國際反洗錢工作機(jī)制與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

魏鵬

金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)著社會(huì)資金存儲、融通和轉(zhuǎn)移等職能，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用，同時(shí)也容易被洗錢犯罪分子利用，以看似正常的金融交易做掩護(hù)，改變犯罪收益的資金形態(tài)或轉(zhuǎn)移犯罪資金，企圖將非法來源資金合法化。伴隨著中國企業(yè)“走出去”與人民幣國際化進(jìn)程的推進(jìn)，“一帶一路”等多個(gè)國家全球戰(zhàn)略的實(shí)施，近年來中資銀行國際化戰(zhàn)略步伐明顯加快，在獲得更廣闊市場空間的同時(shí)，也面臨著不同以往的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這其中就包括境外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)刂匈Y銀行開展的反洗錢調(diào)查。僅2015年以來，意大利、美國和西班牙等國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對中國四家大型商業(yè)銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)開展了有關(guān)反洗錢調(diào)查，反洗錢風(fēng)險(xiǎn)防控已逐漸成為中資銀行海外機(jī)構(gòu)面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)，其重要性和緊迫性自不待言。

國際反洗錢工作機(jī)制與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

1986年，美國頒布《洗錢控制法》，該法律是世界上首部將洗錢定為犯罪的法律。31年來，國際反洗錢工作機(jī)制不斷完善，工作經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，美國、英國、德國、日本和中國香港等國際重要金融中心所在國和地區(qū)長期致力于打擊洗錢活動(dòng)，積累了大量洗錢監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)。

美國反洗錢機(jī)制

美國的反洗錢工作機(jī)制可追溯至1986年，其頒布的《洗錢控制法》明確了“運(yùn)送貨幣工具洗錢罪”，但該法僅適用于金融交易所涉及的資產(chǎn)為“特定非法活動(dòng)”（SUA）所得的情形?！?.11”事件促使美國國會(huì)通過了《愛國者法》，先后設(shè)立政策協(xié)調(diào)委員會(huì)和國家反恐中心，在財(cái)政部設(shè)立恐怖主義與金融情報(bào)辦公室，全面強(qiáng)化其國家反恐融資體系?！稅蹏叻ā分饕m應(yīng)反恐及反恐融資工作需要，特別選擇從打擊洗錢和恐怖融資活動(dòng)的角度加強(qiáng)對境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的管理。

此外，美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）會(huì)不定期地公布針對組織及個(gè)人的貿(mào)易金融制裁名單，一旦有組織或個(gè)人名列其中，就會(huì)喪失進(jìn)入美國乃至全球金融系統(tǒng)的權(quán)利，所有美國人員和機(jī)構(gòu)都必須遵守OFAC制定的法規(guī)。美國財(cái)政部下設(shè)的犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）是美國金融情報(bào)中心，通過整合來自金融領(lǐng)域、執(zhí)法機(jī)關(guān)和工商業(yè)的信息情報(bào)，成為實(shí)質(zhì)上跨境金融信息的共享平臺。

英國反洗錢機(jī)制

作為重要的國際金融中心和主要毒品消費(fèi)國，近年來，英國面臨嚴(yán)峻的反跨境犯罪和反恐形勢，因此反洗錢職能部門眾多，體系較為完善。為應(yīng)對洗錢犯罪活動(dòng)出現(xiàn)的新的嚴(yán)峻形勢，以及按照國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行反洗錢工作，2003年和2013年，英國兩次對國內(nèi)金融監(jiān)管制度進(jìn)行改革。與金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的英國反洗錢監(jiān)管規(guī)定共分為四個(gè)層次，包括議會(huì)制定并通過的法律、議會(huì)授權(quán)財(cái)政部制定的行政法規(guī)、監(jiān)管部門出臺的監(jiān)管規(guī)定和行業(yè)自律組織發(fā)布的反洗錢指南，見表1。

德國反洗錢機(jī)制

德國從1992年開展反洗錢工作，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，逐漸形成了一整套適合其國情的反洗錢工作體系。德國反洗錢工作機(jī)制由法律體系、執(zhí)法體制構(gòu)成。目前，德國反洗錢的三大法律基礎(chǔ)是《德國刑法典》（第261條）、《德國反洗錢法》和《德國信貸機(jī)構(gòu)法》。

