全面推進公務員分類管理改革

易麗麗

2016年7月，中辦、國辦正式印發(fā)《專業(yè)技術(shù)類公務員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》（下稱兩個《規(guī)定》），這是《國家公務員法》實施10年之后，公務員分類管理改革邁出制度化的關(guān)鍵一步?！秶夜珓諉T法》第十四條規(guī)定，“國家施行公務員職位分類制度，公務員職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。”經(jīng)歷10年之久，落實《國家公務員法》職位分類管理的兩個配套文件終于出臺，其間波折與艱辛可想而知。兩個《規(guī)定》的出臺，對提高公務員管理科學化水平，分類激勵調(diào)動公務員的積級性，打造一支專業(yè)化的公務員隊伍都將產(chǎn)生深遠的影響。

為什么要推進公務員職位分類管理

一是改變公務員職業(yè)發(fā)展通道“單一化”的現(xiàn)狀。截至2015年底，我國共有公務員716.7萬人，這700多萬公務員擠一座“獨木橋”——“當官”，職業(yè)發(fā)展通道過于單一化。從事專業(yè)技術(shù)的公務員因按綜合管理類大一統(tǒng)管理，職業(yè)發(fā)展受限，比如公安系統(tǒng)中精于現(xiàn)代刑偵技術(shù)的專業(yè)人才，海關(guān)的檢驗檢疫專業(yè)人才，環(huán)保中的核輻射檢測專業(yè)人才，財政的工程造價師，城市管理中的城市規(guī)劃師等，這些專業(yè)人員需要的招不進，來了的干不好，優(yōu)秀的留不住，直接影響政府治理能力現(xiàn)代化。二是改變公務員粗放管理的現(xiàn)狀。目前所有公務員按照綜合類管理，招錄、考核、培訓、晉升等都是一套管理辦法，“千人一卷”“考核一把尺”。大一統(tǒng)的粗放管理導致人不能盡其才，專才不能專用，浪費了人力資源，配置也相當?shù)托?。分類是管理的基礎，沒有科學的分類就沒有科學的管理。職位分類管理是吸納科學管理的理性管理，有效促進了傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的轉(zhuǎn)型。三是改變一線執(zhí)法公務員“天花板”低的現(xiàn)狀。我國公務員90%是科級以下，對大多數(shù)公務員來說，一生當中，只有科、處兩檔職務晉升臺階，直到退休也“一科難求”?；鶎右痪€執(zhí)法公務員晉升“天花板”低，人數(shù)眾多，壓職壓級現(xiàn)象更為嚴重。由于待遇與職務掛鉤，以公安為代表的大量一線執(zhí)法的公務員待遇始終不高，基層“權(quán)錢交易”的執(zhí)法亂象難以禁止。分類管理有利于加強對一線執(zhí)法公務員隊伍的管理和監(jiān)督，為基層一線執(zhí)法公務員打開職業(yè)發(fā)展空間。

如何進行分類管理

新出臺的兩個《規(guī)定》，明確了專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類的職位設置、職務序列、職務晉升、管理和監(jiān)督等內(nèi)容。

一是劃分職位類別。在大一統(tǒng)的現(xiàn)有職位中將行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務員職位劃出。公務員職業(yè)發(fā)展通道從原來單一的綜合管理類變?yōu)榫C合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三個各具特色的職業(yè)通道。哪些公務員劃到哪個類別，標準是一個關(guān)鍵問題。專門從事專業(yè)技術(shù)工作，為機關(guān)履行職責提供技術(shù)支持和保障的公務員被劃分為專業(yè)技術(shù)類公務員。專業(yè)技術(shù)類職責的特點是強技術(shù)性、低替代性。這意味著中央及地方公安、安全、審計、網(wǎng)信等機關(guān)部分內(nèi)設機構(gòu)或崗位將被劃入專業(yè)技術(shù)類。這一類公務員占全國公務員的比重很小，大約30多萬人。在制度設計中，增加了專業(yè)技術(shù)類的職位吸引力，起點更高，天花板也更高。我國公務員共設級別27級，專業(yè)技術(shù)類公務員從26級起步，比另兩類公務員起點高一級；專業(yè)技術(shù)類一級總監(jiān)最高能到8級（相當于綜合管理類非領導職務巡視員），而行政執(zhí)法類督辦才到10級。行政執(zhí)法類公務員的范圍是對行政相對人直接履行執(zhí)法職責的公務員。行政執(zhí)法類的職責具有執(zhí)行性、強制性。這一支龐大的隊伍主要是在基層，全國大約有270萬人，占公務員總量比重的1/3，公安、海關(guān)、工商、質(zhì)檢、稅務、藥監(jiān)、環(huán)保等基層執(zhí)法機關(guān)或內(nèi)設機構(gòu)將設置行政執(zhí)法類崗位。公務員分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類三個職位類別，并不意味著只此三類。隨著管理不斷科學化、精細化，應對公共事務管理需要，將來還將分化出新的類別。

