咸寧市農(nóng)村五保供養(yǎng)情況的調(diào)查與思考

錢敏

摘要：“十二五”以來，湖北省咸寧市高度重視農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，以宣傳貫徹國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》為契機，以開展農(nóng)村福利院提檔升級活動為抓手，積極推進全市農(nóng)村五保供養(yǎng)體系建設(shè)，取得了一定的成績。但還存在一些問題，亟須采取有效措施，改進農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村五保供養(yǎng)；政策措施；規(guī)范發(fā)展

農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指按照國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬。

“十二五”以來，湖北省咸寧市高度重視農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，在財政、住建、規(guī)劃、國土、人社、編辦、電力、廣播等部門和單位的大力支持配合下，各級民政部門以宣傳貫徹國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》為契機，以開展農(nóng)村福利院提檔升級活動為抓手，積極推進全市農(nóng)村五保供養(yǎng)體系建設(shè)，取得了一定的成績。

一、咸寧市農(nóng)村五保供養(yǎng)現(xiàn)狀

咸寧市位于湖北省東南部，現(xiàn)轄一市（赤壁市）、一區(qū)（咸安區(qū)）、四縣（嘉魚、通城、崇陽、通山），總?cè)丝?97萬。全市現(xiàn)有70個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）。

目前，全市有農(nóng)村福利院69所，建筑面積152416平方米，實際床位數(shù)4166張，共有農(nóng)村五保對象10286人。其中失能、半失能五保（含癡、呆、傻、精神?。ο?257人，占全市五?？倲?shù)的31.66%；集中供養(yǎng)1786人，集中供養(yǎng)率為21%；分散供養(yǎng)8500人。69所農(nóng)村福利院現(xiàn)有工作人員290名，工作人員與供養(yǎng)對象比例達1：6.14。院長平均年齡55.2歲，最大69歲；工作人員平均年齡53歲。

二、咸寧市農(nóng)村五保供養(yǎng)的做法及成效

（一）實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄８骺h（市、區(qū)）每年開展五保核查工作，對已死亡的農(nóng)村五保對象及時進行注銷登記，對符合享受農(nóng)村五保條件的及時納入為五保對象。截至2016 年9月，全市納入政策性供養(yǎng)的10286人，其中：納入集中供養(yǎng)的1786人，分散供養(yǎng)的8500人，實現(xiàn)了應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退。

（二）供養(yǎng)水平大幅度提高。2015年，全市農(nóng)村五保供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為：集中供養(yǎng)6886元/人/年，分散供養(yǎng)4821元/人/年。從2016年4月起，依據(jù)《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，全市農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)了集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，并有大幅度提升。2016年，農(nóng)村五保供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為 7508 元/人/年，比2015年提高622元，增長9%。

（三）醫(yī)療救治有保障。合規(guī)醫(yī)療做到100%報銷，剩余部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決。各縣（市、區(qū)）還為殘疾五保老人辦理“兩項補貼”，為集中供養(yǎng)的五保對象辦理養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任保險。嘉魚縣還為集中供養(yǎng)五保對象辦理了人身保險。

（四）積極開展安全大檢查。市、縣兩級民政部門每年采取組織專項督察、重點檢查、明察暗訪等形式，開展對農(nóng)村福利院各項安全工作大檢查，并形成常態(tài)化?！笆濉逼陂g，全市農(nóng)村福利院沒有發(fā)生一起安全事故。

（五）設(shè)施建設(shè)大改觀。狠抓農(nóng)村福利院提檔升級工作，并多方籌資加大對農(nóng)村福利院建設(shè)的投入。據(jù)統(tǒng)計，全市共籌措農(nóng)村福利院建設(shè)資金7845萬元，其中：爭取省級補助資金2825萬元，爭取列入國家發(fā)改委改造項目資金近2600萬元，爭取民政部“霞光計劃”資金150萬元，縣鄉(xiāng)兩級政府多渠道籌集資金2200余萬元，市福利彩票公益金資助70萬元，用于全市37所農(nóng)村福利院進行新建、改建、擴建、提檔升級。如嘉魚縣陸溪鎮(zhèn)投資500余萬元，新建2600平方米的農(nóng)村福利院，鎮(zhèn)自籌資金達360萬元。赤壁市柳山湖鎮(zhèn)福利院、咸安區(qū)官埠橋鎮(zhèn)等福利院，均投資在500萬元以上。每到一處，都可見院內(nèi)植物生長茂盛，綠樹成蔭、鳥語花香，為五保老人提供了舒適安逸的生活環(huán)境。

