特朗普稅改：浮華的愿景

金焱+蘇琦

特朗普的稅改大綱并未搭建一個(gè)更明智、更有效的稅收結(jié)構(gòu)，而在政治層面上，美國政局的動(dòng)蕩會(huì)使稅改的推行更為艱難，最終可能只是一頁A4紙的浮華愿景

美國白宮4月26日公布了稅制改革方案。隨后，5月1日，美國眾議院籌款委員會(huì)主席布雷迪在為期兩天的稅改政策靜修會(huì)結(jié)束時(shí)發(fā)表聲明，稱美國稅改在改革思路和可行性解決方案方面，取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，眾議院立法者希望在未來數(shù)周內(nèi)與白宮及參議院進(jìn)行商討。

特朗普的稅改被稱為“美國等了一代人才等到的機(jī)會(huì)”，但該計(jì)劃的提出卻顯得倉促。此稅改計(jì)劃只有主要原則，一頁A4紙就涵蓋了總統(tǒng)的政策提議，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及他作為總統(tǒng)候選人時(shí)宣傳的計(jì)劃詳細(xì)。不過，作為半個(gè)世紀(jì)以來美國歷任總統(tǒng)中最難以捉摸的人物，特朗普率性而為，只推出稅改的大致框架而沒有細(xì)節(jié)，從他的行事慣性上來看并不顯得突兀。

在特朗普的醫(yī)保改革議案遭遇重大挫敗之后，華爾街一度對(duì)美國實(shí)施大規(guī)模減稅的預(yù)期降溫。在特朗普“百日新政”行將結(jié)束時(shí)，特朗普匆忙推出稅改。對(duì)此有人解讀為特朗普急于對(duì)2016年競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)的主要承諾有所交待;另外的觀點(diǎn)認(rèn)為，這是特朗普使用模糊戰(zhàn)術(shù)來降低推行稅改的成本和影響。

無論如何，美國的稅收體制備受詬病，尤其是企業(yè)稅制。美國企業(yè)研究所（AEI）稅務(wù)問題專家亞歷克斯·布里爾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，特朗普明確地將稅收改革定為政府高度優(yōu)先事項(xiàng)，希望稅改收官成為其國內(nèi)政策的亮點(diǎn)。不過對(duì)共和黨來講，在特朗普競(jìng)選共和黨總統(tǒng)候選人之前很久，華盛頓的共和黨議員們就已將稅收改革列為重要的政策選項(xiàng)。相信共和黨人會(huì)在未來12個(gè)月內(nèi)成功地對(duì)稅法進(jìn)行重大改革，因?yàn)槎惛脑诠埠忘h內(nèi)部有普遍的支持，但這一議程的最大風(fēng)險(xiǎn)是，圍繞醫(yī)改的討論讓人精疲力竭，連帶著會(huì)使稅改問題變得復(fù)雜化。

稅改極具挑戰(zhàn)性。在經(jīng)濟(jì)上，人們無從知道未實(shí)施的政策會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，而對(duì)已實(shí)施的政策來說，其影響又存有不確定性和爭(zhēng)議。眾議院籌款委員會(huì)稅改政策靜修會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)是，如何推進(jìn)稅收改革，以實(shí)現(xiàn)時(shí)間跨度最長且最大化的增長，這包括創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加工資、改善美國人的生活水平。

美國財(cái)政部長姆努欽指出，特朗普政府將通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、降低稅收抵扣以及關(guān)閉稅收漏洞來抵消減稅帶來的財(cái)政壓力。布魯金斯學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·伯特萊斯（Gary Burtless）則對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，很容易簡(jiǎn)單地設(shè)想減稅會(huì)在未來幾年加快經(jīng)濟(jì)增長速度。不過短期內(nèi)，降低稅收也可能只增加預(yù)算赤字而不貢獻(xiàn)增長率。從長期來看，除非低稅率是更明智、更高效的稅收結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，否則很難說降低稅率就可以提高增長率。

5月9日聯(lián)邦調(diào)查局局長科米突然被特朗普辭掉，引發(fā)美國股指期貨隨后小幅度下探。此事發(fā)生在市場(chǎng)正等待特朗普政府稅改的細(xì)節(jié)出爐之際。這一特朗普版的水門危機(jī)提示人們：經(jīng)濟(jì)層面，特朗普的稅改問題多多;政治層面，美國政局的動(dòng)蕩會(huì)使稅改的推行更為艱難，最終可能只是一頁A4紙的浮華愿景。

