聚焦財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理新政

聚焦財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理新政

話題嘉賓

馮俏彬：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，新供給經(jīng)濟(jì)學(xué) 50人論壇成員、副秘書(shū)長(zhǎng)，北京師范大學(xué)、山東大學(xué)兼職教授，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，主要研究領(lǐng)域?yàn)檎?jīng)濟(jì)管理、公共經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐等

李紅霞：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院黨委書(shū)記，教授，碩士生導(dǎo)師，社會(huì)兼職有中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)理事等，長(zhǎng)期從事財(cái)政學(xué)、政府預(yù)算理論與實(shí)務(wù)等方面的教學(xué)與科學(xué)研究

張明：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，成都市第十六屆人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢員，主要從事財(cái)政、政府預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算教學(xué)研究

徐志：浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，浙江省預(yù)算會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)理事、杭州市稅務(wù)學(xué)會(huì)常務(wù)理事，研究領(lǐng)域?yàn)檎A(yù)算管理、稅收理論與制度

劉連環(huán)：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，注冊(cè)稅務(wù)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策、政府預(yù)算與國(guó)庫(kù)管理

吳進(jìn)進(jìn)：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，主要研究領(lǐng)域?yàn)楣藏?cái)政與公共政策

主持人

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

為規(guī)范財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放，增強(qiáng)透明度和安全性，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，近日財(cái)政部印發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），全面、系統(tǒng)地提出了加強(qiáng)資金存放管理的政策措施。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，除國(guó)家政策已明確存放銀行和涉密等有特殊存放管理要求的資金外，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采取競(jìng)爭(zhēng)性方式或集體決策方式選擇資金存放銀行。兩種存放方式均要求采用綜合評(píng)分法評(píng)選資金存放銀行，并公告選擇結(jié)果。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金等大額財(cái)政專戶資金，可以轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行進(jìn)行定期存款，定期存款銀行應(yīng)當(dāng)采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇，在增強(qiáng)資金存放透明度的同時(shí)實(shí)現(xiàn)資金保值增值。預(yù)算單位銀行結(jié)算賬戶內(nèi)的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入等非財(cái)政補(bǔ)助收入資金，在扣除日常資金支付需要后有較大規(guī)模余額的，可以按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行進(jìn)行定期存款，定期存款銀行應(yīng)當(dāng)采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位新選擇資金存放銀行時(shí)，應(yīng)要求資金存放銀行出具廉政承諾書(shū)。凡發(fā)現(xiàn)并經(jīng)核實(shí)資金存放銀行未遵守廉政承諾或者在資金存放中存在其他利益輸送行為的，應(yīng)及時(shí)收回資金，并由財(cái)政部門(mén)通報(bào)，在一定期限內(nèi)取消該銀行參與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的資格。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出開(kāi)展資金存放管理工作的六點(diǎn)要求：一是加強(qiáng)資金流量預(yù)測(cè)，合理確定開(kāi)展定期存款操作的資金規(guī)模和期限，確保資金支付需要。二是加強(qiáng)資金存放內(nèi)部控制，防范風(fēng)險(xiǎn)事件。通過(guò)流程控制和制度控制，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)有效制衡，防范風(fēng)險(xiǎn)事件。三是嚴(yán)格執(zhí)行賬戶管理規(guī)定，提高資金存放規(guī)范性。明確規(guī)定，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位不得以資金轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行進(jìn)行定期存款為由，在定期存款銀行新開(kāi)立財(cái)政專戶或預(yù)算單位銀行結(jié)算賬戶。四是盤(pán)活銀行賬戶存量資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金作用。五是國(guó)庫(kù)資金存放管理應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部和中國(guó)人民銀行關(guān)于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。六是嚴(yán)肅查處資金存放違法違紀(jì)行為，通報(bào)曝光典型案例。

財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金由于具有量大、穩(wěn)定性強(qiáng)等特點(diǎn)，歷來(lái)是各家銀行拉儲(chǔ)爭(zhēng)奪的“香餑餑”，如果缺乏有效的監(jiān)督約束，很容易成為滋生利益輸送的“通道”。近年來(lái)，各地區(qū)、各部門(mén)在加強(qiáng)資金存放管理方面取得了一定成效，但也存在不夠規(guī)范、不夠透明、不夠科學(xué)等問(wèn)題。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理的現(xiàn)狀如何？為什么要規(guī)定采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇資金存放銀行？如何保障競(jìng)爭(zhēng)性存放管理制度切實(shí)落地？本期監(jiān)督沙龍聚焦財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理新政，圍繞相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)探討。

透視財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放現(xiàn)狀

主持人：公款存儲(chǔ)歷來(lái)是各家銀行眼中的“香餑餑”，盡管近年來(lái)各地區(qū)、各部門(mén)通過(guò)制定出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)，開(kāi)展專項(xiàng)整治等舉措，不斷在建章立制、規(guī)范;，但“以權(quán)吸儲(chǔ)”等腐敗亂象仍屢禁不止，破壞了正常的金融秩序，更破壞了社會(huì)的公正公平。請(qǐng)您談?wù)勎覈?guó)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理的現(xiàn)狀？

李紅霞：一直以來(lái)，一些地方和部門(mén)資金存放存在著銀行選擇過(guò)程不夠透明、選擇方法有些隨意、管理機(jī)制不夠規(guī)范等問(wèn)題。由于公共存款具有金額大、時(shí)間長(zhǎng)、穩(wěn)定性強(qiáng)和利率低的特點(diǎn)，一直以來(lái)成為各家銀行爭(zhēng)搶的一塊“肥肉”。在巨大利益的驅(qū)使下，公款到底存在哪兒？如何存？存多少？由誰(shuí)來(lái)拍板？都成了現(xiàn)實(shí)中面臨的難題，稍有不慎就容易引發(fā)資金存放的安全風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

