反恐怖主義立法中的幾點(diǎn)不足與完善

摘要：隨著近年來國(guó)內(nèi)外恐怖活動(dòng)頻發(fā)，國(guó)內(nèi)的防恐怖活動(dòng)的壓力日益增大。為了預(yù)防與打擊恐怖活動(dòng)，我國(guó)先后制定一系列反恐怖主義法規(guī)，初步建立了反恐怖主義法律體系。但由于立法研究不透徹，立法經(jīng)驗(yàn)不足等原因，存在核心概念定義不統(tǒng)一，法律規(guī)范、銜接不暢，法律救濟(jì)程序不完善等缺點(diǎn)。嚴(yán)厲打擊恐怖活動(dòng)的同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持刑法保護(hù)人權(quán)的功能，應(yīng)該厘清相關(guān)概念含義，明確刑法與相關(guān)法律的邊界，依據(jù)法治原則認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織。

關(guān)鍵詞：反恐怖活動(dòng)；恐怖主義；極端主義；恐怖組織認(rèn)定

中圖分類號(hào)：D924.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0112-02

作者簡(jiǎn)介：高磊（1989-），男，湖北武漢人，山東政法學(xué)院，法學(xué)學(xué)士，武漢大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)刑法學(xué)碩士。

一、我國(guó)反恐怖主義立法的發(fā)展

恐怖活動(dòng)犯罪，嚴(yán)重危及人民生命、財(cái)產(chǎn)安全，危害社會(huì)穩(wěn)定。為懲治與預(yù)防恐怖主義犯罪，我國(guó)出臺(tái)了相應(yīng)法律，并堅(jiān)持問題導(dǎo)向，修法有的放矢；反映時(shí)代特征，修法重點(diǎn)突出；考慮實(shí)務(wù)操作，力求科學(xué)合理；修法公開民主，體現(xiàn)人民意志。①

在1997年《刑法》第120條增加組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪。9·11事件后，為適應(yīng)日漸復(fù)雜的反恐斗爭(zhēng)需要，“嚴(yán)厲打擊恐怖活動(dòng)犯罪，更好地維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，保障人民生命、財(cái)產(chǎn)安全”，②全國(guó)人大常委通過刑法修正案（三）。其中要內(nèi)容：增加恐怖犯罪的罪名。強(qiáng)化對(duì)恐怖主義組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的打擊力度，增加危險(xiǎn)物質(zhì)為犯罪對(duì)象。

2011年全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，這是我國(guó)第一次專門且系統(tǒng)關(guān)于反恐怖主義立法。在2015年末通過的《反恐怖主義法》取代了以上《決定》，并且進(jìn)一步細(xì)化?！斗纯植乐髁x法》適應(yīng)了依法防范和打擊恐怖主義的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)了加快國(guó)家安全法治建設(shè)、全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求，全面系統(tǒng)規(guī)定了我國(guó)反恐怖工作的體制、機(jī)制、手段、措施，是我國(guó)法治反恐的一座里程碑。③同時(shí)刑法修正案（八）、（九）廣泛且較為系統(tǒng)的規(guī)定了恐怖活動(dòng)犯罪。但這些規(guī)定存在法益保護(hù)前置化、處罰范圍擴(kuò)大化、處罰程度嚴(yán)厲化的特點(diǎn)。

近幾十年來，我國(guó)反恐活動(dòng)立法經(jīng)歷了從無到有、從粗到細(xì)、從稚嫩到成熟的過程。但也應(yīng)該看到當(dāng)前我國(guó)的反恐怖立法存在于諸多不同法律規(guī)范體系中，具有分散性、不統(tǒng)一性。由于立法研究不透徹，立法經(jīng)驗(yàn)不足等原因，造成了相關(guān)法律中概念不明，法律規(guī)范間的銜接不緊密等問題。

二、反恐怖立法的幾點(diǎn)不足及完善

（一）恐怖主義含義不明

從刑法修正案（三）到刑法修正案（九），刑法已經(jīng)形成一系列恐怖主義犯罪的規(guī)范。但是這些規(guī)范的中的核心概念“恐怖主義”的含義并不明確，刑法規(guī)范并未給出明確的概念含義。然而恐怖主義的概念內(nèi)涵與外延直接關(guān)系到恐怖主義犯罪的處罰范圍的大小，關(guān)系到刑法規(guī)范介入社會(huì)生活的廣度與深度，必須予以明確。

