緊追權(quán)行使主體研究

戴雅婷++潘耀亮

摘要：國際法上的緊追權(quán)，是指沿海國相關(guān)海洋主管部門，發(fā)現(xiàn)并有充分理由認為外國船舶在其管轄海域范圍內(nèi)違反本國法律、法規(guī)規(guī)定，并企圖從該管轄水域逃離至公海時，按法律規(guī)定的程序?qū)υ撏鈬斑M行追逐至公海，將其緝捕并強行帶回本國的權(quán)利。緊追權(quán)這一概念的出現(xiàn)，是基于19世紀主要沿海國家爭奪海洋權(quán)利、維護自身海洋利益的現(xiàn)實需要，國際上的理論研究和立法也功不可沒，實踐與理論的交織推動著緊追權(quán)的成文化、合法化，并根據(jù)現(xiàn)實情況不斷向前推進和更新。

關(guān)鍵詞：緊追權(quán)；緊追主體；海洋維權(quán)

中圖分類號：D993.5文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0114-02

作者簡介：戴雅婷（1991-），女，漢族，山東濰坊人，大連海洋大學(xué)，法律碩士，研究方向：海洋法；潘耀亮（1991-），男，漢族，安徽亳州人，大連海洋大學(xué)，法律碩士，研究方向：海洋法。

一、緊追權(quán)立法現(xiàn)狀

在《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）中，緊追權(quán)主要規(guī)定在第111條，共8款詳細闡述了緊追權(quán)的緊追事由及法律依據(jù)、緊追工具及主體、實施緊追的區(qū)域、緊追的開始、接替和終止、行使方式、不當(dāng)緊追引起的賠償責(zé)任等。依據(jù)《公約》，各沿海國家紛紛在國內(nèi)立法中規(guī)定了有關(guān)緊追權(quán)的條款，力求國內(nèi)法與國際法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，既能在海洋執(zhí)法中避免不必要的國際沖突，也能在海上維權(quán)中占據(jù)優(yōu)勢。我國同樣也在國內(nèi)法中對緊追權(quán)作了規(guī)定，主要集中于1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（以下簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）第13-14條和1998年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（以下簡稱《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》）第12條。此外，2001年《中華人民共和國海關(guān)法》、1999年《由于加強海上治安防范維護船舶安全的通知》、1993年《關(guān)于海關(guān)執(zhí)行緝私任務(wù)的船舶在海上行使緊追權(quán)的批復(fù)》、1993年《關(guān)于加強東海海上航行和漁業(yè)安全意見的通知》也均對緊追權(quán)的行使做出了規(guī)定?？梢?，我國對緊追權(quán)的規(guī)定比較分散，從法律到法規(guī)再到規(guī)章，各個效力層級的法律文件都有相關(guān)規(guī)定，牽涉不同執(zhí)法部門，本身就造成執(zhí)法依據(jù)混亂和不清晰，立法混亂，甚至相互沖突，在實踐中操作性差；同時上述法律法規(guī)與《公約》也有不統(tǒng)一之處，以致在緊追權(quán)行使過程中引發(fā)國際爭端。與此同時，我國《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第13條的規(guī)定這表明根據(jù)該法緊追權(quán)的行使可依照《公約》第111條的相關(guān)規(guī)定，也可以依照中華人民共和國的其他法律，然而我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》對緊追權(quán)的規(guī)定與《公約》的規(guī)定有不同，這也是我國在實際操作中執(zhí)法主體不夠明確的重要原因。

二、我國緊追權(quán)行使主體之不完善之處

對于緊追工具和緊追主體的規(guī)定，是正確有效行使緊追權(quán)的重要一環(huán)，這表明行使緊追權(quán)的主體資格，目前，我國關(guān)于緊追權(quán)行使工具和行使主體的規(guī)定并不明確，還有許多亟待完善之處。

