國有林區(qū)改革的金融支持問題

歐陽桂香

國有林區(qū)是生態(tài)產(chǎn)品的重要提供者，在生態(tài)保障中居于重要地位，是生態(tài)文明建設(shè)不可缺少的力量。2016年習(xí)近平總書記到伊春市調(diào)研時提出“生態(tài)就是生產(chǎn)力”重要觀點，深入淺出地詮釋了“生態(tài)文明包含經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護”的深刻含義。國有林區(qū)（林場）改革實施兩年來，仍有很多林區(qū)面臨融資困難。本文以伊春重點國有林區(qū)為例就開展權(quán)抵押進行研究，旨在通過信貸供給方式的改變加強生態(tài)保護，促進經(jīng)濟發(fā)展。

背景

2006年1月4日，國務(wù)院第119次常務(wù)會議批準(zhǔn)伊春為唯一的國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點，在5個林業(yè)局15個林場（所）共8萬公頃面積中進行試點，與6623戶簽訂林地承包和林木流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)濟學(xué)家們稱之為“第三次土改”。試點取得一定成效，但融資難成為制約“林改”深入推進的桎梏。為破解林農(nóng)貸款難題，金融機構(gòu)自2010年首次開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，累計發(fā)放貸款54筆，金額2703萬元，實現(xiàn)民有林抵押面積43784畝，但截至2012年7月末林權(quán)抵押貸款存量45筆，余額為2277萬元，其中形成逾期貸款44筆，逾期金額2207萬元，欠息1403萬元。由于抵押物有價無市、無法及時流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，導(dǎo)致貸款風(fēng)險凸現(xiàn)，林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)于2011年停辦。為深化“林改”，切實推動國有林區(qū)改革，落實國務(wù)院《國有林場改革方案》《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》及《黑龍江省重點國有林區(qū)改革總體方案》，2015年伊春市發(fā)放首筆以林地的使用權(quán)為抵押的200萬元貸款，開啟了在伊春林區(qū)全面推行林權(quán)抵押貸款的“破冰”之旅，截至2016年末共發(fā)放國有林權(quán)抵押貸款4筆，總計910萬元。按照總量控制在全部施業(yè)區(qū)面積20%以內(nèi)的要求，伊春可實現(xiàn)“林改”的國有林地面積有80萬公頃，林權(quán)抵押貸款有廣闊空間。

金融支持不足的癥結(jié)與出路

金融支持不足的核心在于風(fēng)險顧慮。較高的風(fēng)險水平直接導(dǎo)致較高的融資門檻及風(fēng)險顧慮是金融支持國有林區(qū)改革供需矛盾的核心。金融機構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險約束較為突出，以發(fā)展壯大林權(quán)抵押貸款為例，金融機構(gòu)面臨錯綜復(fù)雜的風(fēng)險因素：既包括廣大林區(qū)職工收入偏低、抵押物不足，還款來源得不到保障造成的風(fēng)險，也包括抵押物受自然因素影響較大易滅失的風(fēng)險。既包括林權(quán)流轉(zhuǎn)市場不健全，當(dāng)貸款發(fā)生違約時抵押物難以及時處置和變現(xiàn)的風(fēng)險，也包括辦理林權(quán)抵押的林權(quán)證手續(xù)不全、林業(yè)產(chǎn)權(quán)評估等配套服務(wù)措施不到位造成的林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)展開難的問題。既包括區(qū)域整體的信用環(huán)境欠佳，金融機構(gòu)開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)難以正確識別、計量和定價林權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，也包括高風(fēng)險高溢價與信貸價格承受能力相割裂造成的逆向選擇風(fēng)險問題。

化解風(fēng)險顧慮的出路在于密切利益聯(lián)結(jié)。密切利益聯(lián)結(jié)有助于金融機構(gòu)防范化解金融風(fēng)險，實現(xiàn)包容性增長，也有助于貸款人降低風(fēng)險溢價、提高談判地位。一是對金融機構(gòu)而言，密切利益聯(lián)結(jié)就是不同類型的金融機構(gòu)之間形成金融支持改革的合力。以林權(quán)抵押貸款為例，保險公司可以專門經(jīng)營抵押物滅失的風(fēng)險，擔(dān)保公司可以專門經(jīng)營收入偏低、穩(wěn)定性差形成的信用風(fēng)險，既實現(xiàn)了經(jīng)營綜合風(fēng)險，又實現(xiàn)了金融風(fēng)險的再分配。二是對企業(yè)和居民而言，密切利益聯(lián)結(jié)就是抱團闖產(chǎn)品市場、金融市場。通過合作經(jīng)營、聯(lián)?；ケＲ约捌髽I(yè)背書等形式促進企業(yè)、居民抱團發(fā)展，不但能夠降低經(jīng)營失敗風(fēng)險，而且能夠直接降低居民違約風(fēng)險、彌補抵押物不足形成的風(fēng)險，提高信貸可得性、降低信貸價格。三是對政府部門而言，密切利益聯(lián)結(jié)就是在金融支持與政策支撐之間形成支持國有林區(qū)改革的合力。有力的政策支撐能夠解除金融支持的后顧之憂，引導(dǎo)企業(yè)與居民聯(lián)合起來獲得規(guī)模經(jīng)濟的同時提高金融市場談判地位。當(dāng)資源、要素能夠有序流動時，困擾政策制定者的經(jīng)濟發(fā)展問題便可迎刃而解。

