省界界湖區(qū)域旅游管理?xiàng)l例及其適用狀況分析

摘要：中華人民共和國(guó)云南省、四川省先后頒布《云南省寧蒗彝族自治縣瀘沽湖風(fēng)景區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》（2009年）與《涼山彝族自治州瀘沽湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》（2004年），本文筆者發(fā)現(xiàn)雖然兩省出臺(tái)的條例的管理對(duì)象均為瀘沽湖區(qū)域，但二者具有一定差異性與共同性，筆者通過調(diào)研了解兩省條例的實(shí)際適用狀況，試圖從條例本身以及條例實(shí)際適用狀況入手，分析條例適用中出現(xiàn)的問題，并提出相關(guān)法律建議。

關(guān)鍵詞：管理?xiàng)l例；保護(hù)條例；瀘沽湖區(qū)域；適用狀況；法律建議

中圖分類號(hào)：D927；D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0091-03

作者簡(jiǎn)介：付月（1996-），女，漢族，吉林東遼人，西南民族大學(xué)，法學(xué)專業(yè)本科。

瀘沽湖位于四川省涼山自治州鹽源縣與云南省麗江市寧蒗彝族自治縣之間，橫跨川、滇兩省。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，兩省分別頒布了《云南省寧蒗彝族自治縣瀘沽湖風(fēng)景區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》（2009年）（以下簡(jiǎn)稱《云》）與《涼山彝族自治州瀘沽湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》（2004年）（以下簡(jiǎn)稱《涼》），條例的實(shí)施對(duì)瀘沽湖區(qū)域的保護(hù)起到一定效果，但條例的適用中仍然出現(xiàn)一些問題，本文筆者將在下文進(jìn)行敘述。

一、《云》與《涼》兩個(gè)條例之間的差異性與共同性分析

（一）差異性分析

通過對(duì)條例的對(duì)比可以看出云南省將瀘沽湖景區(qū)實(shí)行三級(jí)保護(hù)管理，四川省將瀘沽湖風(fēng)景區(qū)按照瀘沽湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃劃分重點(diǎn)村落保護(hù)區(qū)、點(diǎn)，濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)，風(fēng)景游覽保護(hù)區(qū)，生態(tài)恢復(fù)區(qū)，實(shí)行兩級(jí)保護(hù)管理，云南省的劃分方式更為細(xì)致，更有利于對(duì)景區(qū)進(jìn)行保護(hù)。

云南省通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人投資建設(shè)景區(qū)，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，相對(duì)重視經(jīng)濟(jì)效益與投資者的利益，四川省規(guī)定任何組織和個(gè)人都有責(zé)任保護(hù)風(fēng)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對(duì)侵占和破壞風(fēng)景區(qū)環(huán)境資源的行為，有權(quán)檢舉和控告，并且對(duì)保護(hù)風(fēng)景區(qū)環(huán)境資源成績(jī)顯著的組織和個(gè)人，予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，更強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，注重在合理的條件內(nèi)進(jìn)行開發(fā)利用。

《云》規(guī)定自治縣人民政府設(shè)立景區(qū)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)可以征收風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)，《涼》并未做出有關(guān)規(guī)定。

《云》與《涼》二者對(duì)水質(zhì)級(jí)別要求不同，云南省要求瀘沽湖水域水質(zhì)按國(guó)家GB3838-88《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，四川省對(duì)瀘沽湖水域的水質(zhì)的要求是保持國(guó)家規(guī)定的地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為瀘沽湖雖分屬兩省監(jiān)管，但實(shí)質(zhì)為一體，且湖水具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，所以《涼》應(yīng)該提高標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)對(duì)全湖進(jìn)行Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)。

《涼》規(guī)定風(fēng)景區(qū)內(nèi)所有船只應(yīng)當(dāng)依法登記，取得許可證，而《云》沒有規(guī)定船只登記事項(xiàng)，筆者建議增加有關(guān)規(guī)定，同時(shí)兩省可以對(duì)船只進(jìn)行統(tǒng)一管理與登記。

《云》對(duì)瀘沽湖裂腹魚的的保護(hù)問題作出了規(guī)定，《涼》未對(duì)此問題作出相關(guān)規(guī)定，裂腹魚經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，但逐年產(chǎn)量急劇下降，筆者建議為保護(hù)瀘沽湖生物資源多樣性應(yīng)在條例中增加相關(guān)內(nèi)容。