與其他國家不同，將審計(jì)手段有效運(yùn)用于反洗錢監(jiān)管，是德國開展反洗錢執(zhí)法工作的一大特色。金融監(jiān)管局通過審計(jì)公司的審計(jì)，獲得金融機(jī)構(gòu)的年度審計(jì)報(bào)告，而根據(jù)金融監(jiān)管局規(guī)定，審計(jì)報(bào)告應(yīng)有反洗錢信息，反洗錢信息會(huì)通過審計(jì)公司的年度審計(jì)報(bào)告或其他審計(jì)報(bào)告送達(dá)金融監(jiān)管局。金融監(jiān)管局有時(shí)也會(huì)主動(dòng)到金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行反洗錢檢查，但更多的是委托某個(gè)審計(jì)公司代為審計(jì)。

日本反洗錢機(jī)制

日本反洗錢工作由政府及金融機(jī)構(gòu)、司法、公安、海關(guān)和外交等眾多部門協(xié)同完成。作為FATF成員之一，日本政府嚴(yán)厲打擊恐怖主義融資、黑社會(huì)等地下錢莊，尤其是重點(diǎn)打擊證券地下融資。2003年7月，日本國會(huì)通過了《地下錢莊金融對策法》，旨在強(qiáng)化對高利貸和無證營業(yè)的懲罰力度。除《地下錢莊金融對策法》外，近年來，日本政府制定出了幾項(xiàng)反洗錢法律法規(guī)，包括《對有組織犯罪處罰法》《本人確認(rèn)法》《對有組織犯罪處罰法的修正》《販毒取締法》及其修正法和《對可疑交易的申報(bào)制度》等，均體現(xiàn)了日本縝密立法的反洗錢機(jī)制。

中國香港反洗錢機(jī)制

香港財(cái)政司財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局（FSTB）是香港反洗錢主管部門，為打擊洗錢和恐怖融資活動(dòng)，香港成立了“打擊清洗黑錢及反恐融資中央統(tǒng)籌委員會(huì)”（CCC），負(fù)責(zé)制定反洗錢和恐怖融資的整體政策，構(gòu)建制度框架，統(tǒng)籌特區(qū)政府各部門的反洗錢及反恐融資的政策及措施以符合國際標(biāo)準(zhǔn)。香港反洗錢法律體系分為三個(gè)層次，分別是基本法例、國際規(guī)則和行業(yè)指引，見表2。

反洗錢制裁對金融機(jī)構(gòu)的影響

近年來，美國政府以違反《愛國者法》、OFAC規(guī)定為由頻繁對一些跨國金融機(jī)構(gòu)開展反洗錢調(diào)查、處罰或是制裁，所涉及的范圍廣、力度大、影響深、色彩濃，給一些金融機(jī)構(gòu)不僅帶來巨大損失，而且還嚴(yán)重影響了國際聲譽(yù)，甚至是相關(guān)海外分支機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營。除美國外，近年來一些FATF成員加大了本國跨境銀行的反洗錢管制力度，開展所謂的反洗錢調(diào)查。

美國對國際金融業(yè)反洗錢的嚴(yán)厲監(jiān)管

長期以來，美國對外國金融機(jī)構(gòu)的制裁均援引國內(nèi)法或使用美國總統(tǒng)行政令，其制裁名單不依據(jù)聯(lián)合國安理會(huì)發(fā)布的制裁決議，一旦金融機(jī)構(gòu)交易對手涉及OFAC名單，就有可能遭到美國的制裁。此外，美國還援引國內(nèi)法的“長臂管轄”原則，只要美國認(rèn)為某一外國人或外國金融機(jī)構(gòu)參與了洗錢活動(dòng)，即使該機(jī)構(gòu)在美國沒有分支機(jī)構(gòu)，也會(huì)受到美國的制裁。表3為近年來國際金融機(jī)構(gòu)遭受美國反洗錢制裁的典型案例。

中資銀行海外分支機(jī)構(gòu)遭遇國際反洗錢調(diào)查

近年來，中資銀行海外分支機(jī)構(gòu)頻繁遭遇當(dāng)?shù)卣鹑诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)、警方、檢方的調(diào)查，涉及意大利、西班牙、美國等國家。我們根據(jù)境內(nèi)外媒體公開報(bào)道情況，匯總了2015年以來中資銀行海外分支機(jī)構(gòu)遭遇當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門反洗錢調(diào)查的四起典型案件，見表4。

