論負(fù)擔(dān)行政行為中的信賴(lài)保護(hù)原則

摘要：對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為違法，通說(shuō)的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以隨時(shí)予以撤銷(xiāo)、廢止，信賴(lài)保護(hù)原則于此不適用。理由是負(fù)擔(dān)行政行為既然對(duì)人民不利，那么撤銷(xiāo)不會(huì)發(fā)生即得權(quán)和信賴(lài)保護(hù)的問(wèn)題。然而，這種通說(shuō)仍有例外，如果當(dāng)事人現(xiàn)有負(fù)擔(dān)被更不利的合法處分所取代，或者是當(dāng)事人遵守先前的處分內(nèi)容，已消費(fèi)和處置標(biāo)的物，以致無(wú)法或很難回復(fù)。這兩種情形出現(xiàn)，撤銷(xiāo)先前的負(fù)擔(dān)行政行為會(huì)使人民處于更不利的境地，由此來(lái)看，負(fù)擔(dān)行政行為中仍然存在信賴(lài)保護(hù)的利益，既然存在信賴(lài)保護(hù)利益，并且符合信賴(lài)保護(hù)原則的構(gòu)成要件，就應(yīng)當(dāng)援引信賴(lài)保護(hù)原則予以保護(hù)，不論該行為受益還是負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞：負(fù)擔(dān)行政行為；信賴(lài)?yán)?；行政法基本原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0008-03

作者簡(jiǎn)介：黃文瀚（1993-），男，漢族，江西撫州人，華東交通大學(xué)，2015級(jí)碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

一、負(fù)擔(dān)行政行為概述

在中國(guó)，行政行為是行政主體有效運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所產(chǎn)生的法律行為。以行政相對(duì)人是否是特定的相對(duì)人為標(biāo)準(zhǔn)，我們通常把行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。但為了更好的認(rèn)識(shí)行政行為的特征，我們還可以更具體的分析行政行為的效果、合法等特征以及運(yùn)行機(jī)制，并加以辨析。

（一）負(fù)擔(dān)行政行為和授益行政行為

以行政行為對(duì)于行政相對(duì)人所產(chǎn)生的效果為標(biāo)準(zhǔn)，可以把行政行為分為負(fù)擔(dān)行政行為和授益行政行為。負(fù)擔(dān)行政行為是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的對(duì)相對(duì)人予以不利益或侵犯相對(duì)人權(quán)益的行為。例如對(duì)當(dāng)事人的罰款、行政拘留等等。授益行政行為是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的為相對(duì)人確立、確認(rèn)權(quán)利或法律利益的行政行為。例如行政許可、行政確認(rèn)某種身份資格等等。臺(tái)灣學(xué)者對(duì)于兩者的關(guān)系還有進(jìn)一步的論述：“凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)權(quán)利，皆屬授益處分；又廢棄對(duì)相對(duì)人不利的負(fù)擔(dān)處分，該廢棄本身對(duì)相對(duì)人有利的，其亦屬受益處分”①“凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利效果的，無(wú)論是課于其作為、不作為或者忍受義務(wù)（如征兵），或者變更、消減其權(quán)利或者法律上的利益（如撤銷(xiāo)許可），乃至拒絕其授益之請(qǐng)求（如拒絕申請(qǐng)）的前述的消極處分，俱為負(fù)擔(dān)處分”。②在程序設(shè)定上，負(fù)擔(dān)行政行為較為嚴(yán)格，而授益行政行為更為寬松。

然而授益和負(fù)擔(dān)本身對(duì)于不同的個(gè)體來(lái)說(shuō)感受是不一樣的，一個(gè)行政行為實(shí)現(xiàn)的效果也不是單一的，往往有多重的效果。例如相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)撫慰金2000元，行政機(jī)關(guān)最終只批準(zhǔn)了1000元，另外1000元被駁回。對(duì)于相對(duì)人而言，批準(zhǔn)的1000元顯然是受益。然而剩下駁回的1000元沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相對(duì)人期待的利益，因而又具有負(fù)擔(dān)性質(zhì)。授益性行政行為中對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生受益效果，但也可能對(duì)第三方產(chǎn)生負(fù)擔(dān)效果。在行政法中，前一種情形屬于混合效力的行政行為，后者被認(rèn)定為第三人效力的行政行為。對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為和授益行政行為的分類(lèi)，與行政法的一系列問(wèn)題相聯(lián)系，其中就涉及到行政法基本原則的適用問(wèn)題，關(guān)于這一點(diǎn)，后文會(huì)進(jìn)行詳細(xì)闡述。