（一）“執(zhí)行政府公務(wù)”用語縮小了緊追工具的范疇

《公約》第111條明確規(guī)定，緊追權(quán)只能由軍艦、軍用飛機或其他有清楚標(biāo)志可以識別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機行駛。我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條卻使用了“執(zhí)行政府公務(wù)的”說法?！盀檎?wù)”和“執(zhí)行政府公務(wù)”這兩種說法，顯然，范圍是不一致的，“為政府服務(wù)”這一說法比“執(zhí)行政府公務(wù)”這一說法范疇要廣，相比《公約》的規(guī)定，“執(zhí)行政府公務(wù)”縮小了緊追工具的范疇，這自然減損了國際法賦予我國的權(quán)利。

（二）“執(zhí)行政府公務(wù)”的船舶這一表述不明確

早前對于緊追權(quán)“執(zhí)行政府公務(wù)”這一模糊規(guī)定，海事、邊防、漁政等各部門存在著交叉執(zhí)法，相互推諉的情況，“執(zhí)行政府公務(wù)”的部門具體是指哪些，職能如何分配，如何協(xié)調(diào)各部門的行動，都沒有詳細規(guī)定。2013年重組國家海洋局，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。經(jīng)過整合，雖然原先海上執(zhí)法權(quán)分散的情況不復(fù)存在，但仍舊有一些權(quán)力分散在各個部門法中。無論是按照國際上《公約》還是國內(nèi)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，中國海警局作為海上執(zhí)法機構(gòu)都有資格行使緊追權(quán)，但是任何權(quán)利的行使都應(yīng)有法律明確的授權(quán)。我國海洋維權(quán)執(zhí)法體制龐大，執(zhí)法主體若沒有法律授權(quán)，就會產(chǎn)生負面效應(yīng)，即名不正言不順，陷入任意性和隨意性，不作為也無所謂。但目前來說，我國并沒有在立法中明確授予中國海警局實施緊追之權(quán)利。

（三）國內(nèi)相關(guān)法律未規(guī)定“有清楚標(biāo)志可以識別”

《海洋法公約》規(guī)定為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機應(yīng)是有清楚標(biāo)志可以識別的，即條件有二，一是有清楚標(biāo)志，二是可以識別，二者缺一不可。但在我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中，僅僅規(guī)定了由中華人民共和國授權(quán)和執(zhí)行政府公務(wù)，并未要求有清楚標(biāo)志可以識別，這一與國際法規(guī)定不一致的地方，勢必導(dǎo)致現(xiàn)實執(zhí)法中的不必要的沖突和對抗。

三、我國緊追權(quán)主體的完善

當(dāng)前，由國家海洋局負責(zé)起草的《海洋基本法》已被列入國務(wù)院2016年立法安排，有必要在《海洋基本法》中對緊追權(quán)進行統(tǒng)一與規(guī)范，在緊追權(quán)行使主體方面也應(yīng)作出明確界定，筆者認為，可以從以下幾個方面進行完善：

第一，在新的立法中，將《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中的“執(zhí)行政府公務(wù)”改為“為政府服務(wù)”，對于“中華人民共和國授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶或航空器”加以“有清楚標(biāo)志可以識別”的限制，以實現(xiàn)與《海洋法公約》的統(tǒng)一，減少不必要的國際糾紛。因為“清楚的可識別的標(biāo)志”的意義在于確保國家對經(jīng)授權(quán)代表國家行事的船舶或飛機的行為負責(zé)任。

