政策制定中公民參與探究

李丹

摘 要：近些年來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向深層次的發(fā)展和民主政治的有序推進(jìn)，公民作為社會(huì)生活的獨(dú)立個(gè)體，權(quán)利意識(shí)也隨之增強(qiáng)，實(shí)踐證明，良性的公民參與可以促進(jìn)政策制定向民主化和科學(xué)化發(fā)展，是公共政策制定過(guò)程中不可或缺的一部分。盡管，公民參與政策制定過(guò)程是大勢(shì)所趨，但是在現(xiàn)階段，我國(guó)的公民參與距離高效、有序仍有很大差距。

關(guān)鍵詞：政策制定 公民參與 困境 路徑

十八屆三中全會(huì)指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。1治理體系和治理能力的現(xiàn)代化旨在打破政府在政治生活和社會(huì)事務(wù)中唯一權(quán)威的現(xiàn)狀，建立一個(gè)多主體、多中心的社會(huì)協(xié)同治理體系。要想實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，良性有序的公民參與必不可少。公民作為政策制定的主體參與到公共政策制定過(guò)程當(dāng)中不僅可以推進(jìn)行政管理模式實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的科學(xué)轉(zhuǎn)變，更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主和法治的必然要求和必經(jīng)之路。

一、公民參與的內(nèi)涵

“公民參與”一詞產(chǎn)生于二戰(zhàn)前后的西方學(xué)術(shù)界，最初這一概念被運(yùn)用于比較政治的研究中。例如，阿爾蒙德和維巴的著作《公民文化》一書(shū)中在對(duì)比分析美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、意大利和墨西哥五國(guó)的政治文化時(shí)就曾引用到“公民意識(shí)”和“公民參與”這樣的表述。世界范圍內(nèi)系統(tǒng)的公民參與理論則產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，相較之下，我國(guó)對(duì)公民參與政策制定過(guò)程的研究則稍顯滯后，直到20世界90年代后期才逐漸開(kāi)始。發(fā)展至今，盡管這一概念已被人所熟知，但就學(xué)術(shù)界現(xiàn)有研究成果來(lái)看，在“公民參與”這一概念的界定上雖然不盡相同但也是大同小異。例如，俞可平教授在對(duì)公民參與的內(nèi)涵進(jìn)行整理歸納后，將公民參與界定為：擁有參與需求的公民或公共組織在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)通過(guò)各種途徑試圖影響公共政策和公共生活以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益需求的一切活動(dòng)。2楊敬峰認(rèn)為公眾參與是指政府及其機(jī)構(gòu)之外的公民或社會(huì)組織，通過(guò)一系列正式或非正式的途徑，直接參與政府公共決策的制定和執(zhí)行過(guò)程，從而影響公共政策，維護(hù)公共利益的行為。3本文對(duì)于公民參與的界定將從主體、客體以及動(dòng)機(jī)三個(gè)方面進(jìn)行闡述。

（一）公民參與的主體

從字面理解，公民參與的主體是公民。而在公民參與語(yǔ)境下的公民是擁有我國(guó)國(guó)籍、按照我國(guó)憲法和法律的規(guī)定享有法定權(quán)利并履行法定義務(wù)的人。但是，在實(shí)踐中的公民參與的主體又不能簡(jiǎn)單等同于法律定義下的“公民”或者政治學(xué)定義下的“人民”。以選舉權(quán)為例，選舉權(quán)被認(rèn)為是公民參與的一個(gè)最基本表現(xiàn)，但是在十七八世紀(jì)的歐洲各國(guó)，選舉制度卻僅僅局限于貴族、僧侶、有產(chǎn)階級(jí)，而不及一般的人民。我國(guó)憲法第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿(mǎn)十八周歲的公民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限都有選舉和被選舉的權(quán)利?！边@項(xiàng)權(quán)利仍局限于年滿(mǎn)十八周歲且未被剝奪政治權(quán)利的公民。當(dāng)然，選舉權(quán)并不等于公民參與，這一例子意在指出公民參與中作為主體的公民是有所限制的，更不能等于政治學(xué)定義下的人民。