二是建立全新的職務序列。不再與綜合管理類職務名稱一樣，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類建立了獨立的職務名稱和職務層次。專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類職務層次均為11個層次，但職務名稱不一樣，專業(yè)技術(shù)類的職務名稱為總監(jiān)、高級主管、主管、專業(yè)技術(shù)員。行政執(zhí)法類的通用職務名稱為督辦、高級主辦、主辦、行政執(zhí)法員。11個職務層次晉升相比之前基層公務員僅兩個職務晉升臺階，職業(yè)發(fā)展空間被打開。11個職務層次每層對應數(shù)級，如一級、二級行政執(zhí)法員每層次對應8級，增加了級別晉升臺階，針對基層一線執(zhí)法人員多、天花板低、晉升臺階少的問題，現(xiàn)在職務晉升可以解決級別，職務不晉升也可以晉升級別，一職數(shù)級，上下交叉。專業(yè)技術(shù)類公務員任職，應當具備相應的專業(yè)技術(shù)任職資格，如任一級、二級總監(jiān)和一級高級主管，應當具備正高級專業(yè)技術(shù)任職資格，配套的《專業(yè)技術(shù)類任職資格評定暫行辦法》即將出臺。專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務員在各自獨立的職務序列逐級晉升，兩個《規(guī)定》提供了適合專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務員成長規(guī)律的職業(yè)發(fā)展階梯，并明確轉(zhuǎn)任其他類公務員需在現(xiàn)類別職位工作滿5年，提高了轉(zhuǎn)任的成本，鼓勵在同一類別職位專心提高專業(yè)能力。

三是建立不同類別的管理制度。分類是基礎，不是目的。建立有針對性的符合類別特點的管理制度才能取得實效。兩個《規(guī)定》包含了分類招考、分類考核、分類培訓、分類獎懲的管理思路，比如專業(yè)技術(shù)類公務員重點考察報考者的專業(yè)技術(shù)基礎知識和運用專業(yè)技術(shù)處理實際問題的能力。行政執(zhí)法類公務員考試考察應當具備的法律知識等。再比如，專業(yè)技術(shù)類公務員考核，以職位職責和所承擔的專業(yè)技術(shù)工作為基本依據(jù)，重點考核工作實績；行政執(zhí)法類公務員的考核，重點考核履行行政執(zhí)法職責、完成行政執(zhí)法工作的情況，必要時可聽取行政相對人的意見。培訓也體現(xiàn)分類，專業(yè)技術(shù)類公務員的培訓內(nèi)容側(cè)重工作所必需的專業(yè)技術(shù)知識和技能；而行政執(zhí)法類公務員培訓側(cè)重職業(yè)道德、工作所必需的法律知識、執(zhí)法技能和應對突發(fā)事件能力等。《“十三五”行政機關(guān)公務員培訓綱要》明確了“十三五”期間，國家公務員局組織開展專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務員培訓試點工作，分類培訓將進入探索期。

配套保障，確保公務員分類改革全面入軌

公務員分類改革涉及所有公務員的切身利益，從全國第一個試點市深圳市和國家公安部試點的實地調(diào)研情況看，工資配套改革、不同類別的平衡和職數(shù)核定至關(guān)重要。

工資配套改革能夠調(diào)動公務員的積極性，但切不可將公務員分類改革等同于提高工資。深圳市公務員分類管理改革試點套改后工資待遇得到改善，但后續(xù)由于考核形式化，任職滿年限就提級，激勵效果不明顯。為了確保公務員分類改革全面入軌，需及時出臺配套工資制度。職位分類與薪酬待遇、薪酬待遇與考核掛鉤，才能切實保障公務員分類改革的效果。

級別是不同類別平衡的標尺，切不可功能虛化。在兩個《規(guī)定》中，行政執(zhí)法類公務員較低職務層次增加了級別的臺階，專業(yè)技術(shù)類公務員起點級別設定高一級。級別一方面是公務員職業(yè)成長的臺階，另一方面要體現(xiàn)待遇。要實現(xiàn)基層公務員的有效激勵和增加專業(yè)技術(shù)類公務員職位的吸引力，需賦予級別實在的經(jīng)濟功能。級別晉升體現(xiàn)在有吸引力的升薪上，住房、醫(yī)療、保健等福利待遇與級別掛鉤。重視專業(yè)技術(shù)類應體現(xiàn)在級別對應關(guān)系上，做到目標與舉措名副其實。

職數(shù)核定需符合實際情況，切不可回到“老路”。根據(jù)兩個《規(guī)定》，專業(yè)技術(shù)類職位設置根據(jù)工作性質(zhì)、專業(yè)特點和管理需要，行政執(zhí)法類職位設置根據(jù)工作性質(zhì)、執(zhí)法職能和管理需要。職數(shù)按公務員職位數(shù)量的一定比例核定。在改革試點中，深圳三級“執(zhí)法員”和“主管”以下職務不設職數(shù)限制。但職數(shù)放開并沒有帶來激勵，反而增加了改革成本。全國全面推進公務員分類改革，職數(shù)核定應根據(jù)實際情況確定，回歸職位和客觀需要本身。切不可回到領導職數(shù)定非領導職數(shù)、機構(gòu)規(guī)格定職數(shù)的傳統(tǒng)辦法。

眾所周知，世界各國公務員分類制度歸納起來是品位分類制和職位分類制，世界發(fā)達國家分類管理正朝著品位和職位分類融合的方向發(fā)展。我國公務員分類改革在傳統(tǒng)品位制中吸納職位分類制的優(yōu)點，順應了這種趨勢。隨著兩個《規(guī)定》出臺，我國基本上形成了中國特色的公務員分類管理制度框架。