（二）負(fù)擔(dān)行政行為與違法行政行為

在我國(guó)的行政法實(shí)踐中，違法行政通常指行政主體違反行政法律規(guī)范的行為。通常違法行政的形式有：無(wú)權(quán)或者越權(quán)行政、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤、濫用職權(quán)，程序違法等。違法行政行為產(chǎn)生的危害是顯而易見(jiàn)的，德國(guó)著名法學(xué)家耶林曾說(shuō)過(guò)：“世上不法之事莫過(guò)于執(zhí)法人自己破壞法律。”③執(zhí)法者的行為違法對(duì)于相對(duì)人的利益會(huì)產(chǎn)生巨大的破壞作用。一般而言，行政主體的違法行政行為會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法利益，但是也不盡然。例如行政機(jī)關(guān)違法頒發(fā)行政許可，雖然行政主體是違反行政行為，但是對(duì)于行政相對(duì)人并沒(méi)有產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，而是受益的。由此可見(jiàn)我們并不能把違法行政行為等同與負(fù)擔(dān)行政行為，違法行政行為是以合法為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的，而負(fù)擔(dān)行政行為是以對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的效果來(lái)判斷的。兩者常有重合但并不包含，負(fù)擔(dān)行政行為倘若違反的是道德，即使我們認(rèn)為這個(gè)行為是不合理的，但并沒(méi)有觸犯法律規(guī)定，也不能認(rèn)為是違法的，這也是行政行為中合法性與合理性沖突的一個(gè)表現(xiàn)。

通過(guò)對(duì)上述概念的闡述，我們認(rèn)為行政行為的成立應(yīng)當(dāng)具有以下三個(gè)要素：

第一是具有法律認(rèn)定的行政主體的存在；第二是運(yùn)用了行政權(quán)力，做出了對(duì)相對(duì)人的行政行為；第三是確實(shí)對(duì)行政相對(duì)人造成利益損害的負(fù)擔(dān)效果。

二、信賴(lài)保護(hù)原則在行政法中的運(yùn)用

所謂信賴(lài)保護(hù)原則，是指當(dāng)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)極其管理活動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生信賴(lài)?yán)妫⑶疫@種信賴(lài)?yán)嬉蚱渚哂姓?dāng)性而應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得隨意變更這種行為，如果變更必須補(bǔ)償相對(duì)方的信賴(lài)?yán)鎿p失。由此可見(jiàn)信賴(lài)保護(hù)原則的適用有兩個(gè)關(guān)鍵：一是是否存在信賴(lài)?yán)妫憾沁@種信賴(lài)?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)。信賴(lài)保護(hù)原則肇始與德國(guó)行政法院判例，經(jīng)日本和臺(tái)灣的學(xué)習(xí)、發(fā)展、傳播，我國(guó)的《行政許可法》最早將信賴(lài)保護(hù)原則引入，現(xiàn)如今信賴(lài)保護(hù)原則已成為我國(guó)行政法的基本原則之一。根據(jù)國(guó)內(nèi)外行政法的理論研究，信賴(lài)保護(hù)原則的適用主要有四個(gè)要素：（1）信賴(lài)的對(duì)象是行政主體或者得到授權(quán)的行政行為；（2）行政相對(duì)人卻有實(shí)際的信賴(lài)；（3）行政相對(duì)人不僅產(chǎn)生信賴(lài)，并且以此信賴(lài)為預(yù)設(shè)而進(jìn)行了其它行為；（4）信賴(lài)?yán)婧戏ㄇ冶Ｗo(hù)之利益大于撤銷(xiāo)之利益。與此同時(shí)法律對(duì)于信賴(lài)保護(hù)原則的適用還做了幾點(diǎn)排除：（1）行政行為本身是由行政相對(duì)人通過(guò)脅迫、賄賂等不正當(dāng)方式產(chǎn)生的；（2）行政相對(duì)人對(duì)于重要事項(xiàng)隱瞞或者不正確描述；（3）行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)知道對(duì)其作出的行政行為是違法的；（4）行政行為有顯著的重大的錯(cuò)誤；（5）行政機(jī)關(guān)預(yù)先保留了變更權(quán)。

從政治哲學(xué)角度而言，任何政府的存在基礎(chǔ)是民眾的認(rèn)同和信賴(lài)，政府行為不保護(hù)民眾的認(rèn)同和信賴(lài)無(wú)異于自毀其身。④在行政行為沒(méi)有重大瑕疵或者嚴(yán)重?fù)p害第三方和公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能的保護(hù)信賴(lài)?yán)?。?duì)于相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)在行政法的適用中有著極其重要的意義。