在此基礎(chǔ)上，關(guān)于主體的爭(zhēng)論也存在于：公民參與是包括政府工作人員在內(nèi)的有資格的全部公民還是除政府工作人員之外的有資格的普通公民？換言之，國(guó)家工作人員參與到公共事務(wù)和政策制定過(guò)程中的行為應(yīng)該被界定為行政管理活動(dòng)還是公民參與呢？一些學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家工作人員首先是作為公民存在的，所以其行為應(yīng)該被界定為公民參與，另一些學(xué)者則認(rèn)為這種行為不該被界定為公民參與。首先，如果作為國(guó)家工作人員的公民是以履行職位職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)的活動(dòng)應(yīng)該屬于公共管理和行政管理的范疇，而當(dāng)他們履行的僅僅是法律賦予其作為一個(gè)普通公民的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，那么對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與和政策制定過(guò)程的參與就應(yīng)屬于公民參與。

（二）公民參與的客體

公民參與的客體，指的在政策制定過(guò)程中公民施加影響的對(duì)象。民主分為直接民主和簡(jiǎn)介民主兩種。直接民主理論主張每一個(gè)公民都參與到政策制定的過(guò)程中，運(yùn)用全體投票的方式實(shí)現(xiàn)公民參與，而間接民主則主張選出代表，并有這些公民代表公民行使討論和決策的權(quán)利。直接民主和間接民主的優(yōu)缺點(diǎn)都是顯而易見(jiàn)的，絕對(duì)的直接民主和絕對(duì)的間接民主都是不可取的，因此，公民參與既不是像直接民主理論所說(shuō)的那樣越多越好，也不是像間接民主理論講的那樣越少越好，公民參與的關(guān)鍵在于政府部門(mén)在什么時(shí)間、以什么樣的方式邀請(qǐng)公民進(jìn)行參與。4也就是說(shuō)，公民參與的客體是權(quán)變的，但是仍有一個(gè)基本的準(zhǔn)則，即在憲法和法律許可的范圍內(nèi)與公民個(gè)人利益密不可分的政策和決策就應(yīng)是公民參與的對(duì)象。這樣一個(gè)范圍的確立可以避免由于過(guò)度的公民參與帶來(lái)的行政成本和行政資源的增加和浪費(fèi)。

（三）公民參與的動(dòng)機(jī)

公民參與的動(dòng)機(jī)指的是參與主體參與政策制定的利益訴求后者想達(dá)到的目的。不同的學(xué)派對(duì)于公民參與的動(dòng)機(jī)有不同的解釋。

功利主義認(rèn)為趨樂(lè)避苦是人的天性和人生的基本目的。那么有助于產(chǎn)生快樂(lè)的行為就是好的，反之則是壞的。功利主義語(yǔ)境下的人是趨樂(lè)避苦、趨利避害的個(gè)體，因此公民參與政策制定的過(guò)程中并不是因?yàn)榉少x予公民這樣的權(quán)利和義務(wù)，而是期望這樣的行為給自己帶來(lái)相應(yīng)的利益，與此同時(shí)規(guī)避那些可能出現(xiàn)的損害。持該種理論的學(xué)者大都主張將公民參與的范圍限制選舉范圍內(nèi)，但不能參與政策制定和政策實(shí)施的過(guò)程。

以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的公共選擇理論將人類(lèi)社會(huì)劃分成為經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上人們通過(guò)貨幣選擇能為自身帶來(lái)最大滿(mǎn)足的商品，同樣的，在政治市場(chǎng)中人們通過(guò)手中的選票選舉出能讓自身利益得到最大表達(dá)的政府和官員。堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”的學(xué)者認(rèn)為公民和政府之間是需求和供給的關(guān)系，其最終目的是為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，因此，公民是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，而不可能成為公共政策的參與者。

與以上兩種學(xué)說(shuō)不同，公民參與公共生活和公共事務(wù)的真正動(dòng)機(jī)應(yīng)當(dāng)是公民權(quán)的體現(xiàn)和公民精神的追求。