更簡(jiǎn)單更公平？

特朗普新公布的稅改大綱字?jǐn)?shù)很少，但內(nèi)容極具爆炸性。

在其減稅備忘錄里，特朗普把簡(jiǎn)化個(gè)稅、降低企業(yè)所得稅、給予匯回海外資金優(yōu)惠以及屬地稅收原則都囊括其中，而此前曾引發(fā)巨大爭(zhēng)論的邊境調(diào)節(jié)稅則未出現(xiàn)在稅改清單上。邊境調(diào)節(jié)稅指以企業(yè)所得稅稅率對(duì)進(jìn)口進(jìn)行征稅，但是企業(yè)出口所得收入免于征稅。這一政策將通過消費(fèi)型增值稅系統(tǒng)反映邊境稅收調(diào)整狀況，但牽連甚廣，因直指貿(mào)易戰(zhàn)而被擱置。

數(shù)十年來，共和黨和民主黨都宣稱美國人稅負(fù)太高，由此，為中產(chǎn)階級(jí)減稅，追求更簡(jiǎn)單、更公平的稅法幾乎成了一種信仰，特朗普則希望他在任期內(nèi)把這個(gè)信仰變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

在個(gè)人所得稅方面，美國個(gè)人所得稅征收采取累進(jìn)稅率，目前為七個(gè)等級(jí)，即10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%。特朗普的稅改方案將聯(lián)邦個(gè)人收入所得稅級(jí)數(shù)由目前的七檔簡(jiǎn)化為三檔，稅率分別為10%、25%和35%。這意味著美國最高聯(lián)邦個(gè)人收入所得稅率將由目前的39.6%降至35%。同時(shí)個(gè)人所得稅基本抵扣額將翻一番，以一對(duì)夫婦為例，其基本抵扣額度將增加至2.4萬美元。此外，白宮還計(jì)劃為育兒家庭提供稅收減免，取消除房貸和慈善捐贈(zèng)以外的稅收抵扣，并取消遺產(chǎn)稅等稅種。

白宮出臺(tái)的個(gè)人所得稅方案與外界的期望值有錯(cuò)位，雖然不大但缺少了驚喜，而為低收入人群設(shè)立更大的免稅框架這個(gè)大眾關(guān)心的議題則仍是空白。

衡量這份白宮稱之為美國有史以來最大的稅改計(jì)劃，美國財(cái)政部前官員、彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所資深研究員加里·赫夫鮑爾（Gary Hufbauer）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，稅改最重要的部分包括企業(yè)所得稅從當(dāng)前的35%降至15%，推動(dòng)“屬地制”征稅原則等。所謂“屬地制” 征稅原則，指未來美國企業(yè)的海外利潤將只需要在利潤產(chǎn)生的國家交稅，而無需向美國政府交稅。同時(shí)特朗普建議對(duì)美國企業(yè)留存海外的利潤一次性征稅。赫夫鮑爾認(rèn)為這些稅改重頭戲的大部分會(huì)在2017年晚些時(shí)候被國會(huì)通過。

赫夫鮑爾的信心來自于，國會(huì)共和黨去年6月推出的稅改法案內(nèi)容與特朗普的稅改計(jì)劃大同小異。眾議院議長瑞恩版本的稅改包括：企業(yè)所得稅法定稅率降為20%;海外企業(yè)匯回海外收入繳納匯回稅，現(xiàn)金征稅稅率8.75%，其他為3%;禁止企業(yè)用利息支出抵扣;投資時(shí)全部資本開支費(fèi)用化等。

支持特朗普稅改的人相信，大幅降低企業(yè)所得稅有望降低邊際稅率，提振經(jīng)濟(jì)增長。反對(duì)的觀點(diǎn)則擔(dān)心減稅造成的財(cái)政收入缺口無法填補(bǔ)。一個(gè)被廣泛引用的數(shù)據(jù)是，若特朗普將最高企業(yè)稅降至15%，并撤除公司的替代性最低稅，未來十年美國政府收入將減少將近2.4萬億美元，若同時(shí)將稅賦由個(gè)人負(fù)擔(dān)的企業(yè)最高公司稅降至15%，則十年間美國政府的收入將減少將近4萬億美元。

