論人大在地方立法中主導(dǎo)地位的實(shí)現(xiàn)

摘要：在我國地方立法實(shí)踐中，地方人大及常委會(huì)在地方立法過程的立法規(guī)劃、法規(guī)草案提出、立法協(xié)調(diào)、審議、表決等環(huán)節(jié)之中均存在主導(dǎo)力量不足的現(xiàn)狀，究其主要原因是現(xiàn)有立法體制與工作機(jī)制的約束。要確定地方人大在地方立法實(shí)踐中的主導(dǎo)地位，就必須要首先強(qiáng)化人大的立法能力，進(jìn)一步完善地方法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議機(jī)制，健全地方人大與地方政府部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：人大；立法

中圖分類號(hào)：D624；D927文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0197-02

作者簡介：武明潔（1987-），女，山東聊城人，聊城大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。

黨的十八屆四中全會(huì)上審議通過的《決定》中明確表示，要強(qiáng)化人大在立法中的主體地位，立法主導(dǎo)應(yīng)由地方政府主導(dǎo)向人大及常委過渡，克服立法起草的行政化傾向，這是不斷立法質(zhì)量的重要途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國法制化建設(shè)有著作用。但是，目前在中國的情況有近80%的法律、法規(guī)的起草是由執(zhí)行機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)的，行政機(jī)關(guān)起草法律、法規(guī)的情況屢見不鮮。地方人大及其常委會(huì)的立法職能、立法主導(dǎo)地位還較為弱化，與推進(jìn)國家法制化建設(shè)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

一、人大在地方立法中的現(xiàn)狀

審視人大在地方立法中的主導(dǎo)現(xiàn)狀就要從立法的過程中進(jìn)行分析。

（一）立法規(guī)劃制定環(huán)節(jié)

眾所周知，立法工作的起點(diǎn)就是制定立法規(guī)劃，做出立法計(jì)劃。立法規(guī)劃的明晰與否、正確與否是把控立法整體布局，掌握立法方向和時(shí)機(jī)的重要因素，也是確立人大立法地位邁出的關(guān)鍵一步，對(duì)提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。但在目前的地方立法實(shí)踐中，地方人大在立法規(guī)劃中發(fā)揮的主要微乎其微。地方立法規(guī)劃項(xiàng)目的設(shè)立，常常會(huì)受到來自政府、政府部門立法主觀因素的直接影響。舉例來說，部分政府或政府部門在立法項(xiàng)目的設(shè)立上存在主觀性，工作急需解決的立法項(xiàng)目會(huì)擇優(yōu)上報(bào)立項(xiàng)，但是其他涉及復(fù)雜利益主體和社會(huì)民生的內(nèi)容，卻無人關(guān)注，不能獲得立法主導(dǎo)者的關(guān)注。部分人大的立法規(guī)劃工作缺乏主觀能動(dòng)性，盲目依賴政府的立法計(jì)劃。

（二）立法法案起草環(huán)節(jié)

法案起草是立法過程的必經(jīng)階段，它能直接表現(xiàn)立法者的立法目的、立法意愿，是立法程序中的重要環(huán)節(jié)，也有學(xué)者將其稱為“毛胚”形成階段。長期以來，地方人大及其常委會(huì)在起草環(huán)節(jié)缺乏主動(dòng)性，把控全局的力度不大，而由地方政府提出議案，行政主管部門負(fù)責(zé)起草草案卻是地方立法常見的起草方式。以某省為例，從1980年至2010年先后制定160件左右現(xiàn)行有效法規(guī)，其中政府部門負(fù)責(zé)直接起草的占比將近90%，人大部門起草的僅占百分之十幾。但是又因?yàn)榈胤秸闹鲗?dǎo)地位，法規(guī)草案的起草往往是以自身為優(yōu)先，往往容易產(chǎn)生過度保護(hù)部門利益的問題。

（三）立法協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)

立法協(xié)調(diào)是立法工作的重要環(huán)節(jié)，它涉及到地方立法的規(guī)范性和統(tǒng)一性，體現(xiàn)著地方立法的主動(dòng)性與積極性。但是作為立法主導(dǎo)部門的地方人大卻存在很多問題：缺乏立法協(xié)調(diào)工作中的主導(dǎo)意識(shí)，對(duì)存在重大爭議的立法事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度不完善。立法部門在解決部門之間分工與合作的立法問題時(shí)，交由政府進(jìn)行協(xié)調(diào)和全局統(tǒng)籌；一般有關(guān)重大體制、機(jī)制問題則需要請示黨委意見；向上級(jí)立法機(jī)關(guān)尋求解決法律、法規(guī)沖突問題的方法。一般久置不解的問題；立法機(jī)關(guān)只能模糊帶過，或者對(duì)解決原則做出概括性的規(guī)定，這些都會(huì)造成法規(guī)的效果不佳。

（四）法案審議表決環(huán)節(jié)

法案的審議表決環(huán)節(jié)，是從法案到法的評(píng)定和付諸實(shí)踐的過程，直接決定了法案能否轉(zhuǎn)變成有約束力的法律，所以表決環(huán)節(jié)是立法過程中十分重要的一環(huán)。一般而言，表決過程真正的過濾作用難以發(fā)揮，人大一般會(huì)直接同意政府的立案。地方人大對(duì)待表決的草案缺乏實(shí)際的調(diào)研過程，難以確認(rèn)法案是否科學(xué)、可行，這些都導(dǎo)致法規(guī)無法解決現(xiàn)實(shí)問題。