第二，根據(jù)《海洋法公約》第111條第5款規(guī)定行使緊追權(quán)的船舶應(yīng)當(dāng)“有清楚標(biāo)志可以識別”，盡管我國《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》對此未作規(guī)定，但可以確定地劃分為兩點標(biāo)準：一是有清楚標(biāo)志；二是可以識別。國家海上管轄權(quán)的執(zhí)法主體是以執(zhí)法工具為標(biāo)志的。從形式要件上看，中國海警船符合“有清楚標(biāo)志可以識別”的條件，中國海警局作為我國海上執(zhí)法機構(gòu)，當(dāng)然能夠使用緊追權(quán)。而從實質(zhì)要件來看，沿海國根據(jù)國家主權(quán)論享有海上管轄權(quán)，中國海警局是代表國家行使海上管轄權(quán)的執(zhí)法主體，國家主權(quán)和國家海上管轄權(quán)為中國海警局海上執(zhí)法權(quán)提供了充分的權(quán)利依據(jù)，是中國海警局今后在與鄰國爭議海域進行海上巡航、海上治安管理等執(zhí)法活動的有力支撐和國際法理依據(jù)，也就是說中國海警局行使緊追權(quán)是有切實的理論依據(jù)的。再者，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，在我國領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架區(qū)域，中國海警局都可以根據(jù)需要行使緊追權(quán)。我國法律至今還未明確規(guī)定緊追權(quán)的行使主體范圍及權(quán)限，日本海上保安廳和美國海岸警衛(wèi)隊作為統(tǒng)一海上執(zhí)法機構(gòu)都經(jīng)法律賦權(quán)，兩國分別在《海上保安廳法》、《美國海岸警衛(wèi)隊法》中明確授予海上執(zhí)法權(quán)限，這當(dāng)然包括緊追權(quán)的行使，所以我國應(yīng)學(xué)習(xí)美日的做法，亟需通過立法賦予中國海警局海上緊追權(quán)。

目前，我國涉及緊追權(quán)的法律文件，多頭立法，種類、數(shù)量較多，當(dāng)務(wù)之急是梳理國內(nèi)現(xiàn)有的關(guān)于緊追權(quán)的法律文件，消除已出臺的法律文件之間的沖突，更新修改陳舊過時的法律條文。同時，應(yīng)將各執(zhí)法部門自行制定的一些法律文件予以修改或廢止，在《海洋基本法》中明確緊追權(quán)的行使主體。不管用何種主體執(zhí)行海洋維權(quán)任務(wù)，都要由法律統(tǒng)領(lǐng)和授權(quán)，才能切實保障我們進行海洋管理和海上維權(quán)的合法性。

第三，盡管軍艦的法律地位爭議不斷，但是各國都達成一個共識：在有管轄權(quán)的海域必須要有一定的武裝力量來保證巡航執(zhí)法的順利進行。授予軍艦執(zhí)法主體地位既是公約的要求，也是各國的慣例。在我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條也賦予了軍隊緊追權(quán)。對于緊追權(quán)，由于其針對的是違反沿海國法律或法規(guī)的外國船舶，中國海警局和軍艦都有對外國船舶進行監(jiān)督檢驗的職責(zé)，所以為維護我國的合法權(quán)益，將緊追權(quán)應(yīng)該同時賦予中國海警局和軍隊協(xié)同行使，因而有必要在《海洋基本法》中做出明確的執(zhí)法依據(jù)規(guī)定。

緊追權(quán)作為海上維權(quán)的一項重要途徑和手段，有必要根據(jù)《公約》以及中國的實際情況，在法律中予以明確、清晰、完整的規(guī)定。中國海警局和軍隊作為海上維權(quán)執(zhí)法力量，是行使緊追權(quán)的兩大主體，尤其是新組建的中國海警局，由于改革機構(gòu)先行、立法的滯后，以及關(guān)于緊追權(quán)法律規(guī)定的缺陷，中國海警局在行使緊追權(quán)時，缺乏執(zhí)法合法性，執(zhí)法出現(xiàn)茫然性。筆者認為通過以上文中提出的解決措施，加之再制定相應(yīng)的海警執(zhí)法程序法，使中國海警局進行緊追權(quán)執(zhí)法時有章可循，提高執(zhí)法效率，與軍隊協(xié)同執(zhí)法，更好地行使緊追權(quán)維護我國海洋權(quán)益。

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