在財(cái)政性資金實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性存放之前，公款存放缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，各地違規(guī)開(kāi)設(shè)銀行賬戶、借公款存放以公謀私的亂象時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)也存在少數(shù)黨員干部，利用手中公款存儲(chǔ)的選擇權(quán)或影響力進(jìn)行權(quán)力尋租，極易形成滋生利益輸送的通道。如：到指定銀行存儲(chǔ)公款以獲取銀行給予的利差提成，取得高額回扣；利用職務(wù)上的便利通過(guò)指定、授意或暗示等方式干預(yù)公款的存放；通過(guò)利益交換，讓銀行安排存儲(chǔ)單位領(lǐng)導(dǎo)子女、親戚到銀行工作；更有甚者直接行賄受賄，以獲得大量存儲(chǔ)，這種方式更常見(jiàn)、更直接、更見(jiàn)效。這些隱蔽性很強(qiáng)的操作，妨礙了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，容易滋生腐敗，危害不容小覷。一方面，銀行人員通過(guò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，非法獲取市場(chǎng)資源，違背社會(huì)公平正義，喪失誠(chéng)實(shí)守信，合法經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制受到嚴(yán)重侵蝕。另一方面，少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用掌握的公權(quán)力謀取私利，喪失黨性國(guó)法。長(zhǎng)此以往，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，危及黨和政府的形象。

張明：對(duì)于我國(guó)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理現(xiàn)狀，《指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為，近年來(lái)各地各部門(mén)在加強(qiáng)管理方面做了大量工作，取得一定成效，同時(shí)也面臨存放管理不夠透明、不夠規(guī)范、不夠科學(xué)等亟待解決的問(wèn)題，具體存在廉政風(fēng)險(xiǎn)甚至利益輸送，存在資金安全隱患，選擇存放銀行未綜合考慮安全性、流動(dòng)性和收益性等。其實(shí)這只是管理現(xiàn)狀的外化表現(xiàn)，真正的管理現(xiàn)狀是管理制度的缺失。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放與家庭資金存放一樣，需要銀行提供服務(wù)。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理也就是銀行服務(wù)采購(gòu)管理，是一個(gè)政府采購(gòu)管理問(wèn)題，而此項(xiàng)服務(wù)采購(gòu)業(yè)務(wù)一直未納入政府采購(gòu)管理。從這一角度看，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理現(xiàn)狀，就是制度缺失導(dǎo)致的管理缺失或管理不到位。

徐志：當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的資金存放存在的問(wèn)題：

一是制度的細(xì)化程度不高?，F(xiàn)行的資金存放制度，雖然對(duì)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的資金存放機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范。但對(duì)資金存放范圍與方式、利率目標(biāo)水平、參與銀行資質(zhì)要求、評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)、操作流程等方面還沒(méi)有明確的規(guī)定和剛性要求，從而在一定程度上為“以權(quán)吸儲(chǔ)”提供了空間。

二是制度的執(zhí)行力不足。加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的資金存放管理，使資金的存放在陽(yáng)光下進(jìn)行，大大壓縮了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力尋租的空間。一些干部認(rèn)為是“動(dòng)了自己的奶酪”，從而在制度落實(shí)上缺乏積極性、主動(dòng)性，使有些制度執(zhí)行不到位。

三是相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制不健全。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的資金存放，信息是否公開(kāi)、過(guò)程是否公平、結(jié)果是否公正，有無(wú)利益輸送問(wèn)題等缺乏切實(shí)有效的事前、事中、事后監(jiān)督，從而不能有效地防范資金存放中的廉政風(fēng)險(xiǎn)及資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

劉連環(huán)：財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理本質(zhì)上屬于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的范疇，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府部門(mén)和各預(yù)算單位資金存量規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政性存款越來(lái)越受到金融機(jī)構(gòu)的追捧，成為各家爭(zhēng)搶的“蛋糕”。和其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪行為一樣，在開(kāi)戶銀行、存款銀行的選擇上部門(mén)（單位）領(lǐng)導(dǎo)“以權(quán)謀私”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如現(xiàn)實(shí)中，各部門(mén)（單位）的開(kāi)戶銀行隨著擁有決策權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)的更替而變更的事例屢見(jiàn)不鮮且由來(lái)已久。