中資銀行境外經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

隨著人民幣國際化和中國銀行業(yè)國際化進(jìn)程的加快，跨國經(jīng)營的國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)將面臨更多的法律約束，當(dāng)前和今后較長一段時(shí)間，中資銀行國際化綜合化經(jīng)營將會(huì)頻繁經(jīng)受來自國際反洗錢監(jiān)管的考驗(yàn)。

近年來，中資銀行穩(wěn)步推進(jìn)國際化、綜合化經(jīng)營發(fā)展，國際化經(jīng)營從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式增長轉(zhuǎn)變，境外機(jī)構(gòu)本地化經(jīng)營、可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步提升。借助全球融資、投資銀行、金融租賃等投融資產(chǎn)品線的發(fā)展，中資銀行在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、國際產(chǎn)能合作、優(yōu)勢產(chǎn)能輸出等領(lǐng)域，支持中資企業(yè)“走出去”。截至2016年末，中國五大行在全球50個(gè)國家和地區(qū)設(shè)立了1279個(gè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，具體分布見表5。

目前，這五大行在全球多個(gè)國家和地區(qū)開展以境外主體為客戶或交易對手，或者以境內(nèi)主體為客戶或交易對手但風(fēng)險(xiǎn)敞口在境外的貸款、拆借、貿(mào)易融資、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、透支、保理、擔(dān)保、貸款承諾、信用證、融資租賃等授信類業(yè)務(wù)，黃金、外匯、衍生產(chǎn)品等交易類業(yè)務(wù)以及債權(quán)、股權(quán)等投資類業(yè)務(wù)。除有效防控來自國別、運(yùn)營、信用、市場等風(fēng)險(xiǎn)外，還要嚴(yán)格遵守來自各國和地區(qū)的法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)則、稅收、反洗錢甚至環(huán)境保護(hù)等方面的要求，這些均構(gòu)成了中資銀行境外經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

對中國的啟示

完善反洗錢立法

擴(kuò)大反洗錢報(bào)告義務(wù)主體范圍。由于《反洗錢法》對“特定非金融機(jī)構(gòu)”界定不清晰，這在一定程度上影響了中國反洗錢工作的整體推進(jìn)，也不符合國際反洗錢組織的要求。隨著中國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控制度，洗錢不法分子會(huì)尋求新的渠道，不排除通過律師、會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師甚至房地產(chǎn)等企業(yè)洗錢。歐盟早在2001年就通過相關(guān)指令，拓寬了接受其約束的行業(yè)與職業(yè)范圍，覆蓋的人員包括審計(jì)師、外部會(huì)計(jì)師、稅務(wù)顧問、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)商、公證人以及法律專業(yè)人士。鑒于此，應(yīng)逐步擴(kuò)大反洗錢報(bào)告義務(wù)主體范圍，除金融機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)包括現(xiàn)金密集型行業(yè)及房地產(chǎn)、貴金屬和珠寶交易員、律師、會(huì)計(jì)師、公證人、公司服務(wù)人員等。

明確反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議職責(zé)。在實(shí)踐中，如何最大限度地發(fā)揮各層級反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議制度作用，形成合力，共同打擊洗錢和其他違法犯罪活動(dòng)是關(guān)鍵。在德國，《德國反洗錢法》對反洗錢各職能部門的職責(zé)和分工進(jìn)行了明確。雖然《反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》規(guī)定了各成員單位的具體職責(zé)，但是一方面隨著部分成員單位機(jī)構(gòu)改革，比如解放軍總參謀部，在機(jī)構(gòu)職責(zé)上發(fā)生了相應(yīng)的變化，另一方面該制度在層級上較低。我們認(rèn)為，應(yīng)對中國《反洗錢法》進(jìn)行修訂，在法律層面上進(jìn)一步確定反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的職責(zé)權(quán)限，對各反洗錢職能部門的工作職責(zé)進(jìn)行明確。