密切利益聯(lián)結(jié)是實現(xiàn)共贏發(fā)展的關(guān)鍵

密切金融產(chǎn)品提供者之間的利益聯(lián)結(jié)，有利于形成金融支持合力。一是銀行、保險、擔(dān)保等不同類型的金融機構(gòu)合力不足。目前金融支持國有林區(qū)改革主要以銀行業(yè)金融機構(gòu)為主，保險、擔(dān)保等金融機構(gòu)作為市場的重要組成部分參與程度不足。如伊春林區(qū)保險業(yè)金融機構(gòu)較少涉足森林保險領(lǐng)域，目前僅有兩家保險公司開展了兩筆相關(guān)業(yè)務(wù)，以評估價值的6‰為510公頃林地提供了森林火災(zāi)保險，不利于林權(quán)抵押貸款的投放。二是批發(fā)性金融和零售性金融等不同類型的金融業(yè)務(wù)合力不足。如小額貸款公司更加貼近實際、門檻更低、方便快捷，在支持居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，可以成為林權(quán)抵押貸款投放的重要渠道，但小額貸款公司從商業(yè)銀行融資還存在諸多限制，批發(fā)性金融對小貸公司的支撐不足。2016年伊春林區(qū)7家小額貸款公司無一從商業(yè)銀行融資。

密切區(qū)域發(fā)展和金融發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)，有利于提高金融支持積極性。在林權(quán)抵押貸款風(fēng)險較高、貸款人風(fēng)險溢價承受能力較低的背景下，不但需要不同類型的金融機構(gòu)相互合作分擔(dān)風(fēng)險，而且需要政策支持托底部分金融風(fēng)險，通過壓低金融風(fēng)險和政策抵補方式降低價格。但目前風(fēng)險擔(dān)?；鹕形唇?，政策性森林保險尚未落地，風(fēng)險補償、創(chuàng)新激勵政策缺失等造成業(yè)務(wù)創(chuàng)新缺少政策支持。例如，財政部已將森林保險納入中央財政補貼范圍，對公益林保險在省級財政至少補貼40%的基礎(chǔ)上，中央財政補貼比例為50%，對商品林保險在省級財政至少補貼25%的基礎(chǔ)上，中央財政補貼比例為30%，而林農(nóng)只需要承擔(dān)5%的資金，其他部分要求地方財政配套，但由于伊春市財政缺少相應(yīng)資金，目前森林保險尚未啟動。

密切產(chǎn)品市場上生產(chǎn)者之間的利益聯(lián)結(jié)，有利于降低信貸風(fēng)險溢價。一是林權(quán)抵押貸款人之間缺少利益聯(lián)結(jié)。同為貸款人的居民通過適當(dāng)?shù)姆绞郊訌娎媛?lián)結(jié)，有利于化解信息不對稱、互相監(jiān)督，這對于降低信貸風(fēng)險具有積極意義。但目前林權(quán)抵押貸款多數(shù)是以單個貸款人的名義申請和發(fā)放，借款人之間的橫向聯(lián)系幾乎沒有。其次，產(chǎn)業(yè)鏈上下游的企業(yè)和個人之間缺少利益聯(lián)結(jié)。強化產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)系不但能夠穩(wěn)定企業(yè)和個人的生產(chǎn)、銷售，而且通過相互背書能夠在不增加風(fēng)險的情況下增強與金融機構(gòu)議價能力，有利于提高信貸可獲得性，降低風(fēng)險溢價。但目前以個人名義申請林權(quán)抵押貸款較少有企業(yè)的背書，企業(yè)和個人在融資環(huán)節(jié)缺少聯(lián)系。