三、負(fù)擔(dān)行政行為理論與信賴(lài)保護(hù)原則的矛盾與沖突

聯(lián)邦德國(guó)憲法、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及大陸對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為并沒(méi)有設(shè)置任何限制，緣由是負(fù)擔(dān)行政行為既然產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，那么這種不利的消除對(duì)于人民來(lái)說(shuō)是受益的，且之前的負(fù)擔(dān)處分并不會(huì)產(chǎn)生信賴(lài)?yán)?。但是這種考量并不細(xì)致，我國(guó)臺(tái)灣的學(xué)者提出負(fù)擔(dān)行政行為是否必然排除信賴(lài)保護(hù)原則值得商榷。例如在司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人被行政機(jī)關(guān)處以了10萬(wàn)元的行政罰款，不久后行政機(jī)關(guān)根據(jù)掌握的最新證據(jù)，改變?cè)鹊奶幜P，判處罰款20萬(wàn)元。如果當(dāng)事人因?yàn)樾刨?lài)了第一次處罰的決定，把自身財(cái)產(chǎn)10萬(wàn)元以外的部分處分了以至于行政機(jī)關(guān)無(wú)法執(zhí)行，那么面臨的可能還有罰款以外的處罰。分析這個(gè)例子，行政主體作出的第一次處罰顯然是個(gè)負(fù)擔(dān)行政行為，但第二次處罰造成的負(fù)擔(dān)比之前的更加重。

誠(chéng)然行政機(jī)關(guān)在這個(gè)處罰中是有過(guò)失的，但是行政相對(duì)人對(duì)第一次的處罰也產(chǎn)生了信賴(lài)，并以這種信賴(lài)為預(yù)設(shè)作出了其他的處分行為。我國(guó)現(xiàn)有的原則是一事不再罰，一般情況下當(dāng)事人有理由相信行政機(jī)關(guān)對(duì)其做出的處罰是終決，第一次的處罰產(chǎn)生的相信或者信賴(lài)是合情合理的。因此有關(guān)的學(xué)者對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為的排除信賴(lài)保護(hù)原則提出了兩點(diǎn)例外：（1）由于對(duì)人民更不利的合法處分所取代；（2）行政相對(duì)人由于遵守處分內(nèi)容，已消費(fèi)或者處置標(biāo)的物，以致無(wú)法或很難回復(fù)。這兩種情形下，撤銷(xiāo)行為將使人民處于更不利的地位，因此看來(lái)信賴(lài)保護(hù)原則的適用很有必要。

2003年8月27日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)許可法》第八條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！?004年3月，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將信賴(lài)保護(hù)原則擴(kuò)大適用于所有的行政領(lǐng)域，明確指出：誠(chéng)實(shí)守信是依法行政的基本要求之一，行政機(jī)關(guān)非因法定事由并經(jīng)法律程序不得撤銷(xiāo)、變更已生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回、變更行政決定的，因依法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償。然而我國(guó)行政實(shí)踐中一直不注重信賴(lài)保護(hù)原則，行政主體在行政活動(dòng)中處于強(qiáng)勢(shì)地位，“有錯(cuò)必糾”和“公共利益優(yōu)先”等觀(guān)念仍然是行政主體在進(jìn)行行政活動(dòng)中的指導(dǎo)思想，信賴(lài)保護(hù)原則還沒(méi)有被行政主體深刻的認(rèn)識(shí)并指導(dǎo)于實(shí)踐。行政主體的行政行為隨意變更的情況仍然不少見(jiàn)，負(fù)擔(dān)行政行為是否要改，如何改等問(wèn)題成為行政主體的難題。如果這個(gè)負(fù)擔(dān)行政行為是違法行為，那么這種有錯(cuò)必改會(huì)帶來(lái)其他的后果或許是行政主體未曾細(xì)細(xì)考量的。

四、沖突矛盾的協(xié)調(diào)與平衡

負(fù)擔(dān)行政行為中，行政主體對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷(xiāo)與變更與行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)姘l(fā)生沖突時(shí)，沖突雙方的地位往往并不對(duì)等，行政相對(duì)人由于各種原因在和行政主體的對(duì)抗中處于弱勢(shì)地位，強(qiáng)大的行政權(quán)很容易侵犯到弱小的信賴(lài)?yán)妗Ｘ?fù)擔(dān)行政行為如果有瑕疵，那么法律允許行政主體有自我糾錯(cuò)的權(quán)力，但必須同時(shí)兼顧其中的信賴(lài)保護(hù)利益，盡可能在職權(quán)行為和信賴(lài)?yán)嬷斜３制胶狻?/p>

在世界范圍內(nèi)很少有對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為中信賴(lài)保護(hù)的規(guī)定。但是借鑒和吸收信賴(lài)保護(hù)原則在其他行政領(lǐng)域保護(hù)規(guī)則，也有著指導(dǎo)作用。