《云》規(guī)定進(jìn)入景區(qū)從事科研、考察、影視拍攝等活動(dòng)的單位和個(gè)人，須向管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理有關(guān)手續(xù)，《涼》未做出此類規(guī)定，建議增加此類規(guī)定，兩省可以對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，統(tǒng)一規(guī)定。

《云》第二十條與《涼》第十七條規(guī)定可以看出云南省對(duì)景區(qū)內(nèi)的挖沙、采石、取土，實(shí)行定點(diǎn)限量開采，四川省嚴(yán)禁在風(fēng)景區(qū)內(nèi)采石、采礦、采土、采沙和其他毀壞生態(tài)環(huán)境的行為，筆者建議云南省將“限量開采”改為“禁止開采”，與四川的規(guī)定同步，將更有利于對(duì)景區(qū)的保護(hù)。

《云》規(guī)定管理機(jī)構(gòu)可從門票收入中提取2%的經(jīng)費(fèi)，專項(xiàng)用于景區(qū)的保護(hù)管理工作，《涼》未對(duì)此做出相關(guān)規(guī)定，建議增加相關(guān)規(guī)定。

從對(duì)兩個(gè)條例全文結(jié)構(gòu)的對(duì)比可以看出《云》未對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的劃分，結(jié)構(gòu)相對(duì)混亂，筆者建議將條例根據(jù)內(nèi)容劃分為總則、保護(hù)與利用、管理與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則五部分組成。

《云》第三條規(guī)定景區(qū)的保護(hù)管理和開發(fā)利用，堅(jiān)持保護(hù)為主，科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)，永續(xù)利用的原則，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相協(xié)調(diào)。根據(jù)十八大報(bào)告提出的五位一體即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)一體，筆者建議應(yīng)對(duì)條例的該條內(nèi)容予以改進(jìn)，增加“政治效益”與“文化效益”的表述。

（二）共同性分析

川滇兩省兩省出臺(tái)的旅游管理?xiàng)l例的內(nèi)容具有一定的共同性，兩個(gè)條例都包括對(duì)瀘沽湖風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)環(huán)境與資源的保護(hù)與利用，對(duì)景區(qū)內(nèi)從事各項(xiàng)活動(dòng)的管理與監(jiān)督以及違反條例后的法律責(zé)任的內(nèi)容。因?yàn)閮墒l例存在共同性，所以兩省在管理瀘沽湖的過程中也會(huì)采取一定的聯(lián)動(dòng)方式，例如兩省正在協(xié)商達(dá)成“在四川鹽源縣蓋租鄉(xiāng)共建污水處理廠，統(tǒng)一收集處理污水”的共識(shí)，兩省進(jìn)行交叉執(zhí)法等。筆者認(rèn)為兩省有必要對(duì)聯(lián)動(dòng)管理方式做進(jìn)一步商討，以促進(jìn)瀘沽湖區(qū)域的統(tǒng)一發(fā)展。

二、《云》與《涼》兩個(gè)條例的執(zhí)法效果分析

“法律的生命在于實(shí)施”，它的這一特性不僅要求其具有可實(shí)施性，且實(shí)施過程中取得一定成效，即執(zhí)法效果。筆者通過調(diào)研了解到云南省瀘沽湖管委會(huì)充分利用云南省政府2004年，2011年兩次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)項(xiàng)目資金和瀘沽湖國(guó)家良好湖泊生態(tài)保護(hù)試點(diǎn)項(xiàng)目資金，加強(qiáng)對(duì)瀘沽湖的保護(hù)，穩(wěn)定保持了條例所規(guī)定的I類水質(zhì)，瀘沽湖已被列為全國(guó)良好湖泊保護(hù)試點(diǎn)。隨著瀘沽湖旅游業(yè)的發(fā)展，部分瀘沽湖景區(qū)群眾片面追求經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致原有古色古香的摩梭民俗民居面目全非。2015年11月起開展瀘沽湖環(huán)境綜合整治和項(xiàng)目推進(jìn)工作，摸底排查出瀘沽湖景區(qū)有手續(xù)但未嚴(yán)格按照審批文件要求建設(shè)和整改戶64戶，無(wú)手續(xù)“兩違戶”45戶，截止2016年7月15日，瀘沽湖“兩違”整治工作，有手續(xù)的64戶風(fēng)貌整治，已整改拆除44戶（41戶通過整改驗(yàn)收）。對(duì)6家存在環(huán)境違法行為的酒店，客棧進(jìn)行處罰，責(zé)令停業(yè)整治3個(gè)月，罰款5萬(wàn)元同時(shí)，移送公安機(jī)關(guān)處理。筆者認(rèn)為云南省在對(duì)遭到破壞的民俗民居進(jìn)行整改同時(shí)可以學(xué)習(xí)四川省《涼》有關(guān)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)景區(qū)突出的組織及個(gè)人的規(guī)定，通過獎(jiǎng)懲兩種方式對(duì)景區(qū)民俗民居進(jìn)行保護(hù)。云南省為切實(shí)加大摩梭文化保護(hù)力度，借助四川經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高重點(diǎn)保護(hù)民居補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每年實(shí)施檢查驗(yàn)收，符合條件的，繼續(xù)給予資金補(bǔ)助。同時(shí)為營(yíng)造全社會(huì)共同護(hù)湖的良好氛圍，制定《瀘沽湖沿湖全民保護(hù)瀘沽湖工作實(shí)施方案》，并成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，促進(jìn)對(duì)全湖的管理與保護(hù)。