吳進(jìn)進(jìn)：近年來(lái)，政府部門(mén)在加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理上做了大量工作，取得了一定成效。財(cái)政部門(mén)會(huì)同中國(guó)人民銀行制定了專門(mén)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理辦法，對(duì)于國(guó)庫(kù)資金的存儲(chǔ)管理十分規(guī)范嚴(yán)格。如中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的定期存款通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定存款的商業(yè)銀行，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重不正當(dāng)投標(biāo)時(shí)，財(cái)政部將會(huì)同中國(guó)人民銀行根據(jù)后果嚴(yán)重程度，給予警告、勸退、直至解除國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款協(xié)議關(guān)系。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)采取公開(kāi)招標(biāo)方式，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)嚴(yán)格控制單一存款銀行存款比例，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部也數(shù)次下達(dá)文件加強(qiáng)部門(mén)和預(yù)算單位銀行賬戶管理，要求清理撤銷不符合規(guī)定的部門(mén)及單位銀行賬戶，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的存款開(kāi)戶銀行的選擇由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策制定，有條件的可實(shí)行招投標(biāo)方式。各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位也采取了一些有效措施，規(guī)范資金存放管理。一些省級(jí)政府按照財(cái)政部的文件要求，在加強(qiáng)財(cái)政資金管理和預(yù)算單位銀行賬戶管理辦法等文件中，規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)建立健全預(yù)算單位銀行賬戶開(kāi)立、變更、撤銷的審批備案和核準(zhǔn)制度，以及領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策制度等，一些地方政府對(duì)公款存儲(chǔ)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性存放，集體決策、陽(yáng)光存儲(chǔ)，采取內(nèi)部公示制度、公款存儲(chǔ)回避制度等。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政部門(mén)和各級(jí)政府對(duì)公款存儲(chǔ)在哪家銀行、存儲(chǔ)金額、存儲(chǔ)賬戶變動(dòng)以及存款種類等僅作了一些原則性規(guī)定，對(duì)地方政府財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放與銀行賬戶的管理規(guī)定過(guò)于寬泛，對(duì)地方集體決策機(jī)制和公開(kāi)招投標(biāo)選擇存儲(chǔ)銀行的方式的規(guī)定約束性不強(qiáng)，有的地方還尚未出臺(tái)專門(mén)的公款存放管理與監(jiān)督制度。公款存儲(chǔ)歷來(lái)是各大商業(yè)銀行競(jìng)相爭(zhēng)奪的“蛋糕”，由于公款存儲(chǔ)缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范和必要的監(jiān)督機(jī)制，不少地方公款存儲(chǔ)存在著不同程度的利益輸送和廉政問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：有的銀行給領(lǐng)導(dǎo)干部宴請(qǐng)、安排旅游、贈(zèng)送購(gòu)物卡、報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用等好處，或者給其親屬以銀行職位、高額績(jī)效獎(jiǎng)金等“獎(jiǎng)勵(lì)”。有的銀行搞“公款搬家”，領(lǐng)導(dǎo)干部親屬在不同銀行之間頻繁更換，借此提升職位或獲取獎(jiǎng)勵(lì)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)公款存儲(chǔ)，為親友獲取低息貸款、購(gòu)買高附加值金融產(chǎn)品等提供便利。公款存儲(chǔ)的利益輸送問(wèn)題在各地都不同程度的存在，據(jù)公開(kāi)報(bào)道，山東省、浙江省等多地政府開(kāi)展公款存放中利益沖突和利益輸送問(wèn)題專項(xiàng)清理工作。福建省龍巖市2016年專項(xiàng)整治清理黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位銀行賬戶9324個(gè)、資金總量達(dá)308億元，撤并銀行賬戶854個(gè)、撤并資金5.83億元，涉及的問(wèn)題賬戶占所調(diào)查銀行賬戶的9%。

主持人：據(jù)媒體披露，江蘇省財(cái)政廳原副廳長(zhǎng)張美芳的受賄來(lái)源，主要是收取銀行吸儲(chǔ)回扣；浙江省溫州市國(guó)資委某總經(jīng)濟(jì)師利用職務(wù)便利私自為妻子供職銀行承攬國(guó)企存款；浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)原區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)金小云利用職務(wù)要求分管部門(mén)把單位公款存到其兒子工作的銀行，幫助其兒子獲得存款提成百萬(wàn)余元。您如何看待這類現(xiàn)象？問(wèn)題存在的根源是什么？此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位新選擇資金存放銀行時(shí)，應(yīng)要求資金存放銀行出具廉政承諾書(shū)。此舉能否有效防范資金存放管理中的廉政風(fēng)險(xiǎn)？

馮俏彬：巨額的財(cái)政資金歷來(lái)是各家銀行爭(zhēng)搶的對(duì)象。長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有相關(guān)的管理規(guī)定，這一領(lǐng)域基本上是財(cái)政管理的盲區(qū)，正是由于這一原因，實(shí)際操作中才發(fā)生了這類通過(guò)關(guān)系、利益、權(quán)力或某種暗藏的交易來(lái)選擇資金存放銀行的現(xiàn)象?？隙ǖ卣f(shuō)，這也是一種腐敗?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，正是為了防止這類現(xiàn)象的出現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，存放銀行出具廉政承諾書(shū)相當(dāng)于對(duì)自己的行為有一個(gè)承諾，今后不能以行業(yè)規(guī)則為理由，明知故犯，因此是會(huì)有一定效果的。當(dāng)然，具體能不能發(fā)揮效果，承諾只是一個(gè)方面。還要看相關(guān)的制度、措施和保障條件如何。

張明：上述領(lǐng)導(dǎo)在位時(shí)，利用財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的制度缺失私自斂財(cái)，個(gè)人覺(jué)得這在當(dāng)時(shí)基本上應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)或普遍現(xiàn)象，因?yàn)楫?dāng)時(shí)該環(huán)節(jié)缺失相關(guān)制度及管理。問(wèn)題根源就是管理制度缺失條件下的道德失范。管理制度缺失是國(guó)家治理問(wèn)題、依法治國(guó)問(wèn)題和體制問(wèn)題，道德失范是當(dāng)事人作為黨領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律、潔身自好的共產(chǎn)黨人風(fēng)范和修為問(wèn)題。由此可見(jiàn)，十八大后黨中央提出“全面依法治國(guó)”和“全面從嚴(yán)治黨”方略的重要和英明。