恐怖主義是研究恐怖主義犯罪的邏輯起點(diǎn)，隨著恐怖主義的目的與對(duì)象的擴(kuò)大，其定義也復(fù)雜多變。也有學(xué)者認(rèn)為恐怖主義與恐怖活動(dòng)是同一個(gè)意思。④刑法并無這兩個(gè)的概念的定義。2011年全國(guó)人大常委《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》第二條指出：“恐怖活動(dòng)是指以制造社會(huì)恐慌、危害公共安全或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的行為，以及煽動(dòng)、資助或者以其他方式協(xié)助實(shí)施上述活動(dòng)的行為。”其根本落腳點(diǎn)是行為，符合法律規(guī)范規(guī)制的對(duì)象是行為而非思想。

然而在《反恐怖主義法（草案）》一稿的定義引起學(xué)界與實(shí)務(wù)界，社會(huì)的熱議，最終將恐怖主義定義修改為“……主張和行為。”“主張”與“思想、言論”存在某種程度的相同含義。這就不可避免的存在“思想犯罪”的嫌疑，違背了“對(duì)于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域”⑤的法律格言。

在《反恐怖主義法》中，以列舉加兜底的方式規(guī)定恐怖活動(dòng)，沒有直接定義恐怖活動(dòng)。這種列舉的作用有限，以“其它恐怖活動(dòng)活動(dòng)”兜底形式，違反罪刑法定的明確性的要求，有口袋化之嫌。在中國(guó)刑法上，對(duì)于恐怖活動(dòng)的懲治，是按照先認(rèn)定恐怖組織，再認(rèn)定組織成員，最后認(rèn)定恐怖活動(dòng)的模式。⑥對(duì)于恐怖活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)定義與形式定義結(jié)合，這樣就從內(nèi)容與形式上全面把握恐怖活動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)罪名法定的原則，明確恐怖活動(dòng)的范圍。

（二）未明確極端主義的含義

相對(duì)恐怖主義，國(guó)內(nèi)法學(xué)界對(duì)極端主義研究得不多。在《反恐怖主義法（草案）》給出了明確的定義，“本法所稱極端主義，是指歪曲宗教教義和宣揚(yáng)宗教極端，以及其他崇尚暴力、仇視社會(huì)、反對(duì)人類等極端的思想、言論和行為?！睆淖置嬉馑祭斫?，極端主義主要指宗教極端主義但不限于宗教極端主義。但結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，除了宗教極端主義，是否存在其他形式的極端主義必須予以思考。草案沒有說明恐怖主義與極端主義的關(guān)系，極端主義是否轉(zhuǎn)化為恐怖主義，亦或是極端主義是恐怖主義的思想基礎(chǔ)，這些無法出從草案中得出結(jié)論。有學(xué)者提出，《反恐怖主義法（草案）》中加入極端主義的內(nèi)容，但該法律的名稱無法涵蓋極端主義的內(nèi)容，聯(lián)系草案整體內(nèi)容可以看出，草案的制定者只是將極端主義強(qiáng)行加入《反恐怖法》中，表明立法者在借鑒國(guó)外反恐怖主義立法經(jīng)驗(yàn)的不足。⑦

其實(shí)極端主義就其本身而言，是一個(gè)政治學(xué)或社會(huì)學(xué)的概念而非法律概念，由于各國(guó)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境難以對(duì)極端主義下一個(gè)共同的定義。但具體到我國(guó)而言，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，借鑒國(guó)際上的立法經(jīng)驗(yàn)。如我國(guó)所參加的上海合作組織締結(jié)的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》中規(guī)定“極端主義是指旨在使用暴力奪取政權(quán)、執(zhí)掌政權(quán)或改變國(guó)家憲法體制，通過暴力手段侵犯公共安全，包括為達(dá)到上述目的組織或參加非法武裝團(tuán)伙，并且依各方國(guó)內(nèi)法應(yīng)追究刑事責(zé)任的任何行為”。其定義中“暴力”、“武裝團(tuán)體”、“行為”，相較于《反恐法》草案中對(duì)極端主義的定義更加廣泛，在以后的立法中應(yīng)該予以吸收借鑒。

梳理我們反恐怖主義的立法，缺乏對(duì)極端主義相關(guān)內(nèi)容的定義，而“貿(mào)然”出現(xiàn)在《刑法修正案（九）》中，對(duì)于極端主義犯罪的認(rèn)定及相關(guān)刑法的適用帶來了極大困難，由于缺乏明確性的規(guī)定，造成刑法規(guī)范突破法律邊界的極大風(fēng)險(xiǎn)。為了消除這一風(fēng)險(xiǎn)，我們可以借鑒恐怖主義的立法，通過法律規(guī)范確定極端主義、極端主義活動(dòng)、極端主義組織及其成員的定義，為刑法的適用提供明確的規(guī)范指導(dǎo)。