將虛擬貨幣監(jiān)管納入反洗錢法律。虛擬貨幣具有去中心化、無各國政府背書、純信用“貨幣”等特點(diǎn)，投資者在交易機(jī)構(gòu)的設(shè)備上存儲了巨額的比特幣等各類虛擬貨幣，且虛擬貨幣有被更多非法活動(dòng)所利用的傾向，而當(dāng)前中國的相關(guān)交易機(jī)構(gòu)尚無法律規(guī)制，在缺乏反洗錢機(jī)制和信息披露等基本規(guī)范的情況下，行業(yè)的交易穩(wěn)定性極為脆弱，易存在種種隱患，交易機(jī)構(gòu)自身聚集了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。中國應(yīng)借鑒美國、日本等國經(jīng)驗(yàn)，密切跟蹤虛擬貨幣在中國的發(fā)展和交易情況。建立虛擬貨幣使用、流通監(jiān)管體系，加強(qiáng)對虛擬貨幣流向的監(jiān)控，并將虛擬貨幣納入《反洗錢法》監(jiān)管范圍，符合新形勢下監(jiān)管要求。

加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)

完善反洗錢信息獲取機(jī)制。中國已搭建起了反洗錢監(jiān)控分析系統(tǒng)，但是目前該系統(tǒng)在反洗錢信息獲取上較為單一，可借鑒德國等歐盟國家反洗錢經(jīng)驗(yàn)，集合工商部門的企業(yè)注冊和年檢信息，稅務(wù)部門的納稅信息，海關(guān)部門的進(jìn)出口貿(mào)易信息，公安部門的案件信息及有關(guān)企業(yè)和個(gè)人的信用信息，構(gòu)建暢通的反洗錢信息獲取機(jī)制，并輔之以配套的操作規(guī)程和保密制度。此外，還應(yīng)有效利用大數(shù)據(jù)監(jiān)控中國的經(jīng)濟(jì)交流，收集數(shù)據(jù)，并建立數(shù)學(xué)模型以追蹤非法交易。

建立反洗錢獨(dú)立審計(jì)機(jī)制。運(yùn)用獨(dú)立審計(jì)對金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)開展反洗錢審計(jì)，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施反洗錢檢查的補(bǔ)充手段，長期以來是德國反洗錢的一貫做法。獨(dú)立審計(jì)相對于內(nèi)部審計(jì)，獨(dú)立性較強(qiáng)，審計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)豐富，可更好地貫徹以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的合規(guī)制度，自然審計(jì)結(jié)果對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言更具參考價(jià)值。中國反洗錢監(jiān)管部門應(yīng)引導(dǎo)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)在主動(dòng)開展自查的基礎(chǔ)上，推動(dòng)反洗錢義務(wù)主體聘請專門的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，對自身是否符合反洗錢法律、部門規(guī)章等要求進(jìn)行審計(jì)，反洗錢監(jiān)管部門在對反洗錢義務(wù)主體進(jìn)行檢查和評價(jià)時(shí)，也應(yīng)參考獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)意見。

強(qiáng)化反洗錢國際合作機(jī)制。近年來，中國反洗錢國際監(jiān)管合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是我們也應(yīng)看到，當(dāng)前國際反洗錢體系是西方發(fā)達(dá)國家為維護(hù)其國家利益所倡導(dǎo)建立的，這種西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際反洗錢體系局面短期內(nèi)很難改變，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家在國際反洗錢體系中所處地位有待提升，中國反洗錢國際動(dòng)員力和提出核心概念能力上總體較弱。為此，在反洗錢國際合作中，中國應(yīng)深度參與FATF、EAG（歐亞反洗錢和反恐怖融資組織）、APG等多邊合作組織的全球性、區(qū)域性反洗錢事務(wù)，在反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)制定以及互評估等方面做出新貢獻(xiàn)。

完善新業(yè)態(tài)下反洗錢監(jiān)管機(jī)制。面對互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)的興起，洗錢風(fēng)險(xiǎn)驟增，加強(qiáng)其反洗錢監(jiān)管刻不容緩。2015年7月，中國人民銀行等十部委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，監(jiān)管部門應(yīng)按照意見中有關(guān)反洗錢和防范金融犯罪的要求，加大對從業(yè)機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的力度，會(huì)同互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)等自律組織，研究互聯(lián)網(wǎng)金融重點(diǎn)行業(yè)反洗錢監(jiān)管舉措，提出政策性和框架性建議，制定相關(guān)監(jiān)管細(xì)則。

