農(nóng)民合作社“異化”的調(diào)查分析及《合作社法》修訂意蘊(yùn)

隗錫意+裴磊+陳雯婧+周世玉+楊婕

摘 要 《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》自頒布以來，在基層農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的過程中出現(xiàn)了很多與法律不符的現(xiàn)象，即所謂的“異化”。隨著改革深入，原本出臺(tái)的法律不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，需要做一定的修正。我們通過實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)合作社存在的問題，分析合作社異化對(duì)合作社可持續(xù)發(fā)展的影響，并在法律修訂方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 合作社 《合作社法》 異化 建議

一、前言

（一）研究背景及意義

我國是農(nóng)業(yè)大國，目前仍有數(shù)億人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，自由競(jìng)爭(zhēng)所帶來的惡性低價(jià)、農(nóng)產(chǎn)品滯銷等問題層出不窮，為解決“三農(nóng)”問題帶來新阻礙、新挑戰(zhàn)。農(nóng)民專業(yè)合作社，即經(jīng)濟(jì)上的弱者為應(yīng)付市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域建立起來的自助互助組織，是黨中央、國務(wù)院立足農(nóng)業(yè)實(shí)際出臺(tái)的一項(xiàng)在農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收等方面有著不可替代作用的惠農(nóng)政策，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。合作社的建立和發(fā)展緩和了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的一些負(fù)面影響，增強(qiáng)了社員適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，彌補(bǔ)了社會(huì)保障制度的不足，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善發(fā)揮了有益的作用。自《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《合作社法》）實(shí)施以來，尤其是隨著政府各項(xiàng)扶持政策的出臺(tái)，農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般涌現(xiàn)，極大地提高了我國農(nóng)民生產(chǎn)專業(yè)化、組織化程度。

但是現(xiàn)實(shí)中存在著不少合作社創(chuàng)辦不合理、運(yùn)作不規(guī)范、目的不純粹的現(xiàn)象，違反了合作經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致實(shí)際情況與法律規(guī)定相悖，這就是所謂的“異化”。如不少合作社組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)完善，但形同虛設(shè)，能人治理的現(xiàn)象較為普遍；部分合作社演化為少數(shù)人套取政府扶持資金的工具等等，這使合作社的發(fā)展背離了其為弱勢(shì)群體謀利益的初衷，可稱之為“負(fù)異化”。然而并非所有的異化現(xiàn)象都是不利的，我們發(fā)現(xiàn)某些“異化”更能促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)績(jī)效，是具有積極效應(yīng)的“正異化”。

在《合作社法》多年的實(shí)施過程中，無論是正負(fù)異化現(xiàn)象，都暴露出法律本身存在諸多問題，專家學(xué)者對(duì)法律修訂的呼聲越來越高，成為近年來的農(nóng)業(yè)熱點(diǎn)。我們希望在實(shí)現(xiàn)公平的立場(chǎng)上通過在多地進(jìn)行調(diào)查研究，了解合作社異化的具體表現(xiàn)，找到合作社的突出問題和矛盾，提出進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展的政策建議。實(shí)現(xiàn)效率與公平，增長(zhǎng)與發(fā)展協(xié)調(diào)兼顧的發(fā)展目標(biāo)，解決核心社員和普通社員的分層以及由此造成的社員收益權(quán)和合作社治理結(jié)構(gòu)改變等問題，并呼吁社會(huì)各界關(guān)心農(nóng)民專業(yè)合作社健康規(guī)范發(fā)展，為增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力注入持續(xù)強(qiáng)勁動(dòng)力。

（二）研究方法

首先通過文獻(xiàn)閱讀，初步了解現(xiàn)實(shí)中存在的異化現(xiàn)象；接著將法律條文與查閱結(jié)果進(jìn)行比較，形成以“異化”績(jī)效為核心，以股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理體制、利益分配體制為導(dǎo)向的調(diào)查問卷。利用調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)結(jié)果，采用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，對(duì)異化與未異化進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，找出兩者之間的差異；結(jié)合大量文獻(xiàn)資料，運(yùn)用普遍的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與思維，科學(xué)客觀地對(duì)《合作社法》的修訂提出建議。