二、我國(guó)公民參與的困境

盡管公民參與政策制定的理念受到越來(lái)越多的矚目，也有越來(lái)越多的地方政府在實(shí)踐中嘗試將公民納入政策制定的過(guò)程之中，但這些實(shí)踐得到的成果卻并不理想?，F(xiàn)階段，仍有以下困境亟待解決。

（一）倫理困境

1.政府利益和公共利益的矛盾。公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，作為利益主體之一的政府，如果自身利益與公共利益即大多數(shù)公民的利益訴求保持一致時(shí)，公共利益可以得到順利的表達(dá)，而一旦二者產(chǎn)生分歧，那么必然存在著政府棄公共利益于不顧而維護(hù)自身利益的風(fēng)險(xiǎn)。

2.政策質(zhì)量要求和政策可接受性的矛盾。托馬斯在《公共決策中的公民參與》中提出衡量公民參與程度有兩個(gè)變量：政策質(zhì)量要求和政策可接受性。在公民參與中，這兩者往往也難以平衡。這樣的矛盾也可以理解為政策制定專(zhuān)業(yè)性和民主性的矛盾。對(duì)于某些需要絕對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的政策的制定過(guò)程中，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和水平的公民會(huì)嚴(yán)重?fù)p害甚至威脅政策的科學(xué)性。

3.公民參與廣度和公共管理績(jī)效之間的矛盾。參與政策制定的公民越多，利益訴求也越多越繁雜，對(duì)公民利益訴求的整合和反饋需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公共管理效率低下，行政運(yùn)作成本增加，對(duì)公共管理的績(jī)效是不小的挑戰(zhàn)。

（二）政治文化困境

政治文化是政治社會(huì)化過(guò)程中形成的一套關(guān)于政治的心理取向。我國(guó)的封建社會(huì)前后跨度越兩千多年，“官本位”思想和“臣民”意識(shí)根植于中國(guó)人的思想意識(shí)中，極大地壓制了公民參與的積極性，所以從歷史發(fā)展上說(shuō)，我國(guó)缺乏公民參與的歷史和傳統(tǒng)。正是由于這種缺失，我國(guó)的公民參與長(zhǎng)久以來(lái)呈現(xiàn)一種惡性循環(huán)的狀態(tài)：大多數(shù)公民認(rèn)為政策制定是政府的事情，普通公民要做的就是照章辦事，政府官員在“官本位”思想的一項(xiàng)下將公民參與看做是形式和口號(hào)，政府官員對(duì)公民參與的漠視極易打擊公民的參與積極性，長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)滋生對(duì)政府的不信任情緒，還會(huì)演變成為政治冷漠，民眾對(duì)國(guó)家大事漠不關(guān)心，這將不利于我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展。

（三）制度困境

制度虛置。我國(guó)公民參與的主要途徑主要有人民代表大會(huì)制度；政治協(xié)商制度；聽(tīng)證制度；信訪(fǎng)制度。但在公民參與的實(shí)踐中，這四種制度的作用卻難以得到發(fā)揮。（1）人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)公民有效參與的主要方式，其意義卻僅僅局限于法律層面和理論層面。根據(jù)法律規(guī)定，人大的作用在于收集和表達(dá)民意并做大限度地吸納公民參政議政，但是現(xiàn)在這一功能卻被大大弱化。同時(shí)代表結(jié)構(gòu)也是黨政機(jī)關(guān)官員占了絕大多數(shù)，普通公民代表少之又少。這使人民代表大會(huì)制度在某種程度上基本喪失了吸納公民參與的職能，在保障公民參與方面發(fā)揮的實(shí)際作用被大大削弱。（2）政治協(xié)商制度是民主黨派參政議政的主要途徑，黨派之間的合作關(guān)系弱化了民主黨派的監(jiān)督作用，更主要的是民主黨派在維護(hù)弱勢(shì)群體方面的作用十分有限。（3）聽(tīng)證制度作為普通公民參與政策制定的一個(gè)重要途徑，但現(xiàn)實(shí)中地方政府聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)往往欠缺規(guī)范。少數(shù)的幾個(gè)公民代表難以反映公民的真實(shí)意愿，聽(tīng)證會(huì)本身也淪為形式和過(guò)場(chǎng)。（4）信訪(fǎng)制度是弱勢(shì)群體表達(dá)自身利益訴求的重要手段，但是很多政府官員將上訪(fǎng)群眾視為影響自身政績(jī)的洪水猛獸，強(qiáng)行截訪(fǎng)、甚至對(duì)上訪(fǎng)人進(jìn)行人身傷害的情況屢見(jiàn)不鮮。