研究反洗錢制裁應(yīng)急機(jī)制和反制裁措施。目前，中國反洗錢制裁應(yīng)急機(jī)制尚未形成，為維護(hù)對外貿(mào)易秩序，中國根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》的有關(guān)規(guī)定，制定了《反傾銷條例》，若進(jìn)口產(chǎn)品以傾銷方式進(jìn)入中國市場，并對已經(jīng)建立的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害威脅，或者對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)阻礙的，依照《反傾銷條例》的規(guī)定開展調(diào)查，采取反傾銷措施。為保障中國金融業(yè)國家發(fā)展戰(zhàn)略，支持中資銀行國際化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，研究制定有關(guān)國際反洗錢的反制裁措施十分必要。在研究反制裁措施時(shí)，可借鑒對外貿(mào)易中的反傾銷制度。

完善反洗錢領(lǐng)域研究機(jī)制。隨著信息科技應(yīng)用、電子支付技術(shù)的高度發(fā)展，新型洗錢手段、類型日趨多變，無論是反洗錢監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是有關(guān)行業(yè)自律組織，應(yīng)圍繞新形勢下反洗錢和反恐怖融資領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況深入開展研究，例如針對FATF互評估標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)網(wǎng)金融反洗錢、恐怖融資監(jiān)測指標(biāo)、非法集資監(jiān)測指標(biāo)、利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款等現(xiàn)實(shí)問題，形成高價(jià)值的研究報(bào)告，作為反洗錢政策制定的重要參考。同時(shí)，還應(yīng)針對美國、歐盟頒布的有關(guān)法案、指令開展深入研究，未雨綢繆，充分做好各種應(yīng)對準(zhǔn)備，有效防范洗錢法律風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)銀行反洗錢管理

提高反洗錢人員經(jīng)驗(yàn)技能。各金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對反洗錢人員培訓(xùn)，提高綜合知識水平與專業(yè)知識水平，利用包括國內(nèi)反洗錢監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國際機(jī)構(gòu)等提供的資源，做好反洗錢專業(yè)資質(zhì)認(rèn)證工作，組織相關(guān)人員參加人民銀行反洗錢崗位準(zhǔn)入培訓(xùn)，按照“人崗匹配”和“證崗相適”原則，推行持證上崗制度。鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)構(gòu)組織反洗錢人員開展國際公認(rèn)反洗錢師（CAMS）資格認(rèn)證，為開展反洗錢工作提供人才保障和智力支持。加大反洗錢專職合規(guī)人員的配備力度，保持核心骨干成員穩(wěn)定，實(shí)施境外涉敏報(bào)警信息集中甄別機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對跨境匯款業(yè)務(wù)涉敏風(fēng)險(xiǎn)的集中控制和專業(yè)化管理。

加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)合規(guī)管理。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)合規(guī)制定境外發(fā)展規(guī)劃，確保合規(guī)管理能力與業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)特征以及監(jiān)管要求相適應(yīng)，保障國際化戰(zhàn)略實(shí)施。深入了解、全面融入東道國環(huán)境，加強(qiáng)與監(jiān)管當(dāng)局的溝通，及時(shí)準(zhǔn)確掌握當(dāng)?shù)乇O(jiān)管規(guī)則，嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)開展業(yè)務(wù)。提升集團(tuán)各機(jī)構(gòu)和各部門間的信息共享和管理聯(lián)動(dòng)效率。加強(qiáng)境外反洗錢管理信息系統(tǒng)建設(shè)，及時(shí)全面掌握境外機(jī)構(gòu)反洗錢工作動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化對境外機(jī)構(gòu)反洗錢工作的非現(xiàn)場管理和考核。完善關(guān)聯(lián)銀行洗錢風(fēng)險(xiǎn)評估工作，對有業(yè)務(wù)往來關(guān)系的銀行實(shí)施洗錢風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。加強(qiáng)外派人員管理，做好外派人員行前培訓(xùn)工作，包括內(nèi)控合規(guī)管理和境外保密、反洗錢常識等內(nèi)容。

（作者單位：中國工商銀行牡丹卡中心）