農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化及其治理機(jī)制

任東峰

摘要：農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)是當(dāng)前農(nóng)村改革的核心問(wèn)題，是新農(nóng)村建設(shè)需要重點(diǎn)解決的難題。土地是農(nóng)民群眾賴以生存的重要生產(chǎn)資源，是社會(huì)大眾普遍關(guān)心的核心問(wèn)題。在現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型的全新歷史時(shí)期，如何讓農(nóng)村實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，讓農(nóng)民真正增產(chǎn)增收就在于如何看待土地所引發(fā)的一系列的問(wèn)題，找到問(wèn)題的根源才能及時(shí)將問(wèn)題解決。本文主要結(jié)合實(shí)際情況，就農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體化和治理機(jī)制進(jìn)行了分析，希望通過(guò)本次研究對(duì)同行有所助益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)；主體化；治理機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)趯?duì)整個(gè)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行分析的過(guò)程中，總是在有意、無(wú)意的回避一個(gè)問(wèn)題，那就是農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中依托了一個(gè)相對(duì)比較弱的產(chǎn)權(quán)，這個(gè)產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)，這也是三農(nóng)等諸多農(nóng)村問(wèn)題產(chǎn)生的根源。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)不明晰、所有權(quán)被虛置等問(wèn)題突出。過(guò)去農(nóng)村集體資產(chǎn)遺留的一些問(wèn)題導(dǎo)致許多農(nóng)民權(quán)益受到損害，想要進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)的頂層設(shè)計(jì)，首先要清查核資，進(jìn)行集體成員認(rèn)定，以此保障他們的收益分配權(quán)。2016年，農(nóng)業(yè)部發(fā)出消息顯示，將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證省試點(diǎn)至22個(gè)，與此同時(shí)，能讓農(nóng)民變成村集體“股東”的農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化改革試點(diǎn)正在全國(guó)多個(gè)地區(qū)推開。農(nóng)村土地確權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體化的主要途徑，在未來(lái)需要我們深度研究分析。

1 農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化

在集體產(chǎn)權(quán)可以分割的條件下，不同的權(quán)利項(xiàng)可以包含不同的主體，但是這些不同主體之間的關(guān)系是根據(jù)集體所有權(quán)的性質(zhì)、形式和職能而開展的。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化是集體產(chǎn)權(quán)主體化的主導(dǎo)方向，其可使農(nóng)村特定范圍內(nèi)的土地歸屬于某一個(gè)農(nóng)民集體，也就使得這些特定的土地成為農(nóng)民集體所屬的財(cái)產(chǎn)和資源。只有明確了集體土地的主體歸屬關(guān)系之后，土地的性質(zhì)、形式和作用才能得以最終確立；對(duì)集體土地占用、使用和支配的各項(xiàng)權(quán)利組成的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)才可以有序的形成；同時(shí)也才能在農(nóng)村社會(huì)中確立一種科學(xué)的財(cái)產(chǎn)秩序；農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化才能夠形成明確的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，同時(shí)還能夠極大促進(jìn)農(nóng)民群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，這是農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體化的主要作用。

目前，在我國(guó)法律體系中規(guī)定農(nóng)村土地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體和村民組織集體所有，但是在法律體系中沒(méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民之間主權(quán)的邊界和范圍。由于不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大的差異性，同時(shí)還存在顯著的文化差異，農(nóng)村土地占有關(guān)系表現(xiàn)為多種多樣的形式，法規(guī)在制定過(guò)程中很難全面照顧到。盡管在上世紀(jì)我國(guó)出臺(tái)的《土地管理法》中規(guī)定應(yīng)該農(nóng)民集體土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，但是具體工作并沒(méi)有全面開展。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十八大系列會(huì)議對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證高度重視，2011年國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，其中明確規(guī)定了要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)屬確權(quán)頒證工作，確保農(nóng)民群眾的土地物權(quán)。這項(xiàng)工作在確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民和土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的的產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。

2 農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化機(jī)制分析

2.1 在原有集體土地產(chǎn)權(quán)制度下，通過(guò)維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益緩解當(dāng)前矛盾

首先，穩(wěn)定農(nóng)民群眾的土地產(chǎn)權(quán)。在2002年頒布的《土地承包法》使得農(nóng)民群眾土地使用權(quán)有了明確的法律依據(jù)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作需要在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)才能完成，因此，需要繼續(xù)堅(jiān)持三級(jí)所有的土地產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)民群眾市場(chǎng)中的對(duì)等話語(yǔ)權(quán)尚未形成之前，要依靠法規(guī)保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

其次，明確土地用途權(quán)責(zé)。在農(nóng)村集體土地使用過(guò)程中，要明確農(nóng)民群眾、政府和村集體以及開發(fā)者之間關(guān)系和權(quán)責(zé)。政府在土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)只起到監(jiān)督和服務(wù)引導(dǎo)作用。對(duì)于用于公共建設(shè)用地而征地的必須嚴(yán)格限制和審查。要保證農(nóng)民個(gè)體、村集體和開發(fā)者中之間保持平等的市場(chǎng)主體地位，按照市場(chǎng)化原則，體現(xiàn)土地在市場(chǎng)的價(jià)值和作用，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的自動(dòng)流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，還要保證被征用土地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合市場(chǎng)價(jià)值，確定補(bǔ)償最低限額，補(bǔ)償價(jià)格以市場(chǎng)為準(zhǔn)；最后，通過(guò)立法提高農(nóng)民群眾的參與權(quán)。農(nóng)民群眾在土地征用過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)信息的了解十分有限，處于弱勢(shì)地位，保證農(nóng)民群眾直接參與到征地談判過(guò)程中，可以保證征地結(jié)果的合理性和科學(xué)性。在收益方面，承包權(quán)范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該完全歸屬農(nóng)民。

2.2 限制政府部門的征地權(quán)限

首先，明確界定公共土地概念，限制政府隨意征地行為。政府部門要完全退出非公共用途的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程，不能參與市場(chǎng)主體的談判過(guò)程，最后土地征用的結(jié)果在行政部門的認(rèn)定主要體現(xiàn)出政府部門公信力。

其次，強(qiáng)化對(duì)政府監(jiān)督，提升政府服務(wù)職能。在現(xiàn)階段的管理體系下，應(yīng)該從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，應(yīng)該進(jìn)一步明確城市用地和農(nóng)村用地的區(qū)別，強(qiáng)化兩者之間區(qū)別，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地必須有嚴(yán)格的程序保障，最終實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用。

最后，要對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。在農(nóng)村地區(qū)逐漸設(shè)立土地承包權(quán)的繼承權(quán)和抵押權(quán)，進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)有土地的登記制度，對(duì)土地租用、流轉(zhuǎn)和承包行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，另外要進(jìn)一步限制政府部門參與農(nóng)村集體土地調(diào)整的權(quán)利和征地權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化。

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（作者單位：山東省鄆城縣國(guó)土資源局）