPA條款限制以及自身能力不足等多因素掣肘，但也面臨難得機遇。建議以“習特會”為基點，用好用足四個高級別對話合作機制，擇機邀請美政府加入亞投行，力爭將雙邊基礎設施領域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟對話的重點議題，積極探索推進“中國+X+美國”的基建合作新模式新途徑，著力構建政府—企業(yè)—協(xié)會—駐美機構“四位一體”的應急風險防控體系。

一、特政府推進基礎設施建設的政策框架及走勢研判

（一）特政府大規(guī)?；A設施建設資金將采取私營資本和聯(lián)邦投資兩種方式共同籌措，道路、橋梁、隧道、機場、鐵路等將是重點投向領域

目前，特政府基建投資計劃尚處于起草論證階段，從聯(lián)邦政府已公布的粗略框架、總體債務規(guī)模狀況以及白宮官員對外表態(tài)口徑等方面來看，未來采取公私合營（PPP）方式進行項目融資的可能性較大。項目方面，從特最新表述來看，1萬億美元的基建資金將重點投向道路、橋梁、隧道、機場、鐵路五大交通領域，在優(yōu)先領域中并未提及能源和水利類基礎設施項目。從社會資本參與基建項目的具體方式來看，股權轉讓、增資擴股、政府分期回購、合資合作開發(fā)以及合資合作建設等均可采用并為特朗普政府所許可。為得到國會授權，特曾多次聲明其基建投資方案不會增加聯(lián)邦政府債務，即項目落地后形成的綜合稅收增加會與項目稅收抵扣（目標是鼓勵私營部門參與）后造成政府收入減少大體持平，最終有望實現(xiàn)稅收中性的政策目標。

（二）美國會通過特朗普基礎設施提案的可能性較大，但具體項目“落地”或將推后至2018年

與改革稅收、調(diào)整關稅、修建邊境墻及出臺“禁穆令”等敏感政策不同，推進大規(guī)?；A設施建設已在美朝野上下取得較大范圍共識，并將在拉動美國經(jīng)濟復蘇和穩(wěn)定美國政治格局方面扮演重要角色，故未來遭遇大范圍阻力的概率較小。從目前國會組成情況來看，共和黨在參議院100個席位中占據(jù)52席，在眾議院435席位中占據(jù)241席，較民主黨處于明顯優(yōu)勢地位，特政府若能就基建方案實施規(guī)模、投資期限、準入門檻及利益分配等進行有效斡旋并適當妥協(xié)，2017年底前國會通過上述提案的可能性較大。此外，參議院多數(shù)黨領袖米奇·麥康奈爾和眾議院議長保羅·瑞安兩人均為共和黨力挺特朗普新政的中堅力量，若特能全力團結這兩位大佬并充分照顧其利益訴求，也不排除國會提前通過的可能性。

從特政府公布的重點事項來看，2017年將優(yōu)先推進稅收、就業(yè)、移民、貿(mào)易、醫(yī)保等領域五大政策的實施，考慮到基礎設施提案實施難度大、涉及范圍廣、重點項目爭議多且融資模式設計復雜等因素，因而未將其列為執(zhí)政的“優(yōu)先工程”?；谶^去兩個月的進展情況，樂觀情景下預計具體基建項目有望于2018年開工建設。

二、我與特政府開展基礎設施領域合作面臨新機遇，力爭將基礎設施建設打造成新時期中美雙邊務實合作的新亮點

（一）我參與特政府基礎設施建設雖然面臨多重因素制約，但仍擁有難得機遇

當前，我參與特朗普政府基礎設施建設合作仍面臨不少壓力和挑戰(zhàn)。一是特朗普的“購買美國貨，雇傭美國人”的基本價值觀，將使中資企業(yè)參與美基建項目遭遇 “非制度性”壁壘，一些敏感項目甚至會遭遇美外國投資委員會的全面安全審查。二是由于存在市場開放范圍爭議、協(xié)定原則理解差異和相關法律銜接不暢等原因，目前我國尚未加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA），導致高鐵等我國優(yōu)勢制造產(chǎn)品無法進入美國政府采購市場，中資企業(yè)參與具體項目建設時也將在意向采購、選擇性招標以及補償交易等方面面臨準入門檻限制。三是缺乏在美國成功運營基礎設施的經(jīng)驗，多數(shù)中資企業(yè)對“美式”規(guī)則并無深入了解，加上復合型國際化人才匱乏以及相關產(chǎn)業(yè)附加值偏低，國際化整合并購水平和綜合性資源開發(fā)潛力與美本土企業(yè)尚有較大差距。這些都將對項目前期磋商談判和后期項目建設構成較大制約。