此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位新選擇資金存放銀行時(shí)，應(yīng)要求資金存放銀行出具廉政承諾書(shū)，此舉對(duì)防范資金存放管理的廉政風(fēng)險(xiǎn)肯定會(huì)有一定效果。因?yàn)橛谐兄Z肯定比沒(méi)承諾有相應(yīng)效果，但效果大小和持續(xù)性等并非承諾能夠保障，因?yàn)槌兄Z執(zhí)行也以誠(chéng)信守諾的道德自覺(jué)為基礎(chǔ)。在真金白銀的利益面前，道德自覺(jué)能發(fā)揮多大牽制約束作用很不好說(shuō)。在我國(guó)幾千年的文化歷史傳承中，可以說(shuō)道德教化并不缺少，但事實(shí)表明道德教化產(chǎn)生的實(shí)際效果比較有限，行為規(guī)范和控制建立在道德教化上是脆弱的，比較有效的應(yīng)當(dāng)是制度約束。因?yàn)?，道德教化是人想出?lái)和說(shuō)出來(lái)的，而天下的事也是人做出來(lái)的，“說(shuō)”與“做”的選擇是一個(gè)十分淺顯且無(wú)需多說(shuō)的常識(shí)問(wèn)題。

徐志：這類現(xiàn)象的存在反映了當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金存放的部分亂象。雖然新《預(yù)算法》增加了關(guān)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部出臺(tái)了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理辦法等規(guī)范性文件，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位也采取了一些有效措施來(lái)規(guī)范資金的存放管理。但由于利益的驅(qū)使，加上缺乏有效的監(jiān)督，龐大的財(cái)政專戶資金又存在著銀行存放的可選擇性，從而給一些實(shí)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)提供了尋租的空間，利益輸送現(xiàn)象依然存在。問(wèn)題的根源在于管理機(jī)制不夠規(guī)范，銀行選擇標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，銀行選擇過(guò)程不夠透明，相關(guān)配套措施不夠完善。

廉政承諾書(shū)雖然不能完全杜絕其利益輸送的行為，但是能起到一定的制約作用。對(duì)銀行而言，廉政承諾書(shū)是一種警示，因?yàn)橐坏┻`反承諾，資金存放主體將有權(quán)收回資金，而且在一定期限內(nèi)取消其參與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的資格，這將增大銀行尋租的風(fēng)險(xiǎn)與成本。對(duì)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位而言，意味著在選擇了資金存放銀行之后，仍然需要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，不能等出了資金風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題后再來(lái)追溯銀行的責(zé)任。這兩方面的約束將從一定程度上減少銀行攬儲(chǔ)利益輸送的動(dòng)力。

劉連環(huán)：銀行等金融機(jī)構(gòu)基于利潤(rùn)最大化的目標(biāo)，建立內(nèi)部的激勵(lì)與約束機(jī)制無(wú)可厚非。目前我國(guó)的主要問(wèn)題是各部門(mén)（單位）開(kāi)戶銀行與公款存放地點(diǎn)的選擇缺乏必要的規(guī)制，單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)大且?guī)缀鯖](méi)有外部制約。此類問(wèn)題存在的根源在于集權(quán)的體制機(jī)制，公共決策由當(dāng)權(quán)者獨(dú)立作出，缺乏必要的民主程序。以預(yù)算單位為例，其開(kāi)戶行的選擇涉及到每一位員工的切身利益，理應(yīng)征詢職工的意見(jiàn)，但在現(xiàn)實(shí)中民意的發(fā)現(xiàn)過(guò)程、確認(rèn)過(guò)程缺失，公共選擇機(jī)制被簡(jiǎn)化為“一把手”說(shuō)了算。

此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位新選擇資金存放銀行時(shí)，應(yīng)要求資金存放銀行出具廉政承諾書(shū)，承諾不得向資金存放主體相關(guān)負(fù)責(zé)人員輸送任何利益，承諾不得將資金存放與資金存放主體相關(guān)負(fù)責(zé)人員在本行親屬的業(yè)績(jī)、收入掛鉤。凡發(fā)現(xiàn)并經(jīng)核實(shí)資金存放銀行未遵守廉政承諾或者在資金存放中存在其他利益輸送行為的，資金存放主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)收回資金，并由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行通報(bào)，在一定期限內(nèi)取消該銀行參與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的資格。這一規(guī)定意在規(guī)范銀行等金融機(jī)構(gòu)的攬儲(chǔ)行為，從源頭上遏制腐敗的滋生。此舉對(duì)規(guī)范公共資金存放管理、根除腐敗的土壤無(wú)疑具有積極意義?，F(xiàn)實(shí)中，在銀行界普遍實(shí)施對(duì)員工吸收存款的指標(biāo)任務(wù)及其激勵(lì)與約束機(jī)制的大背景下，這一規(guī)制如何落地需要進(jìn)一步研究。比如，由于存在著信息不對(duì)稱，相關(guān)部門(mén)（如紀(jì)檢、監(jiān)察、人大、財(cái)政）如何區(qū)分權(quán)力吸儲(chǔ)與正常吸儲(chǔ)？如何發(fā)現(xiàn)資金存放主體相關(guān)負(fù)責(zé)人員與銀行是否存在利益輸送？這需要建立配套機(jī)制，如信息披露制度，包括各部門(mén)（單位）領(lǐng)導(dǎo)人的直系親屬就業(yè)情況公開(kāi)制度、銀行員工的主要社會(huì)關(guān)系公開(kāi)制度，將這些信息掛到各單位、銀行的官網(wǎng)上，方便大家查詢，以接受公眾監(jiān)督。此外，需要健全財(cái)政監(jiān)督制度，特別是加強(qiáng)各級(jí)人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督，建立舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)并保障其安全、暢通，健全保護(hù)舉報(bào)人的制度，對(duì)財(cái)政領(lǐng)域的腐敗形成“全民皆兵”的高壓態(tài)勢(shì)。