加強金融支持實現(xiàn)共贏發(fā)展的路徑選擇

加強金融組織間合作，實現(xiàn)利益均沾和風(fēng)險共擔(dān)。一是加強銀行、保險合作。銀行與保險業(yè)的合作模式要從分銷協(xié)議向戰(zhàn)略聯(lián)盟過渡，實現(xiàn)林權(quán)抵押信貸產(chǎn)品和森林保險產(chǎn)品一定程度上的整合，向?qū)Ψ疆a(chǎn)品鏈的上游移動，實現(xiàn)保險借助銀行賣產(chǎn)品和銀行借助保險防風(fēng)險的綜合發(fā)展。二是加強銀行、擔(dān)保合作。從擔(dān)保機構(gòu)的角度而言，要建立全面完整、切合實際的評估評價體系，謹(jǐn)慎選擇擔(dān)?？蛻繇椖?，妥善安排風(fēng)險分擔(dān)措施提高風(fēng)險管理能力，控制單一客戶擔(dān)保債務(wù)比例、嚴(yán)格落實風(fēng)險準(zhǔn)備金制度嚴(yán)格的風(fēng)險管理。從銀行的角度而言，要摒棄將全部風(fēng)險轉(zhuǎn)移給擔(dān)保機構(gòu)的做法，真正構(gòu)建分工合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的共贏關(guān)系。三是加強政策性金融與商業(yè)性金融合作、批發(fā)性金融與零售性金融合作。從資金來源、業(yè)務(wù)風(fēng)險兩個角度展開合作，通過靈活運用再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具，擴大開發(fā)性金融的惠及范圍，著力擴大商業(yè)性金融的資金來源。

加強政府與市場間的合作，服務(wù)和推動金融發(fā)展創(chuàng)新。一是加強公共服務(wù)供給，保障金融發(fā)展創(chuàng)新。加強公共服務(wù)供給應(yīng)該從明確國有林的權(quán)屬入手，完善抵押林權(quán)的價值評估、咨詢體系，完善林地林木流轉(zhuǎn)體系，提供信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)交易、權(quán)屬登記和變更、中介服務(wù)、法律政策咨詢等多樣性服務(wù)。二是高效利用政府性資金基金，引導(dǎo)推動金融發(fā)展創(chuàng)新。要探索設(shè)立政府性擔(dān)?；穑纬烧?、擔(dān)保方、保險公司、貸款人和銀行利益均沾、風(fēng)險共擔(dān)的格局。而且通過設(shè)立政府性擔(dān)保基金也有助于穩(wěn)固市場、穩(wěn)定信心。要探索式地設(shè)立風(fēng)險補償基金降低風(fēng)險溢價，借有形之手推動無形之手更好地發(fā)揮作用，特別是政策性森林保險要盡快落地。同時，政府性資金賬戶新開設(shè)以及資金存放與林權(quán)抵押貸款存量和增量掛鉤，促進資金向林權(quán)抵押貸款傾斜。三是推動融資方資源聯(lián)合整合，引導(dǎo)金融風(fēng)險溢價降低。政府部門要通過切實有效的措施推動林農(nóng)抱團發(fā)展，推動企業(yè)與林農(nóng)合作，推動林業(yè)合作組織、林業(yè)專業(yè)合作社不斷形成規(guī)模，引導(dǎo)融資方在資源聯(lián)合整合的基礎(chǔ)上抱團談判，提高市場地位。

加強企業(yè)與居民間的合作，降低違約風(fēng)險和風(fēng)險溢價。一是通過優(yōu)化生產(chǎn)組織形式，降低生產(chǎn)和融資風(fēng)險。探索通過股份制經(jīng)營、林業(yè)合作社等新型林業(yè)經(jīng)營模式，建立產(chǎn)權(quán)明晰、科學(xué)經(jīng)營、民主管理、運營規(guī)范的組織體系，實現(xiàn)風(fēng)險和利益上的相互綁定和相互制約，降低違約風(fēng)險和風(fēng)險溢價。二是通過不同形式的合作形成利益聯(lián)結(jié)機制。通過“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”“基地+農(nóng)戶”等不同合作模式促進不同市場主體相互背書，分散生產(chǎn)風(fēng)險和融資風(fēng)險，提高金融產(chǎn)品可獲得性。三是探索在貸款抵押物創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，利用聯(lián)保互保、林農(nóng)互助等組織形式實現(xiàn)抱團談判，提高林權(quán)抵押貸款申請人的市場地位，增強與金融機構(gòu)談判的話語權(quán)。

（作者單位：中國人民銀行伊春市中心支行）