二、農(nóng)民合作社“異化”現(xiàn)象的調(diào)查分析

通過查閱文獻(xiàn)資料，結(jié)合指導(dǎo)老師的意見，調(diào)研小組設(shè)計(jì)了一份調(diào)查問卷，主要就農(nóng)民專業(yè)合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理體制、利益分配體制四方面問題進(jìn)行調(diào)查。2016年暑假期間，調(diào)查小組成員分別對(duì)各自家鄉(xiāng)山東、山西、重慶、四川、云南等五省市的100多家合作社主要負(fù)責(zé)人發(fā)放問卷，其中共發(fā)出問卷 125份，收回125份，其中有效問卷112份。

同時(shí)，小組成員與各合作社主要負(fù)責(zé)人（主要是理事長(zhǎng)）進(jìn)行交談，獲得了較為真實(shí)的資料。在調(diào)研時(shí)，小組成員發(fā)現(xiàn)普遍存在的一個(gè)問題是，合作社負(fù)責(zé)人填寫的問卷所反映的問題和與之交談所了解的情況有較大出入，即真實(shí)的異化現(xiàn)象比問卷結(jié)果更加突出。鑒于問卷結(jié)果沒有真實(shí)反映現(xiàn)實(shí)問題，所以團(tuán)隊(duì)只采用了部分問卷結(jié)果，重點(diǎn)對(duì)在調(diào)查地區(qū)通過口頭交談所了解的情況進(jìn)行分析。

（一）問卷調(diào)查結(jié)果與分析

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)。合作社注冊(cè)資本從20萬至800萬不等，社員數(shù)量從數(shù)戶到幾百戶不等；合作社社員入股方式有貨幣出資、實(shí)物出資、技術(shù)出資、勞務(wù)出資和土地入股不同形式；關(guān)于社員構(gòu)成，大多數(shù)合作社的農(nóng)民社員占比不低于90%，只有少數(shù)幾家的農(nóng)民社員比例低于80%，異化現(xiàn)象輕微；理事長(zhǎng)持股比例從5%～80%不等，差異較大，法律上對(duì)此沒有成文規(guī)定。

2.治理結(jié)構(gòu)。從問卷中看，幾乎不存在近親屬代理社員入社現(xiàn)象；合作社成員大會(huì)選舉和表決，法律上規(guī)定是一人一票制，實(shí)際問卷中有23.21%按股投票制和9.83%理事長(zhǎng)或董事會(huì)獨(dú)裁制；關(guān)于大股東的附加表決權(quán)，合作社法明確規(guī)定大股東在一人一票外享有1%～20%的附加表決權(quán)，實(shí)際調(diào)查中，基本上沒有附加表決權(quán)或者過大現(xiàn)象。

3.運(yùn)營管理體制。對(duì)于合作社的重大事項(xiàng)，法律規(guī)定由成員大會(huì)表決，且出席人數(shù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到成員總數(shù)三分之二以上。而實(shí)際問卷中，對(duì)三分之二這個(gè)界限沒有要求，更有很多合作社直接通過理事會(huì)表決或理事一人表決。對(duì)于合作社是否雇傭非社員管理人員，所有合作社表示均為社員出任社內(nèi)職務(wù)，不存在聘請(qǐng)其他人員管理的情況。根據(jù)問卷調(diào)查，合作社在監(jiān)督控制制度方面，所有合作社都設(shè)有監(jiān)事會(huì)，但有16家合作社不進(jìn)行年度審計(jì)。

4.利益分配機(jī)制。關(guān)于合作社公積金問題，幾乎沒有合作社提取公積金；即使存在留存收益，也用來擴(kuò)大合作社規(guī)模。更有甚者，連公積金的概念都不知道，異化情況很嚴(yán)重。如何分配合作社利潤(rùn)，《合作社法》規(guī)定是按照社員當(dāng)年與合作社交易額比例分配，從問卷中得知基本上都是按照這一規(guī)定，只有11家合作社是按照社員出資比例分配利潤(rùn)。