二、地方人大在地方立法中主導(dǎo)作用缺失的原因分析

（一）立法程序機(jī)制不完備

造成地方人大及其常委會(huì)在立法實(shí)踐中出現(xiàn)的主導(dǎo)性不強(qiáng)的問題，歸根結(jié)底是立法運(yùn)行過程中制度不健全的問題。從立法的規(guī)劃到實(shí)施的各個(gè)過程都缺乏制度做保障，導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明確的情況，立法程序機(jī)制仍需完善。

（二）立法能力不足

地方人大在立法能力方面不足，一是地方人大委員會(huì)的組成人員多數(shù)為兼職人員，身兼數(shù)職沒有充足的實(shí)踐和精力來研究立法問題，也沒有時(shí)間參加立法專業(yè)培訓(xùn)；二是人大及常委會(huì)組成人員職業(yè)復(fù)雜，專業(yè)人士少，缺乏專業(yè)的法律知識(shí)和法律訓(xùn)練。這不僅動(dòng)搖了地方人大在立法工作中的主導(dǎo)地位，也影響了立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，最終導(dǎo)致地方立法質(zhì)量無法得到保障。

三、地方人大在地方立法中的主導(dǎo)地位的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)地方人大自身立法能力建設(shè)

打鐵還需自身硬。加強(qiáng)地方人大自身立法能力建設(shè)，提升人大主導(dǎo)立法的能力，關(guān)鍵在于人才隊(duì)伍的建設(shè)。

加強(qiáng)地方人大自身立法能力的具體措施應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

第一，進(jìn)一步建立健全地方人大代表制度，促進(jìn)人大及常委會(huì)建設(shè)趨于專職化、專業(yè)化，人才隊(duì)伍更加注重質(zhì)量而非注重?cái)?shù)量，有效提高人大的議事效率和議事能力，增強(qiáng)人大的公信力。

第二，壯大地方人大工作人員隊(duì)伍建設(shè)，提供足夠的資金支持，提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提高人員素質(zhì)，或者成立專門委員會(huì)和工作委員會(huì)，聘請專家團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)專業(yè)性。

第三，開展定期的立法能力培訓(xùn)，對(duì)地方人大代表、常委會(huì)組成人員及專門委員會(huì)組成人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)以增強(qiáng)其履職能力。

第四，建立健全地方常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員履職保障機(jī)制，為他們履行職務(wù)提供必要的資金以及足夠的時(shí)間，探索新的制度—委員助理制度，為常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員工作的完成提供一定的協(xié)助。

不斷壯大立法工作隊(duì)伍，推動(dòng)立法隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，不斷提高立法工作者的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)地方人大主導(dǎo)地方立法的關(guān)鍵。

（二）健全地方立法的各項(xiàng)工作機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。”地方人大主導(dǎo)立法，就要保證地方人大在立法全過程中主導(dǎo)立法，就不繼續(xù)健全地方人大在立法各個(gè)環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作機(jī)制。

第一是健全立項(xiàng)機(jī)制，強(qiáng)化地方人大在立法規(guī)劃和立法計(jì)劃制定過程中的主導(dǎo)性與權(quán)威性。地方人大要發(fā)揮主動(dòng)性提出自己的立項(xiàng)法案范圍，同時(shí)抓牢制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的決策權(quán)，加強(qiáng)對(duì)立項(xiàng)工作的統(tǒng)籌安排，制定科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府及其主管部門提出的立法項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。

第二是健全起草機(jī)制，建立更加切實(shí)可行，強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)地位的立法分工方案。適當(dāng)增強(qiáng)地方人大在起草法律、法規(guī)數(shù)量中的比重，特別是事關(guān)重大的法律草案，應(yīng)當(dāng)由地方相關(guān)的專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭起草；針對(duì)性和專業(yè)性較強(qiáng)的法律、法規(guī)的起草，可以建立一支專業(yè)化的隊(duì)伍，邀請專家和學(xué)者主導(dǎo)，或者授權(quán)專業(yè)的第三方負(fù)責(zé)起草工作；人大及常委對(duì)政府部門起草的法律或法規(guī)應(yīng)該充分重視、熱情參與，并且做好審批工作。

第三是健全立法協(xié)調(diào)機(jī)制。要不斷完善立法規(guī)劃、立法計(jì)劃制定及立法實(shí)施三者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，人大常委會(huì)在協(xié)調(diào)過程中的作用要不斷強(qiáng)化，在各方意見出現(xiàn)矛盾和沖突時(shí)，人大常委會(huì)必須要協(xié)調(diào)。

第四是健全審議表決機(jī)制。要適當(dāng)延長人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的會(huì)期，保證法案審議的時(shí)間。提高法案審議的規(guī)范化，增強(qiáng)審議法案的公開性，在公開的方式上可以考慮采用允許公民旁聽有關(guān)會(huì)議、允許媒體進(jìn)行報(bào)導(dǎo)和實(shí)況轉(zhuǎn)播以及公布會(huì)議記錄等。確立公開表決原則，細(xì)化表決方式制度；引入委托表決方式，建立委托表決制度；推廣逐步表決方式，完善逐步表決制度。

[參考文獻(xiàn)]

[1]封麗霞.健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-11-07（A）.

[2]孫育瑋.完善地方立法立項(xiàng)與起草機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2007.

[3]姚金艷，呂普生.人大主導(dǎo)型立法體制：我國立法模式的轉(zhuǎn)型方向及其構(gòu)建路徑[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2015（2）.