吳進(jìn)進(jìn)：公款存放中的利益輸送是典型的以權(quán)謀私行為，不僅容易引發(fā)政府部門(mén)廉政風(fēng)險(xiǎn)，而且加劇銀行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，擾亂財(cái)經(jīng)紀(jì)律，還對(duì)財(cái)政資金的安全構(gòu)成了潛在威脅。財(cái)政資金存儲(chǔ)銀行的選擇要考慮銀行的資質(zhì)、償債能力、盈利能力、運(yùn)營(yíng)情況及其內(nèi)部控制水平等，利益輸送誘導(dǎo)下的公款存儲(chǔ)可能導(dǎo)致財(cái)政資金進(jìn)入不合資質(zhì)、償債和盈利能力差的銀行，增加了財(cái)政資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

公開(kāi)存儲(chǔ)利益輸送問(wèn)題的原因是多方面的，既有思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，又有管理體制上的缺陷。第一，商業(yè)銀行為了提高盈利，將存款業(yè)績(jī)和員工績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，導(dǎo)致銀行及其員工把爭(zhēng)取存款的對(duì)象指向財(cái)政資金，為此不惜和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)政資金負(fù)責(zé)人結(jié)成利益輸送關(guān)系。第二，監(jiān)管機(jī)制的欠缺，由于透明度不足且缺少集體決策機(jī)制，財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)在銀行賬戶的選擇、設(shè)立、變更上有主導(dǎo)權(quán)。第三，一些地方政府重視不足，認(rèn)為只要沒(méi)有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和損失，財(cái)政資金放在哪家銀行都沒(méi)關(guān)系，幫助在銀行工作的親屬招攬存款也不是以權(quán)謀私。第四，各地大多沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)管理公款存儲(chǔ)利益輸送問(wèn)題的專門(mén)政策，整治、清理存在著無(wú)法可依問(wèn)題。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位新選擇資金存放銀行時(shí)，應(yīng)要求資金存放銀行出具廉政承諾書(shū)。導(dǎo)致公款存儲(chǔ)利益輸送問(wèn)題的根源之一就是部分銀行為獲取財(cái)政資金存款而對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行的尋租活動(dòng)。我國(guó)目前對(duì)行賄主體的打擊和處罰力度不足，在整治公款存儲(chǔ)利益輸送行為時(shí)，要首先治理銀行承攬存款中的潛規(guī)則。廉政承諾書(shū)是規(guī)范資金存放銀行的緊箍咒和第一道防線，實(shí)際上建立了對(duì)銀行存儲(chǔ)財(cái)政資金的廉政問(wèn)責(zé)機(jī)制，一旦資金存放銀行違反廉政承諾，根據(jù)廉政承諾書(shū)，財(cái)政部門(mén)將啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，取消其參與公款資金存放資格。因此，廉政承諾書(shū)將對(duì)資金存放銀行產(chǎn)生較大的威懾和約束力，有助于規(guī)范銀行存款行為，從根源上減少資金存放中的利益輸送行為。

解讀財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理新政

主持人：《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，除國(guó)家政策已明確存放銀行和涉密等有特殊存放管理要求的資金外，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采取競(jìng)爭(zhēng)性方式或集體決策方式選擇資金存放銀行。兩種存放方式均要求采用綜合評(píng)分法評(píng)選資金存放銀行，并公告選擇結(jié)果。您對(duì)此作何解讀？您對(duì)科學(xué)設(shè)置資金存放銀行評(píng)選指標(biāo)有何想法建議？

馮俏彬：客觀地講，將龐大的財(cái)政資金存放在哪一個(gè)銀行，對(duì)于銀行本身都是一個(gè)巨大的工作成績(jī)。在取締以關(guān)系、權(quán)力、利益為選擇標(biāo)準(zhǔn)后，其選擇的基本取向應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)化的，是競(jìng)爭(zhēng)性選擇的。既然是市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化，相當(dāng)?shù)闹笜?biāo)體系自然就應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)原則設(shè)計(jì)，比如存款的收益率、安全性、流動(dòng)性等，以及銀行本身的信譽(yù)和所能提供的相關(guān)便利條件等。這一類工作似乎今后也可以納入政府采購(gòu)的范圍，按規(guī)定的程序以招投標(biāo)的方式進(jìn)行。

張明：用綜合評(píng)分的競(jìng)爭(zhēng)方式或集體決策方式選擇資金存放銀行并公告選擇結(jié)果，相當(dāng)于政府采購(gòu)招投標(biāo)一般做法，符合政府采購(gòu)管理相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)用綜合評(píng)分競(jìng)爭(zhēng)方式或集體決策方式選擇資金存放銀行的具體規(guī)定，可以說(shuō)綜合評(píng)分的競(jìng)爭(zhēng)方式或集體決策方式選擇資金存放銀行并公告選擇結(jié)果，就是財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放銀行服務(wù)采購(gòu)的兩種比較正式的政府采購(gòu)。