（二）農(nóng)民合作社“異化”的代表省份案例調(diào)查

1.山東省。首先，合作社的主要管理人員尤其是社長(zhǎng)對(duì)《合作社法》不夠了解或者幾乎不了解，在成立合作社時(shí)沒有了解過相關(guān)的法律法規(guī)。其次，部分合作社有實(shí)名無實(shí)體，借合作社的幌子，騙取國家的財(cái)政補(bǔ)貼，例如，城市很多投資商和房地產(chǎn)商到鄉(xiāng)下大量租地成為種植大戶，即所謂的大型龍頭企業(yè)，其控制和壟斷了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，并利用對(duì)“種植大戶采取農(nóng)資獎(jiǎng)勵(lì)”政策，獲得國家大量補(bǔ)助，對(duì)其他中小型合作社的正常健康發(fā)展構(gòu)成威脅與壓迫。再次，合作社經(jīng)營運(yùn)作上存在錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，哪家合作社和上層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好或者有“門路”，財(cái)政補(bǔ)貼就多于其他合作社數(shù)倍，小型合作社不受重視甚至歧視，根本不予補(bǔ)貼，處處受壓迫。最后有些合作社理事長(zhǎng)談到，農(nóng)民按《合作社法》規(guī)定的流程走，過于死板和麻煩，很容易錯(cuò)過市場(chǎng)行情，合作社因此無法有效運(yùn)作，須借鑒公司經(jīng)營機(jī)制，由專業(yè)管理人員對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。

2.山西省。調(diào)查員在走訪調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)了合作社存在以下問題。第一，成立流程不規(guī)范。在《合作社法》頒布之處，農(nóng)村掀起了成立合作社的浪潮，基本上每個(gè)自然村都成立了合作社。但是文化水平較低的農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策不了解，村長(zhǎng)、村支書等基層管理人員對(duì)合作社及國家的政策了解較多，信息不對(duì)稱的情況下造成了村長(zhǎng)收取全村人的戶口本去登記成立合作社，而村民對(duì)合作社的是一種怎樣的組織一無所知的現(xiàn)象。有個(gè)別村支書坦言，收取戶口本對(duì)村民沒有實(shí)質(zhì)損失，村民也不會(huì)過問合作社的情況，而村委干部通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“打點(diǎn)”，就可以獲得國家的補(bǔ)貼。第二，運(yùn)營過程不規(guī)范。雖然從問卷上看出合作社的運(yùn)營過程都是合乎法律規(guī)定的，但是實(shí)地調(diào)查來看，真實(shí)情況遠(yuǎn)不如此。每年的社員大會(huì)不召開，社內(nèi)的重大事項(xiàng)不向社員匯報(bào)，社內(nèi)的重大決策由社長(zhǎng)或理事會(huì)成員作出；合作社雖設(shè)有監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事職務(wù)，但形同虛設(shè)，因?yàn)楸O(jiān)事都是大股東，和理事會(huì)成員的利益一致。第三，管理體制不規(guī)范。除了社內(nèi)的管理不規(guī)范，有關(guān)部門對(duì)合作社的上級(jí)管理存在很大缺陷。合作社多年不運(yùn)營，已經(jīng)名存實(shí)亡，依舊可以通過工商部門的年度審核；發(fā)展勢(shì)頭較好的合作社只因?yàn)闆]有關(guān)系門路而受到冷落，得不到國家的正常政策補(bǔ)貼。在調(diào)查中，某合作社社長(zhǎng)大力發(fā)展有機(jī)蘋果種植，已經(jīng)在實(shí)驗(yàn)田里種出了無公害綠色產(chǎn)品，得到了北京某專家團(tuán)隊(duì)的考察認(rèn)可，但是沒有得到縣級(jí)部門的認(rèn)定和扶持，最后不了了之。

三、結(jié)論及法律修訂建議

農(nóng)民專業(yè)合作社是解決“三農(nóng)”問題的重要手段，同時(shí)也是對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)如何脫貧致富，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從而構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村的有益探索。經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)民合作的基礎(chǔ)和裙帶，也是農(nóng)民專業(yè)合作社存在和發(fā)展的根本原因和動(dòng)力。但在我們小組實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，合作社的服務(wù)宗旨在現(xiàn)實(shí)社會(huì)的影響下已出現(xiàn)扭曲，很多合作社都已有名無實(shí)，名存實(shí)亡。而這與當(dāng)?shù)卣亩喾矫嬲吆椭匾暢潭仁欠植婚_的。

本文以重慶市、四川省、云南省、山東省、山西省100余家農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)及導(dǎo)師意見，提出下列幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)政府宣傳、教育與指導(dǎo)

我們?cè)趯?shí)地問卷調(diào)查時(shí)，通過與各合作社理事長(zhǎng)的交談，得知他們很多并不了解《合作社法》，理事長(zhǎng)都如此，社員對(duì)《合作社法》的了解度可想而知，這主要是當(dāng)?shù)卣畬?duì)此不夠重視，宣傳和教育力度不夠。因此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)高度重視《合作社法》的普及，加大宣傳力度，定期組織社員開展教育活動(dòng)，解決合作社社員存在的疑惑與問題，積極正確的給于指導(dǎo)。