三、咸寧市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作存在的問題

（一）政策宣傳不到位，認識有待進一步提高。國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的頒布實施，本應(yīng)成為推動全市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的契機，但在宣傳上存在“上熱下冷”的問題，導(dǎo)致宣傳缺乏深度和廣度，思想認識存在偏差，有的縣（市、區(qū)）對五保供養(yǎng)政策落實不到位，沒有將農(nóng)村福利院建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，也沒有按照因地制宜、滿足需要的原則，編制供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)專項規(guī)劃。

（二）體制機制不健全，能力建設(shè)有待加強。

一是機構(gòu)性質(zhì)不明確。2014年，全市69所農(nóng)村福利院按照要求全部進行事業(yè)單位法人登記。但沒有明確給予農(nóng)村福利院屬于沒有經(jīng)濟收入的公益類單位的性質(zhì)，導(dǎo)致全省農(nóng)村福利院機構(gòu)性質(zhì)不明確，沒有實現(xiàn)“法人登記”，即沒有落實核定編制數(shù)、經(jīng)費來源和開辦資金。同時，影響責(zé)任主體責(zé)任的落實。

二是建設(shè)資金投入不足?！笆濉逼陂g，尤其是2013年以來，雖然全市有39所農(nóng)村福利院進行了新建、改建和擴建，但列入省政府危房改造“三年行動計劃”的新建項目資金投入不足，省級財政資助資金僅為120萬元、改擴建項目資金為40萬元左右，資金量小，加之地方政府財力有限，配套資金不到位，一方面影響到農(nóng)村福利院基礎(chǔ)配套設(shè)施的提檔升級，與《湖北省農(nóng)村合格福利院標(biāo)準(zhǔn)》和《湖北省農(nóng)村模范福利院標(biāo)準(zhǔn)》存有差距；另一方面，全市仍需要改擴建的29所農(nóng)村福利院沒有動工。如咸安區(qū)馬橋鎮(zhèn)福利院的房屋是上世紀(jì)70年代的老房，存在一定安全隱患，急需改建，因上級下?lián)艿馁Y金量少，有的工程雖已完工，但存在拖欠工程款現(xiàn)象，有些至今無法還清。

三是服務(wù)人員工資保障不足?！笆濉逼陂g，除通山縣每年縣財政撥付補助金59.64萬元外，其他5個縣（市、區(qū)）農(nóng)村福利院工作人員工資均未列入縣級財政預(yù)算。目前除咸安區(qū)、通城縣財政已在預(yù)算安排農(nóng)村福利院“工作、工資、養(yǎng)老保險”三項經(jīng)費外，其他縣（市、區(qū)）均采取民政部門資助一部分，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌，且工資標(biāo)準(zhǔn)低，影響到農(nóng)村福利院工作人員隊伍的穩(wěn)定，有專業(yè)護理技能的人請不進來，好的留不住。全市95%以上的農(nóng)村福利院管理服務(wù)人員普遍缺乏專業(yè)護理知識，均未取得相應(yīng)職業(yè)資格證書。管理服務(wù)人員文化程度低，年齡偏大。全市290名農(nóng)村福利院服務(wù)人員，平均年齡在54歲以上。

（三）集中供養(yǎng)率偏低。全市集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一后，分散供養(yǎng)對象在家生活起居自由，還可以種點菜，養(yǎng)點豬、雞等。部分集中供養(yǎng)對象有要求離院的意愿，出現(xiàn)“院民倒流”現(xiàn)象。還有一部分“倒流”人員要求政府出資修繕其家鄉(xiāng)的老舊房屋，給國家增加了負擔(dān)。

執(zhí)法監(jiān)督乏力。雖然近年來各級人大、政府加強對農(nóng)村五保供養(yǎng)政策落實情況的檢查督察，但檢查歸檢查，問題歸問題，由于追責(zé)問責(zé)不到位，導(dǎo)致一些問題長期得不到解決。

四、加強和改進農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的建議

（一）提高認識，廣泛宣傳。五保供養(yǎng)對象是農(nóng)村最困難的群體，解決好這部分人的生活問題，關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村中的形象。以人為本、執(zhí)政為民是我們黨執(zhí)政理念，各級黨委、政府和相關(guān)部門應(yīng)充分認識做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的重要性，加強領(lǐng)導(dǎo)，認真研究解決新形勢下農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨的新情況、新問題。要廣泛深入地開展《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》和《農(nóng)村五保服務(wù)機構(gòu)管理辦法》等法規(guī)政策的宣傳，形成全社會關(guān)心、支持農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的氛圍。各級民政、財政、發(fā)展改革、編制、人社、土管、規(guī)劃、房產(chǎn)、電力等部門要切實履行好職責(zé)，進一步加大工作力度，全面提高農(nóng)村五保供養(yǎng)工作水平。