目前《指導(dǎo)意見(jiàn)》公布的存放銀行評(píng)選指標(biāo)，包括銀行本身指標(biāo)和銀行支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)相關(guān)指標(biāo)，銀行本身指標(biāo)包括經(jīng)營(yíng)狀況、服務(wù)及利率水平等，銀行支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)相關(guān)指標(biāo)包括對(duì)小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧貸款等。上述指標(biāo)主要反映銀行業(yè)務(wù)及其關(guān)聯(lián)地方發(fā)展情況，雖然經(jīng)營(yíng)狀況指標(biāo)也明確要求反映存放銀行的內(nèi)部控制水平，但個(gè)人覺(jué)得，根據(jù)黨“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定論，以及清正廉潔的從政要求，銀行及其所存放的財(cái)政資金也都是國(guó)家治理及廉政的核心內(nèi)容。既然《指導(dǎo)意見(jiàn)》已有要求存放銀行出具廉政承諾書(shū)的內(nèi)容，相應(yīng)的廉潔自律、執(zhí)業(yè)操守和舞弊記錄等也應(yīng)成為存放銀行的評(píng)選指標(biāo)，以衡量銀行的內(nèi)控效果、職員自律、執(zhí)業(yè)操守等，對(duì)有舞弊記錄、執(zhí)業(yè)污點(diǎn)和管理不善的銀行等應(yīng)予排除。

徐志：競(jìng)爭(zhēng)性方式要求公開(kāi)邀請(qǐng)銀行報(bào)名參與競(jìng)爭(zhēng)，并設(shè)立評(píng)選委員會(huì)，對(duì)操作辦法制定出詳細(xì)的規(guī)定；集體決策方式是指確定三家以上的備選銀行，通過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議集體討論，決定資金存放銀行，二者均要求采用綜合評(píng)分法。競(jìng)爭(zhēng)性方式相對(duì)集體決策方式更加透明與規(guī)范，但管理成本與時(shí)間投入相對(duì)較大。因此，將競(jìng)爭(zhēng)性方式和集體決策方式并存，是綜合考慮了現(xiàn)行財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放與管理實(shí)際的舉措，具有一定的可操作性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是應(yīng)該堅(jiān)持以競(jìng)爭(zhēng)性方式為主、集體決策方式為輔的原則，這樣更顯公平、透明、規(guī)范與安全。

評(píng)選指標(biāo)需要綜合考慮資金存放銀行的經(jīng)營(yíng)狀況、服務(wù)水平和利率水平等因素，遵循安全性、流動(dòng)性和收益性相統(tǒng)一的原則，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全性和收益性的平衡。對(duì)于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)度的相關(guān)指標(biāo)，資金存放主體應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況具體設(shè)置。

劉連環(huán)：這一規(guī)定充分體現(xiàn)了依法合規(guī)、公正透明、安全優(yōu)先的原則，對(duì)于保障財(cái)政資金的安全性、從源頭上遏制腐敗的發(fā)生和蔓延都有重要意義。相比較而言，采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇資金存放銀行能夠更好地體現(xiàn)公開(kāi)、公正的原則，其核心是建立一套合理的備選銀行的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和權(quán)重設(shè)計(jì)，此外也應(yīng)該實(shí)行利益回避制度，即遵循“對(duì)資金存放主體的主要領(lǐng)導(dǎo)干部、分管資金存放業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)實(shí)行利益回避制度，不得將本單位公款存放在上述人員的配偶、子女及其配偶和其他直接利益相關(guān)人員工作的銀行”；集體決策方式的優(yōu)勢(shì)在于提高了決策效率，其難點(diǎn)是如何避免重蹈“一把手說(shuō)了算”的覆轍。采用集體決策方式選擇銀行，除了嚴(yán)格恪守上述實(shí)行利益回避制度，不得將本單位公款存放在上述人員的配偶、子女及其配偶所在的銀行的規(guī)定外，還應(yīng)該實(shí)施民主決策機(jī)制，將決策主體由單位領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)大到全體職工，具體而言，可以考慮在“單位領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議集體討論”決策之前增加“征求職工意見(jiàn)”的環(huán)節(jié)，以此彌補(bǔ)公共利益的發(fā)現(xiàn)與確認(rèn)過(guò)程的缺失，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

吳進(jìn)進(jìn)：綜合評(píng)分法的主要指標(biāo)體現(xiàn)了公款存放的安全優(yōu)先、公正透明等基本原則，銀行優(yōu)良的經(jīng)營(yíng)狀況、較高的服務(wù)水平和規(guī)范的利率水平不僅是公開(kāi)存放安全性的保證，也能夠保證財(cái)政資金得到較高的回報(bào)，還能確保使用資金能夠迅速撥付到位。根據(jù)這些客觀指標(biāo)評(píng)選的資金存放銀行符合公正透明的原則，有利于為銀行業(yè)樹(shù)立良好的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

目前各地財(cái)政資金存放銀行的選擇要么過(guò)分考慮資金存放的收益，要么主要考慮銀行對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持度，如優(yōu)先選擇對(duì)地方重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)稅源企業(yè)貸款規(guī)模大的商業(yè)銀行，給予這類銀行較大的財(cái)政存款份額。有的商業(yè)銀行普遍缺乏對(duì)大規(guī)模財(cái)政性資金的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有建立起針對(duì)財(cái)政資金管理的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體制。如果過(guò)分考慮銀行報(bào)價(jià)的利率，那么銀行可能受利益驅(qū)動(dòng)，為了獲取更高的貸款收益，在金融風(fēng)險(xiǎn)管控上可能更為寬松，從而威脅財(cái)政資金的安全；一味強(qiáng)調(diào)銀行對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度，可能刺激銀行加大對(duì)當(dāng)?shù)匦刨J資金支持而導(dǎo)致貸款比重過(guò)高，從而易引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)財(cái)政資金存放的安全性和流動(dòng)性不利。因此，地方財(cái)政部門(mén)在設(shè)置資金存放銀行評(píng)選指標(biāo)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮安全性、流動(dòng)性和收益性三個(gè)原則，安全性和流動(dòng)性更為重要，建議提高安全性指標(biāo)中的資本充足率、不良貸款率、資產(chǎn)利潤(rùn)率等指標(biāo)的權(quán)重。此外，資金存放銀行評(píng)選指標(biāo)的設(shè)置，要保證考評(píng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，財(cái)政部門(mén)在參照各相關(guān)銀行所報(bào)送資料的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極協(xié)調(diào)地方銀監(jiān)局、金融、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)，搜集第一手資料，確保數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。