筆者通過對(duì)四川省鹽源縣瀘沽湖景區(qū)管理委員會(huì)、四川瀘沽湖污水處理廠進(jìn)行調(diào)研訪談了解到四川省瀘沽湖區(qū)域?yàn)檫M(jìn)一步規(guī)劃景區(qū)旅游市場(chǎng)環(huán)境，凈化景區(qū)干線街景街貌，根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，結(jié)合景區(qū)實(shí)際，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)研究決定，由涼山州摩梭家園暨瀘沽湖旅游景區(qū)管理局采集信息，并制作統(tǒng)一規(guī)范的店招店牌，做到了條例第二十一條的規(guī)定，風(fēng)景區(qū)的開發(fā)利用，符合風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的要求，并尊重當(dāng)?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)文化習(xí)俗，建設(shè)項(xiàng)目的建筑風(fēng)格應(yīng)與民族傳統(tǒng)文化、自然生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。為有效保護(hù)和恢復(fù)瀘沽湖漁業(yè)資源，做好封湖工作，在封湖前三天張貼通告，加大封湖宣傳力度。同時(shí)為鼓勵(lì)瀘沽湖景區(qū)內(nèi)單位及個(gè)人，開展了瀘沽湖第一次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建示范單位和先進(jìn)個(gè)人評(píng)選表彰活動(dòng)。確定瀘沽湖景區(qū)環(huán)保公司等3個(gè)單位、5名個(gè)人為表彰對(duì)象，做到了條例的第五條規(guī)定。瀘沽湖管委會(huì)為推進(jìn)瀘沽湖旅游市場(chǎng)綜合整治，保護(hù)瀘沽湖生態(tài)環(huán)境，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定《保護(hù)瀘沽湖，我們?cè)谛袆?dòng)》實(shí)施方案。川滇兩省在管理瀘沽湖區(qū)域的執(zhí)法過程能夠依條例執(zhí)法，并在保護(hù)水質(zhì)，民俗文化，生物資源方面取得一定成效，發(fā)揮旅游保護(hù)管理?xiàng)l例的價(jià)值，但在法條適用的過程中仍然存在一定的問題，筆者將在下文進(jìn)行分析，給出相關(guān)建議。

三、《云》適用中存在的問題及相關(guān)法律建議

（一）專項(xiàng)規(guī)劃滯后，存在風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃等不銜接問題。景區(qū)供排水，道路，服務(wù)設(shè)施，居民建筑風(fēng)格等專項(xiàng)規(guī)劃滯后。筆者建議：瀘沽湖管委會(huì)同麗江市規(guī)劃局負(fù)責(zé)，組織完善景區(qū)各類專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行保護(hù)開發(fā)。

（二）景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大，沿湖截污治污體系不完善，現(xiàn)有污染治理設(shè)施效能有待提高。湖濱生態(tài)帶建設(shè)不完整，入湖河道的保護(hù)與治理工作需加快。筆者建議：景區(qū)積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，盡快實(shí)施瀘沽湖供水工程、環(huán)湖截污治污工程、湖濱生態(tài)走廊工程。川滇兩省盡快達(dá)成“在四川鹽源縣蓋租鄉(xiāng)共建污水處理廠，統(tǒng)一收集處理污水”的共識(shí)，推進(jìn)川滇兩省共建共管瀘沽湖環(huán)湖截污治污處理系統(tǒng)建設(shè)工程。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。筆者建議：景區(qū)加快基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，多方籌集建設(shè)資金，可適當(dāng)提高條例中規(guī)定的從門票中提取出的費(fèi)用比例，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