布里爾指出，在經(jīng)濟(jì)層面上，美國稅法中最扭曲的部分就是企業(yè)所得稅，它不利于美國企業(yè)在海外競(jìng)爭(zhēng)，并妨礙流向美國的投資。共和黨與特朗普都提出了對(duì)企業(yè)所得稅進(jìn)行重大修改，雖然特朗普總統(tǒng)提出的利率更低，但眾議院共和黨人由于其改革方案中的其他因素，對(duì)企業(yè)所得稅的改動(dòng)更為激進(jìn)。

布里爾曾和經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱文·哈塞特（Kevin Hassett）合作，計(jì)算能創(chuàng)造最大稅收額的稅率，他們得出的結(jié)論是當(dāng)稅率為26%時(shí)會(huì)有最大稅收額。同時(shí)布里爾指出，企業(yè)所得稅如果從目前的水平降下來，可以提高稅收額占GDP的比重。

輿論認(rèn)為特朗普需要將企業(yè)所得稅提高至20%。參照其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，減稅15個(gè)百分點(diǎn)或更多已經(jīng)非常罕見，在正常經(jīng)濟(jì)條件下，下調(diào)10個(gè)百分點(diǎn)左右的稅率被認(rèn)為是可行的，因?yàn)樗粫?huì)引發(fā)大的財(cái)政失衡。

稅收制度的目標(biāo)應(yīng)盡可能地刺激經(jīng)濟(jì)增長，并盡可能地創(chuàng)造公平，問題在于，有時(shí)這些目標(biāo)似乎相互沖突，這使政府制定政策兼顧公平和增長變得棘手。

簡(jiǎn)單的邏輯是，企業(yè)所得稅率降低能鼓勵(lì)企業(yè)追加投資、增加員工，減少企業(yè)避稅和逃稅的動(dòng)力。不過伯特萊斯指出，特朗普的稅改大綱并未搭建一個(gè)更明智、更有效的稅收結(jié)構(gòu)，他只是簡(jiǎn)單地提出大幅減稅，而他主要的減稅措施之一、降低企業(yè)所得稅到15%會(huì)扭曲美國所得稅制度。

另外人們擔(dān)心，當(dāng)稅制趨勢(shì)從累進(jìn)稅向累退稅轉(zhuǎn)變，這種扭曲可能會(huì)鼓勵(lì)納稅人，尤其是那些高收入的納稅人群體用更多的精力和資源避稅，而不是想辦法提高增長率。

根據(jù)靜態(tài)測(cè)算，美國賦稅委員會(huì)預(yù)測(cè)眾議院共和黨稅收改革提案十年會(huì)拉動(dòng)GDP增長9.1%，財(cái)政赤字增加2.4萬億美元;稅收政策研究中心預(yù)測(cè)的更為悲觀，將拉動(dòng)GDP增長1.0%，財(cái)政赤字增加3.7萬億美元。同時(shí)也有多項(xiàng)研究表明，靠大幅減稅通常非但不會(huì)帶來強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，反而會(huì)使富人腰包更厚，增加經(jīng)濟(jì)的不平等。

赫夫鮑爾指出，有足夠的證據(jù)證明，削減企業(yè)所得稅會(huì)促進(jìn)資本投資和GDP增長。但自2000年以來，很多負(fù)面因素抑制了增長，這些負(fù)面因素包括貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易大規(guī)模開放的缺失、人口老齡化、起限制作用的勞動(dòng)法，而幾乎所有的發(fā)達(dá)國家都在強(qiáng)化監(jiān)管，這相當(dāng)于增加預(yù)算外稅收。單靠企業(yè)所得稅的削減不足以抵消這些因素的反向作用。

減稅的分化與競(jìng)爭(zhēng)

觀察特朗普在稅收政策方面的言行，顯然他的稅改目標(biāo)還在游移，稅改政策未來發(fā)生重大變化的可能性仍然存在。入主白宮后，特朗普的立場(chǎng)由極度偏右逐漸向適度偏右靠攏，這提高了他的政治議程部分獲得通過的機(jī)會(huì)。特朗普親商業(yè)，希望用經(jīng)濟(jì)提振增長。和醫(yī)改的爭(zhēng)議充滿情緒化不同，稅制改革相對(duì)單純，這也促使特朗普緊鑼密鼓地祭出稅改。