主持人：《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，對(duì)于按規(guī)定可以轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行進(jìn)行定期存款的，定期存款銀行應(yīng)當(dāng)采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇。此舉有何意義？近兩年，浙江等地出臺(tái)并落地實(shí)施了一系列關(guān)于公款競(jìng)爭(zhēng)性存放管理的暫行辦法，在提高公款資金使用效益的同時(shí)，也分離了背后的利益鏈，保障了資金的安全性。但與此同時(shí)，一些新的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，比如選擇銀行的靈活性指標(biāo)還需加強(qiáng)監(jiān)管，有的金融機(jī)構(gòu)“挑肥揀瘦”導(dǎo)致了流標(biāo)現(xiàn)象，“公款搬家”對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谥刃蚝蛦挝还ぷ鲙?lái)了一定影響等。您認(rèn)為財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金競(jìng)爭(zhēng)性存放管理過(guò)程中可能會(huì)遇到哪些問(wèn)題？如何克服推進(jìn)？

馮俏彬：這個(gè)問(wèn)題和上面的問(wèn)題實(shí)質(zhì)一樣。轉(zhuǎn)出進(jìn)行定期存款的目的無(wú)非是提高財(cái)政資金的收益，選擇上自然是誰(shuí)給的利率高，就選擇誰(shuí)，這正是市場(chǎng)化選擇的要義所在。

最大的問(wèn)題是規(guī)則與程序。第一，選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么？《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此僅有原則性規(guī)定，實(shí)踐中還需要細(xì)化。第二，程序如何？是班子成員商量定，還是走公開(kāi)招投標(biāo)的程序？《指導(dǎo)意見(jiàn)》明說(shuō)兩種方式都可以，無(wú)硬性規(guī)定。一般估計(jì)，可能更多的地方會(huì)選擇集體決議。第三，銀行如果想成為財(cái)政資金的存放銀行，需要提供什么條件？其中的空白之處非常廣闊。

張明：按規(guī)定轉(zhuǎn)出開(kāi)戶行而在其他銀行定期存款的應(yīng)采取競(jìng)爭(zhēng)性選擇，此規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將資金轉(zhuǎn)行業(yè)務(wù)納入規(guī)范的政府采購(gòu)管理，此舉意義：一是在于強(qiáng)化財(cái)政資金存放銀行服務(wù)采購(gòu)管理同時(shí)，也確保財(cái)政資金存放的效益性；或說(shuō)在增加財(cái)政資金存放效益性同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政資金存放銀行服務(wù)采購(gòu)管理。二是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金存放服務(wù)變更的政府采購(gòu)管理全覆蓋，只要變更存放服務(wù)款項(xiàng)而無(wú)論是否更新存放服務(wù)銀行均包括在內(nèi)。

財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金競(jìng)爭(zhēng)性存放管理過(guò)程中可能會(huì)遇到的問(wèn)題，主要包括：一是如何根據(jù)地方及銀行實(shí)際設(shè)計(jì)銀行評(píng)價(jià)指標(biāo)，真正選擇出適合地方實(shí)際的財(cái)政資金存放銀行。因?yàn)楝F(xiàn)行銀行本身和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并未完全覆蓋財(cái)政資金存放所需的及時(shí)、安全、支付保障及零余額賬戶和單一賬戶管理等要求。二是出現(xiàn)銀行競(jìng)爭(zhēng)舞弊和人為干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)樨?cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金量大穩(wěn)定，歷來(lái)是銀行吸儲(chǔ)首選而競(jìng)爭(zhēng)激烈，管理不當(dāng)難免出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)失范和舞弊。三是現(xiàn)行銀行經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制和盈利化取向與財(cái)政資金運(yùn)作對(duì)資金賬戶要求的不匹配、不適應(yīng)、不對(duì)接問(wèn)題。如零余額賬戶制度執(zhí)行管理及央行的監(jiān)管問(wèn)題；加強(qiáng)財(cái)政資金賬戶管理，特別是專戶資金清理整頓的管理問(wèn)題；協(xié)助盤(pán)活財(cái)政和預(yù)算單位賬戶存量資金問(wèn)題等。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，克服上述問(wèn)題并推進(jìn)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金競(jìng)爭(zhēng)性存放管理，一是按《指導(dǎo)意見(jiàn)》的“依法合規(guī)、公正透明、安全優(yōu)先、科學(xué)評(píng)估、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，科學(xué)制定評(píng)分指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求實(shí)施資金存放銀行選擇。二是加強(qiáng)財(cái)政資金存放及賬戶管理，特別是嚴(yán)格按國(guó)庫(kù)單一賬戶和集中支付制度，強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的資金賬戶開(kāi)戶、存入、支付、結(jié)算、劃轉(zhuǎn)、結(jié)轉(zhuǎn)、清算等全流程管理。三是強(qiáng)化財(cái)政資金存放及賬戶運(yùn)作管理公開(kāi)透明，嚴(yán)肅查處并及時(shí)糾正資金存放違法違紀(jì)，通報(bào)曝光資金存放違法違紀(jì)事例等。