（四）景區(qū)執(zhí)法和監(jiān)管體制亟待理順，由于瀘沽湖景區(qū)與社區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)，旅游渡假區(qū)交叉重疊，長(zhǎng)期存在條塊分割，多頭管理，體制不順，權(quán)限職責(zé)不清等體制機(jī)制上的問題，執(zhí)法部門之間存在推諉扯皮，在推進(jìn)瀘沽湖保護(hù)與開發(fā)進(jìn)程中出現(xiàn)管委會(huì)與縣直有關(guān)部門執(zhí)法“兩張皮”的現(xiàn)象。筆者建議：加快理順景區(qū)管理體制機(jī)制，盡快成立景區(qū)綜合執(zhí)法局，落實(shí)編制與人員，由瀘沽湖管委會(huì)所屬的景區(qū)綜合執(zhí)法局履行條例中規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)及有關(guān)行政強(qiáng)制，監(jiān)督檢查職責(zé)，協(xié)調(diào)聯(lián)系市、縣相關(guān)執(zhí)法部門，開展景區(qū)綜合行政執(zhí)法工作。市，縣環(huán)保部門進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)瀘沽湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理。

（五）籌融資工作進(jìn)展緩慢，瀘沽湖景區(qū)供水建設(shè)項(xiàng)目，蒗放湖濱生態(tài)走廊建設(shè)項(xiàng)目等籌資困難。影響項(xiàng)目建設(shè)。筆者建議：拓寬籌融資渠道，引入社會(huì)資本，采用與企業(yè)合作的方式加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，積極爭(zhēng)取國(guó)家，省級(jí)的資金支持，請(qǐng)求“十三五”期間繼續(xù)對(duì)瀘沽湖環(huán)保項(xiàng)目予以省級(jí)環(huán)保資金，國(guó)家江河湖泊專項(xiàng)資金支持。

四、《涼》適用中存在的問題及相關(guān)法律建議

（一）污水處理廠運(yùn)作狀況堪憂，污水處理廠于2006年開始修建，2007年投入運(yùn)轉(zhuǎn)，由于污水處理沒有進(jìn)行雨污分流，夏季降水多，導(dǎo)致運(yùn)作超負(fù)荷。污水處理廠所處位置較低，所以增加大量水泵，自流管與壓力管共同進(jìn)行，所以工程量投資較大，隨著游客量增加，污水處理效果有所下降，水質(zhì)下降。筆者建議：景區(qū)積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，盡快實(shí)施瀘沽湖供水工程、環(huán)湖截污治污工程、湖濱生態(tài)走廊工程。川滇兩省盡快達(dá)成“在四川鹽源縣蓋租鄉(xiāng)共建污水處理廠，統(tǒng)一收集

處理污水”的共識(shí)，促成兩省省級(jí)瀘沽湖環(huán)保聯(lián)席會(huì)議制度，推進(jìn)川滇兩省共建共管瀘沽湖環(huán)湖截污治污處理系統(tǒng)建設(shè)工程。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。筆者建議：景區(qū)加快基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，多方籌集建設(shè)資金，可以學(xué)習(xí)云南省條例的規(guī)定，從門票中抽取一定費(fèi)用作為景區(qū)專項(xiàng)建設(shè)費(fèi)用，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

（三）景區(qū)垃圾處理問題，舊的垃圾場(chǎng)使用已經(jīng)趨于飽和。筆者建議：加快推進(jìn)新垃圾廠選址及建設(shè)進(jìn)程，加大垃圾分類宣傳力度，科學(xué)合理處理景區(qū)垃圾。

（四）百姓對(duì)景區(qū)建設(shè)工作支持度不高，在污水處理廠地下埋管過程中會(huì)經(jīng)過當(dāng)?shù)鼐用袷褂玫耐恋?，居民認(rèn)為自建房屋與污水處理廠建廠相矛盾，不是很支持工作，這對(duì)于工作開展有一定的難度。筆者建議：加大對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識(shí)宣傳力度，創(chuàng)新景區(qū)環(huán)保宣傳方式，景區(qū)政府加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ㄅc協(xié)商以獲得居民的支持。

（五）景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目審批效率慢，出現(xiàn)體制不順等體制機(jī)制問題，手續(xù)上報(bào)過程復(fù)雜，審批時(shí)間過長(zhǎng)往往拖延工程的開展。筆者建議：加快理順景區(qū)管理體制機(jī)制，減少不必要的上報(bào)過程，精簡(jiǎn)項(xiàng)目審批程序，爭(zhēng)取做到早上報(bào)，早審批，早建設(shè)。

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