1.法律保障不足。我國(guó)《憲法》和法律對(duì)公民參與作為公民基本權(quán)利雖然有所規(guī)定，但仍略顯不足。首先，《憲法》作為我國(guó)的根本大法，著重規(guī)定公民的義務(wù)，客觀上弱化了對(duì)包括公民參與權(quán)在內(nèi)的權(quán)利的保護(hù)。對(duì)于侵犯公民參與的違法和違憲行為的并沒(méi)有具體的懲罰措施，侵犯公民參與權(quán)的犯罪行為幾乎是零成本的。

2.公民組織發(fā)育不成熟。我國(guó)的公民組織由于受到財(cái)政支持和政策環(huán)境的影響，對(duì)政府的依賴(lài)性大，并不能真正的代表公民反映呼聲，對(duì)政府政策的研究、評(píng)價(jià)、評(píng)估帶有官方性質(zhì)，甚至成為政府的傳聲筒。6這些“夾縫求生”的公民組織魚(yú)龍混雜、欠缺監(jiān)督，社會(huì)對(duì)此類(lèi)公民組織認(rèn)同度普遍較低。

三、促進(jìn)公民參與發(fā)展的對(duì)策

為了破除現(xiàn)階段公民參與的困境，我們必須選擇現(xiàn)實(shí)可行公民參與的路徑，打破現(xiàn)存障礙，具體措施如下：

（一）培養(yǎng)公民參與熱情

我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，封建社會(huì)滋生的服從型的政治文化下，管理者和公民之間是相互隔絕的，但是現(xiàn)代民主政治要求公民積極主動(dòng)的參與到政策制定的過(guò)程中。建立積極主動(dòng)的參與型的政治文化，首當(dāng)其沖的就是要提高社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是建立公民教育體系的支撐，也只有通過(guò)全面的公民教育體系，才能提高公民的整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)有序、高質(zhì)、高效的參與。

（二）提升政策制定的透明度

政府應(yīng)當(dāng)善用網(wǎng)絡(luò)新媒體的平臺(tái)，保證政務(wù)公開(kāi)程序的可操作性，進(jìn)一步推進(jìn)政府公開(kāi)的廣度和深度，明確社會(huì)公民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，將與公民密切相關(guān)的大小事務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)，引導(dǎo)和促進(jìn)公民合理表達(dá)利益訴求。

（三）健全公民參與的機(jī)制

健全公民參與機(jī)制即為民主參與行為提供體制支持和制度保障。理清黨政關(guān)系，避免本末倒置，發(fā)揮人大的現(xiàn)實(shí)作用。在規(guī)范基層選舉的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大直接選舉范圍，調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)代表比例差距，增加普通公民的代表比例。健全聽(tīng)證會(huì)制度和信訪(fǎng)制度，積極引導(dǎo)和規(guī)范公民組織，保證公民參與渠道的暢通和多樣?！稇椃ā分赋觯瑓⑴c權(quán)是作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)明確對(duì)違憲或者違法行為的懲治措施，堅(jiān)決懲治侵害公民參與權(quán)的行為。

綜上所述，公民參與在任何國(guó)家都是多層次、多維度的復(fù)雜問(wèn)題，而我國(guó)缺乏公民參與的傳統(tǒng)，公民參與作為新生概念在我國(guó)的發(fā)展就勢(shì)必會(huì)面臨更多的阻滯，因此，我們應(yīng)理性、客觀得看待這個(gè)問(wèn)題，積極推進(jìn)公民教育、加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)、完善制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)公民參與政策制定向縱深發(fā)展。

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