（一）對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的變更進(jìn)行限制，如果負(fù)擔(dān)行政行為是違法行為，那么負(fù)擔(dān)行政行為的變更應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：一是對(duì)于有明顯和重大違法的情形應(yīng)宣布無(wú)效；二是輕微程序違法但對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益沒(méi)有重大影響的，進(jìn)行補(bǔ)正即可；三是一般的違法情形可以靈活轉(zhuǎn)換?！兜聡?guó)行政程序法》在這方面做的比較完善。通過(guò)對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的違法性變更作出限制，避免小錯(cuò)大糾而引發(fā)的一系列信賴(lài)保護(hù)利益損害。

（二）對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷(xiāo)進(jìn)行限制，負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷(xiāo)通常不會(huì)對(duì)相對(duì)人的利益造成損害，但是應(yīng)當(dāng)明確如果撤銷(xiāo)行為確有造成更大負(fù)擔(dān)甚至危機(jī)社會(huì)公共利益的，這種撤銷(xiāo)應(yīng)當(dāng)慎重考慮，對(duì)于撤銷(xiāo)行為應(yīng)當(dāng)予以限制。

（三）除斥期間的限制，行政法中少有除斥期間的論述，除斥期間常見(jiàn)于民法，指法律規(guī)定某種權(quán)利預(yù)定存在的期間，權(quán)利人如果不在此區(qū)間行使權(quán)利，則預(yù)定期屆滿(mǎn)便發(fā)生該權(quán)利消滅的法律后果，但原來(lái)的法律關(guān)系繼續(xù)有效。從法理學(xué)的角度來(lái)看，為行政主體行使對(duì)生效行政行為進(jìn)行變更、撤銷(xiāo)設(shè)立除斥期間與行政相對(duì)人在法定期間行使救濟(jì)權(quán)一樣，行政主體同樣應(yīng)該有時(shí)限的要求。對(duì)于時(shí)效的設(shè)置，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)現(xiàn)有的信賴(lài)關(guān)系產(chǎn)生重要的作用。⑤德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法都有對(duì)行政行為變更、撤銷(xiāo)的除斥期間設(shè)定。對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為中信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)有著重要的借鑒作用。

（四）信賴(lài)?yán)娴木葷?jì)，信賴(lài)?yán)嬉话惆鹊美婧推诖?。但是在?fù)擔(dān)行政行為中并不存在對(duì)于當(dāng)事人的受益，在負(fù)擔(dān)行政行為中，行政相對(duì)人沒(méi)有得到利益但存在對(duì)于受到處分后沒(méi)有更大負(fù)擔(dān)的信賴(lài)，這種無(wú)加重處罰的信賴(lài)對(duì)于受罰的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)可以歸納為一種期待利益。對(duì)于行政主體變更、撤銷(xiāo)負(fù)擔(dān)行政行為加重了行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的行為，行政相對(duì)人可以在行政途徑和司法途徑尋求保護(hù)，行政途徑包括行政復(fù)議和行政申訴，司法途徑主要包括行政訴訟。在國(guó)家賠償法中還可以增加對(duì)信賴(lài)?yán)娴馁r償規(guī)定，以便通過(guò)行政訴訟方式來(lái)保障正當(dāng)?shù)男刨?lài)?yán)妗?/p>

負(fù)擔(dān)行政行為中存在的信賴(lài)?yán)骈L(zhǎng)期沒(méi)有得到關(guān)注和重視。以至于行政主體在行政活動(dòng)中的糾錯(cuò)機(jī)制并不能產(chǎn)生預(yù)期的效果，其中小錯(cuò)大糾的做法嚴(yán)重影響了行政相對(duì)人的合理信賴(lài)。任何一個(gè)人都有理由相信行政機(jī)關(guān)不會(huì)進(jìn)行二次處罰，這種期待或者是信賴(lài)是合理的，并且以此為預(yù)設(shè)進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)就會(huì)涉及到信賴(lài)?yán)妗７少x予行政主體主動(dòng)撤銷(xiāo)或者變更違法和不當(dāng)?shù)男姓袨橹饕菫榱俗晕壹m正和息訴止?fàn)?。然而我?guó)法律對(duì)于行政主體的這種變更甚至撤銷(xiāo)并沒(méi)有完善的限制措施，當(dāng)負(fù)擔(dān)行政行為生效后乃至延續(xù)了很長(zhǎng)一段時(shí)間，行政主體的這種變更或者撤銷(xiāo)就會(huì)既存的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，影響到法的安定性。對(duì)于行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)嬉矔?huì)造成極大的破壞，從而降低行政行為的公信力。因此將信賴(lài)保護(hù)原則引入負(fù)擔(dān)行政行為很有必要，這種信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)不僅僅是作用于行政相對(duì)人，也保障了行政主體自身的權(quán)威和行政行為秩序的穩(wěn)定性。

[注釋]

①翁岳生編.行政法（上冊(cè)）[M].臺(tái)灣：臺(tái)灣翰蘆圖書(shū)出版有限公司，2000：572.

②吳庚，行政法之理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：222.

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