（二）加大投入，完善設(shè)施。一是要統(tǒng)籌規(guī)劃，積極支持農(nóng)村福利院建設(shè)。民政、財政、發(fā)展改革、編制、規(guī)劃、土管、房產(chǎn)、電力等部門要根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門〈關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見〉的通知》要求，進一步加強農(nóng)村社會福利事業(yè)（農(nóng)村福利院）單位建設(shè)，推進農(nóng)村福利院管理體制改革。要把農(nóng)村福利院建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，加快農(nóng)村福利院建設(shè)和改造步伐，把農(nóng)村福利院建設(shè)成布局合理、功能設(shè)施完備、環(huán)境舒適優(yōu)美、留得住五保對象的幸福樂園。二是加強內(nèi)部管理，配齊合格的專兼職工作人員，確保工作人員與供養(yǎng)對象比例不低于1：7，生活不能自理的供養(yǎng)對象超過30%的部分，工作人員按照1：3增配。三是提高工作人員工資福利待遇?？h級財政要足額預(yù)算農(nóng)村五保供養(yǎng)資金和供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、管理資金；各級黨委和政府要真心實意地為農(nóng)村福利院工作人員排憂解難，解決好他們的經(jīng)濟待遇，使他們安心工作。四是落實好農(nóng)村福利院扶助政策?！逗笔∥灞９B(yǎng)條例》規(guī)定，省級政府對農(nóng)村五保供養(yǎng)給予財政轉(zhuǎn)移支付資金支持，并建立自然增長機制；對邊遠貧困地區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)加大財政補貼力度。各級福利彩票公益金地方留存部分，每年應(yīng)當(dāng)安排不低于15%的比例，用于支持供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和維護。要按照上述要求，落實好相關(guān)政策。五是利用現(xiàn)有農(nóng)村福利院閑置資產(chǎn)，積極開展農(nóng)村社會養(yǎng)老。目前，全市農(nóng)村福利院閑置床位2380張，平均每所農(nóng)村福利院有閑置床位34.5張。一方面，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）要動員在鄉(xiāng)特別是基本不能自理的五保老人實行集中供養(yǎng)；另一方面，要為在鄉(xiāng)留守老人提供社會化養(yǎng)老服務(wù)。六是發(fā)動社會力量，支持五保供養(yǎng)工作。要開展社會捐助活動，鼓勵社會上愛心人士捐款捐物，資助農(nóng)村福利院建設(shè)。

（三）完善制度，確定性質(zhì)。要出臺政策，明確農(nóng)村福利院的性質(zhì)、管理責(zé)任主體，將五保供養(yǎng)資金和供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、管理資金納入當(dāng)?shù)啬甓蓉斦A(yù)算，實行?？顚Ｓ?，切實解決好農(nóng)村福利院工作人員編制和工資待遇等問題。要明確農(nóng)村福利院屬于沒有經(jīng)濟收入的公益類單位，為全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位。每所福利院要配備2—3名專職管理人員，服務(wù)人員可采取聘用的辦法解決，加強護理人員隊伍建設(shè)，充實專業(yè)護理服務(wù)人員。

（四）強化監(jiān)督，定期審計。各級人大、政府應(yīng)加強對國務(wù)院《五保供養(yǎng)工作條例》和《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。對五保供養(yǎng)政策落實不到位的縣、鄉(xiāng)兩級政府，要及時督促整改。整改不到位的，依據(jù)《湖北省行政問責(zé)（試行）辦法》，建議當(dāng)?shù)鼗蛏弦患壖o(jì)檢監(jiān)察部門對相關(guān)縣、鄉(xiāng)級政府負責(zé)人實行問責(zé)。

（五）房財?shù)怯洠乐沽魇А＾r(nóng)村福利院建設(shè)資金絕大部分來源于各級政府財政，要依據(jù)《國有資產(chǎn)管理辦法》和《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，堅持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，對農(nóng)村福利院進行產(chǎn)權(quán)登記，以防止國有資產(chǎn)流失。

（作者單位：湖北省赤壁市財政局）

責(zé)任編輯：欣文