（三）恐怖組織認(rèn)定不符合法治原則

現(xiàn)行刑法關(guān)于恐怖主義犯罪的規(guī)定中，還涉及到對(duì)恐怖主義組織與人員的認(rèn)定這一關(guān)鍵問題。我國(guó)刑法規(guī)定了兩種嚴(yán)重的組織犯罪，即黑社會(huì)性質(zhì)組織與恐怖組織。刑法對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織的結(jié)構(gòu)形式、特征都有明確的規(guī)定，然而刑法并未對(duì)社會(huì)危害性極大的恐怖組織的特征與認(rèn)定做出明確的規(guī)定，而是依賴行政法或其他法律規(guī)范做出認(rèn)定。

在國(guó)際社會(huì)上，認(rèn)定恐怖組織一般分為行政模式與司法模式。簡(jiǎn)而言之，司法模式是指法院在認(rèn)定恐怖組織中起決定性作用，其在刑事審判中，通過個(gè)案司法審查的模式，依據(jù)事實(shí)和法律標(biāo)準(zhǔn)來判斷某一組織是否為恐怖組織。在實(shí)踐中一般表現(xiàn)為訴訟模式，由檢察官提出申請(qǐng)，再由法官予以裁決。行政模式是指由某一行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定直接對(duì)某一組織是否為恐怖組織進(jìn)行判定。⑧當(dāng)然司法認(rèn)定模式與行政認(rèn)定模式并不是完全對(duì)立的，在以行政認(rèn)定模式為主的國(guó)家中，司法機(jī)關(guān)的再次確認(rèn)也是十分普遍的。

我國(guó)《反恐怖主義法》的中將恐怖活動(dòng)組織和人員的認(rèn)定權(quán)交由國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與中級(jí)以上人民法院共同行使。初看，我國(guó)對(duì)恐怖活動(dòng)組織和人員的認(rèn)定采取了混合模式，司法機(jī)關(guān)僅限于行使審判領(lǐng)域，其余由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定。

從刑法與《反恐怖主義法》關(guān)于恐怖組織犯罪的規(guī)定中，可以看出我國(guó)采用了以行政認(rèn)定為主，司法認(rèn)定為補(bǔ)充的混合認(rèn)定模式。但這種認(rèn)定模式卻缺乏有效的監(jiān)督。

當(dāng)國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定某組織為恐怖組織時(shí)，被認(rèn)定者不服，向其申請(qǐng)復(fù)核，被認(rèn)定者人仍不服，有權(quán)向相關(guān)的法院起訴，由后者采用司法的標(biāo)準(zhǔn)判定，該行政認(rèn)定是否合法合理。此時(shí)司法再次認(rèn)定，實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)行政認(rèn)定的監(jiān)督。另一方面，在進(jìn)入刑事審判的某一組織已經(jīng)由國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為恐怖組織時(shí)，法官只需要恐怖組織名單這一事實(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男问綄彶?，適當(dāng)減少控訴方的證明責(zé)任，在沒有相反的證據(jù)的情況下司法認(rèn)定可以對(duì)行政認(rèn)定予以認(rèn)可，不再需要進(jìn)行證據(jù)的審查，這樣就可以將行政認(rèn)定轉(zhuǎn)化為司法上的認(rèn)定。當(dāng)進(jìn)入司法程序的某一組織并未被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為恐怖組織時(shí)，司法機(jī)關(guān)必須依照法律規(guī)定，實(shí)質(zhì)審查相關(guān)證據(jù)，并作出司法裁決。

總之，恐怖主義涉及到政治、宗教、經(jīng)濟(jì)、民族等多方面，恐怖活動(dòng)犯罪具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，這是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，難以單獨(dú)依靠刑法解決，還需要利用行政法、訴訟法等多種立法，多管齊下進(jìn)行調(diào)控，才能預(yù)防和懲治恐怖主義活動(dòng)犯罪。

[注釋]

①趙秉志，趙遠(yuǎn).修法特點(diǎn)與缺憾——<刑法修正案（九）>簡(jiǎn)評(píng)[J].求索，2016（1）.

②2001年12月24日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法修正案（三）（草案）>的說明.

③賈宇.中國(guó)法治反恐的里程碑——反恐怖主義法評(píng)述[J].人民法治，2016（8）.

④劉仁文.恐怖主義與刑法規(guī)范——以<刑法修正案九>（草案）為視角[J].中國(guó)法律評(píng)論，2015（2）.

⑤馬克昌主編.犯罪通論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1999：158.

⑥倪樂春.反恐立法中“組織入罪”的刑事一體化分析[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（1）.

⑦胡田野.借鑒與完善：遏制宗教極端主義立法研究[J].政法學(xué)刊，2013（5）.

⑧倪春樂.比較與借鑒：論恐怖主義犯罪追溯中的恐怖組織[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)學(xué)版），2012（1）.