（二）政府完善行政監(jiān)督機(jī)制

實(shí)地調(diào)查中，部分合作社有實(shí)名無實(shí)體，借合作社的幌子，騙取國家的財(cái)政補(bǔ)貼；城市很多投資商和房地產(chǎn)商到鄉(xiāng)下大量租地成為種植大戶，即所謂的大型龍頭企業(yè)，其控制和壟斷了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，并利用對(duì)“種植大戶采取農(nóng)資獎(jiǎng)勵(lì)”政策，獲得國家大量補(bǔ)助，對(duì)其他中小型農(nóng)民合作社構(gòu)成威脅與壓迫；農(nóng)民專業(yè)合作社存在“關(guān)系”網(wǎng)和合作社歧視，和上層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好或者有權(quán)力的合作社，財(cái)政補(bǔ)貼較其他合作社多，小型合作社不受重視甚至歧視，根本不予補(bǔ)貼等等。上述實(shí)際存在的現(xiàn)象充分顯示出當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管存在很大問題，中央和地方政府應(yīng)不斷加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督機(jī)制，對(duì)騙取國家財(cái)政補(bǔ)貼的合作社給予打擊和嚴(yán)懲；對(duì)大型龍頭企業(yè)進(jìn)入合作社要嚴(yán)加控制和限制；對(duì)合作社和上層政府領(lǐng)導(dǎo)存在的“關(guān)系”問題，嚴(yán)加查辦。

（三）加大和細(xì)化政府扶持政策

上面提到，中小合作社在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，處處被壓迫，甚至被歧視，實(shí)地調(diào)查中，因被壓迫或政府不予補(bǔ)貼而破產(chǎn)的合作社普遍存在。所以，政府應(yīng)加大對(duì)中小合作社的扶持力度?！逗献魃绶ā返牡谄哒隆胺龀终摺?，分別從財(cái)政、金融、稅收三個(gè)方面設(shè)計(jì)了相關(guān)條文，但這些條文有很大的模糊性，并不具有可操作性，因此政府將對(duì)扶持政策進(jìn)行細(xì)化，完善相關(guān)配套立法，細(xì)化政府對(duì)農(nóng)民合作社的宣傳、教育和鼓勵(lì)政策，履行相應(yīng)政策職責(zé)；政府的財(cái)政扶持應(yīng)多種多樣，如政府捐贈(zèng)、貸款、補(bǔ)貼、擔(dān)保、投資、稅收優(yōu)惠、各種知識(shí)培訓(xùn)以及提供技術(shù)設(shè)備等方式。

（四）健全配套的激勵(lì)機(jī)制

首先，要建立對(duì)合作社成員的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民合作社的發(fā)展離不開合作社成員的辛勤付出，尤其是合作社領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和正確領(lǐng)導(dǎo)，因此應(yīng)該從立法上完善和健全農(nóng)民合作社的激勵(lì)制度，通過對(duì)經(jīng)營成果考量和對(duì)未來合作社的發(fā)展的貢獻(xiàn)來對(duì)合作社成員進(jìn)行獎(jiǎng)罰激勵(lì)；其次，要健全配套的行政激勵(lì)機(jī)制，在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低的現(xiàn)實(shí)狀況下，《合作社法》的貫徹實(shí)施仍需要政府的扶持與幫助，政府在宣傳、教育、鼓勵(lì)、扶持和指導(dǎo)等方面需要有配套的激勵(lì)機(jī)制才能積極有效，應(yīng)將《合作社法》的貫徹實(shí)施情況和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展成果納入當(dāng)?shù)卣目?jī)效考核，給予評(píng)價(jià)或獎(jiǎng)罰。

（五）《合作社法》實(shí)施注重靈活變通

《合作社法》對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立、登記、合并、分立、解散、清算程序，組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)的規(guī)定過于規(guī)范、嚴(yán)苛而缺乏靈活和變通。農(nóng)民按合作社法流程走，過于死板和麻煩，很容易錯(cuò)過市場(chǎng)行情，合作社因此無法運(yùn)作，我們認(rèn)為，《合作社法》的貫徹實(shí)施，可以借鑒公司經(jīng)營機(jī)制及《公司法》部分規(guī)定，由專業(yè)管理人員對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。

（作者單位為西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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