然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)階段我國已擁有充足的外匯儲備，我國高鐵等基礎設施行業(yè)的技術、管理和服務“走出去”比較優(yōu)勢突出，加之亞投行、絲路基金等金融合作機制支撐作用凸顯，因此，中資企業(yè)赴美參與基建項目投資合作已具備較多有利條件。另一方面，特政府正式宣布退出TPP，更加注重雙邊經(jīng)貿(mào)談判，這或將為加快推動中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判帶來新機遇，也將為中資企業(yè)赴美開展直接投資和國際產(chǎn)能合作拓展新空間。

（二）加強主動對接、發(fā)揮比較優(yōu)勢、創(chuàng)新合作思路、強化風險管控，積極推動中美基礎設施領域合作落地見效

面對特政府推進大規(guī)模基礎設施建設帶來的新機遇，應以“習特會”達成的共識為基礎，加強與美方深入溝通和對話，力爭將基礎設施領域作為未來雙邊務實合作的重點領域。

1、加強主動對接，條件成熟時可先期投入一定規(guī)?！罢\意金”用于支持特政府基礎設施建設

充分利用中美高層交往和商貿(mào)聯(lián)委會等機制性平臺，全面闡釋我在參與美基礎設施建設方面的獨特優(yōu)勢，以更積極的姿態(tài)、更開放的胸襟和更有力的舉措與特朗普政府就基礎設施領域合作尋求最大利益公約數(shù)，力爭取得早期收獲。建議待條件成熟時，可與美方共同制定一份由中資企業(yè)主導參與的美國部分基礎設施投資和創(chuàng)造就業(yè)項目計劃，以支持特政府推進基礎設施項目早日“生根發(fā)芽”。

2、適時設立基建合作專項基金，將基礎設施建設上升為首輪中美全面經(jīng)濟對話的重點議題

加強政策溝通對話，倡議與美方按照1∶1比例設立中美基建合作專項基金，鼓勵金融機構通過股權、債券等多種方式支持我企業(yè)參與基建項目建設。條件成熟時，將基礎設施領域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟對話的重點議題，共同描繪出操作性強、開放度高、適用性廣的中美基礎設施領域合作的新藍圖。

3、發(fā)揮我比較優(yōu)勢，將高速公路和橋梁作為與特政府開展基建合作的優(yōu)先性項目

據(jù)美全國商會估計，到2030年美國交通基礎設施項目建設需要多達2.9萬億美元的新增投資額，其中高速公路和橋梁需求量最大，約占總投資額的62.1%。目前，我國已在喀喇昆侖公路二期和卡拉奇高速公路等海外重大項目建設中積累了豐富經(jīng)驗，應積極鼓勵和支持央企和民企“抱團入美”，以產(chǎn)能、產(chǎn)融深度融合的方式，加快形成經(jīng)營行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效且體制機制靈活的“中國式”高速公路和橋梁建設一體化解決方案。

4、創(chuàng)新合作思路，積極探索“中國+ X+美國”基礎設施領域合作新模式新途徑

按照運營主體、法律形式和資產(chǎn)所有權不同，我參與特政府基礎設施建設可選擇“政府+民營”合資、以工程承包為核心的成套服務以及政府股份轉讓實現(xiàn)民營化等多種模式?？紤]到美市場的特殊性，可邀請其他發(fā)達國家（如英國、法國、德國）組成“中國+X+美國”戰(zhàn)略協(xié)作聯(lián)合體，積極探索以我優(yōu)質中端產(chǎn)能與發(fā)達國家先進技術和裝備深度結合的新模式來共同開發(fā)美國市場，這不僅能大大提高我獲得美重大基礎設施項目的可能性，而且能有效減少西方主流媒體對我的負面輿論。

5、強化風險管控，切實保障我參與美基礎設施項目建設安全高效

持續(xù)保持合規(guī)敏感性，嚴格遵守“美式”游戲規(guī)則，著力規(guī)避反腐敗和反商業(yè)賄賂，加強基礎設施領域知識產(chǎn)權保護，全面掌握美行政復議和法律救濟程序，深入開展盡職調(diào)查和投資項目結構設計。盡快建立以專業(yè)化服務為導向的雙邊爭議仲裁部門，全方位服務于中美基礎設施領域合作。高度重視危機應急管理，強化企業(yè)安全風險意識，使安全保障責任“重心下移”，加快構建政府—企業(yè)—協(xié)會—駐美機構“四位一體”的應急風險防控體系。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院對外經(jīng)濟研究所）