在人們等待稅改引發(fā)更多討論和闡釋之際，美國總體上經(jīng)濟(jì)狀況良好。在年初的快速增長后，就業(yè)增長穩(wěn)定，積極的財(cái)政預(yù)期逐漸升溫。公司利潤在加速上升，2017年一季度，企業(yè)盈利增長13.5%，75%的公司的盈利都高于華爾街預(yù)期。今年下半年，企業(yè)利潤預(yù)期會(huì)繼續(xù)增長。

雖然特朗普稅改的核心原則是讓企業(yè)稅更具競(jìng)爭(zhēng)力，但分析人士指出，多數(shù)小型企業(yè)不會(huì)從特朗普的企業(yè)所得稅稅率的下調(diào)中受益。多數(shù)小型企業(yè)屬于所謂的“傳遞”實(shí)體，這意味著這些企業(yè)的納稅義務(wù)將傳遞給其所有者，是以征收企業(yè)主個(gè)人所得稅形式征稅。超過50%的美國企業(yè)和美國多數(shù)小型企業(yè)采取的是這種運(yùn)營模式，而且企業(yè)稅稅率的下調(diào)根本不會(huì)減輕這些企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

稅收下降的前景帶來了心理預(yù)期和行為方式的改變，引發(fā)了美國各州間的分化。在州的財(cái)政晴雨表上，減稅的可能性已開始改變?nèi)藗兊男袨榉绞?，更多的人選擇更長時(shí)間地持有股票，或薪水支付延后，這對(duì)整個(gè)州的預(yù)算造成影響，減稅政策所需的穩(wěn)定財(cái)源的制度設(shè)計(jì)對(duì)各州提出挑戰(zhàn)，目前俄亥俄州、康涅狄格州和賓夕法尼亞州就已經(jīng)開始為此犯愁。

各州擔(dān)心的另一個(gè)問題是，特朗普的稅改計(jì)劃會(huì)使州與州之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)更為直接，因?yàn)檩^高的州賦稅與聯(lián)邦稅收會(huì)增加感知成本。以伊利諾伊州為例，稅改方案中的一些部分有利于伊利諾伊州，尤其是大芝加哥地區(qū)，另外的一些條款則使伊利諾伊州與其他州在稅收競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)——伊利諾伊州的稅收制度與相鄰的印第安納州相比就不具備太多優(yōu)勢(shì)。布里爾希望競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是各州采用更有效的稅收制度作為回應(yīng)。

在全球范圍內(nèi)，特朗普的稅改動(dòng)作則引發(fā)了對(duì)財(cái)政逐底競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂。布里爾指出，美國企業(yè)所得稅的稅率不論是降到15%還是20%，都會(huì)促使其他國家找尋增加稅收競(jìng)爭(zhēng)力的出路。

目前經(jīng)合組織（OECD）的平均企業(yè)所得稅稅率在24%左右，其中法國為34%、比利時(shí)為33%、澳大利亞為30%。英國企業(yè)所得稅率較低，并計(jì)劃到2020年將企業(yè)所得稅降至17%-20%。而法國、意大利和以色列已經(jīng)在考慮下調(diào)企業(yè)所得稅。人們擔(dān)心美國的減稅牌一出，一些有實(shí)力的國家會(huì)由此走上競(jìng)相減稅，或設(shè)立避稅天堂的不歸路上，那些無力搞稅收競(jìng)爭(zhēng)的出口導(dǎo)向型國家將受損。

咨詢機(jī)構(gòu)Complete Intelligence創(chuàng)始人兼首席執(zhí)行官托尼·納什對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，所謂的全球稅務(wù)戰(zhàn)爭(zhēng)要打已經(jīng)打過了——愛爾蘭和新加坡就曾在稅收政策上非常激進(jìn)，競(jìng)相降低稅率的舉動(dòng)大多發(fā)生在上世紀(jì)90年代，那時(shí)的熱點(diǎn)就是稅收管轄套利。從那之后事情發(fā)生了反轉(zhuǎn)，而特朗普推出減稅計(jì)劃，是希望美國企業(yè)投資回流本土，動(dòng)機(jī)完全不同。

納什相信，隨著時(shí)間的推移，美國的稅改會(huì)在全球范圍內(nèi)創(chuàng)造更具競(jìng)爭(zhēng)力的稅收管轄區(qū)，如果這導(dǎo)致更多的投資和經(jīng)營活動(dòng)發(fā)生在美國，也不會(huì)是一夜之間的變化，更多的是中期圖景。