李紅霞：《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放可以采取競(jìng)爭(zhēng)性方式或集體決策方式選擇存放銀行。競(jìng)爭(zhēng)性方式與集體決策方式相比更加公開(kāi)、公平，集體決策方式容易迫于一把手壓力、顧慮情面不愿與他人意見(jiàn)沖突，而被迫達(dá)成一致的表象。一旦集體決策被小團(tuán)體意識(shí)所支配，為保持一團(tuán)和氣可能通過(guò)不正確的集體決策。而競(jìng)爭(zhēng)性存放的招投標(biāo)全過(guò)程實(shí)行公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，就像“魚(yú)缸里的魚(yú)”一樣，公開(kāi)透明一目了然，招標(biāo)和中標(biāo)等有關(guān)信息都在網(wǎng)上發(fā)布“晾曬”，不留下暗箱操作的死角，每個(gè)環(huán)節(jié)都在公眾監(jiān)督下進(jìn)行。而且競(jìng)爭(zhēng)性方式可以讓銀行將主要精力放在服務(wù)水平和管理水平的提升上，而不是將心思放在跑關(guān)系、拉存款上。但競(jìng)爭(zhēng)性方式也存在管理成本和時(shí)間投入大、效率不夠高的問(wèn)題，因此配合集體決策方式也是必要的。為進(jìn)一步防范采取集體決策方式選擇資金存放銀行過(guò)程中的銀行攬儲(chǔ)利益輸送行為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，以集體決策方式選擇資金存放銀行，對(duì)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部、分管資金存放業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)實(shí)行利益回避制度，不得將本單位公款存放在上述人員的配偶、子女及其配偶和其他直接利益相關(guān)人員工作的銀行。

公款競(jìng)爭(zhēng)性存放可以使財(cái)政部門(mén)能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算單位資金的存放與使用情況的有效跟蹤，同時(shí)納入各單位“三重一大”集體決策事項(xiàng)，在實(shí)現(xiàn)資金收益最大化的同時(shí)，也確保了資金的安全性。要保障競(jìng)爭(zhēng)性存放管理制度切實(shí)落地，一是在選擇銀行存放資金時(shí)應(yīng)采取公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇，應(yīng)就選擇資金存放銀行事宜公開(kāi)邀請(qǐng)銀行報(bào)名參與競(jìng)爭(zhēng)，采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)分，根據(jù)評(píng)分結(jié)果擇優(yōu)確定資金存放銀行。這樣可以解決以往選擇銀行不夠透明、選擇方法不夠規(guī)范的問(wèn)題。二是確定資金存放銀行后，還要對(duì)銀行管理資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位不能對(duì)存放銀行放手不管，當(dāng)資金存放銀行出現(xiàn)重大安全風(fēng)險(xiǎn)事件或經(jīng)營(yíng)狀況惡化影響資金存放安全的，要及時(shí)收回資金，保障資金安全。同時(shí)，還要求銀行出具廉政承諾書(shū)，給銀行一種外在壓力，警告其不能搞利益輸送，要按照監(jiān)管要求完善績(jī)效考核機(jī)制，規(guī)范吸存行為等。這樣才能在財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理上形成“風(fēng)清氣正”的大環(huán)境，才能做到把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，防范資金存放安全風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

徐志：采取競(jìng)爭(zhēng)性的選擇方式是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，用市場(chǎng)來(lái)配置資源，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)更加公平，同時(shí)也對(duì)其形成一種約束，讓銀行以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來(lái)獲得機(jī)會(huì)，同時(shí)加強(qiáng)資金管理。對(duì)于財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位，在增強(qiáng)資金存放透明與安全的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了資金的保值增值。

在競(jìng)爭(zhēng)性的選擇方式下，資金存放主體根據(jù)評(píng)選委員會(huì)評(píng)分結(jié)果擇優(yōu)確定資金存放銀行，那么綜合評(píng)分法體系中的指標(biāo)與權(quán)重的設(shè)置將尤為重要，評(píng)分指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)是否能夠客觀、科學(xué)地設(shè)置，將直接決定評(píng)選結(jié)果的公正性。

資金存放主體在制定具體評(píng)選方法時(shí)，首先應(yīng)對(duì)操作流程、評(píng)選委員會(huì)組成方式、具體評(píng)選方法、監(jiān)督管理作出詳細(xì)規(guī)定。其次還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與管理要求，對(duì)評(píng)分指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的合理性進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼f(shuō)明，并予以公示。

劉連環(huán)：《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金等大額財(cái)政專戶資金，可以轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行進(jìn)行定期存款，定期存款銀行應(yīng)當(dāng)采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇，在增強(qiáng)資金存放透明度的同時(shí)實(shí)現(xiàn)資金保值增值。這一規(guī)定無(wú)疑具有積極的政策意義，一方面有利于調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行加強(qiáng)管理、提高效益的積極性，通過(guò)自身素質(zhì)和實(shí)力（而不是依靠關(guān)系）贏得儲(chǔ)戶；另一方面通過(guò)綜合評(píng)分法公開(kāi)、公平、公正地選擇存款銀行，可以增強(qiáng)財(cái)政存款的透明度，從機(jī)制上壓縮利益輸送的空間，防范這一領(lǐng)域的腐敗發(fā)生。

無(wú)論是采取競(jìng)爭(zhēng)性方式還是集體決策方式選擇資金存放銀行，在實(shí)施過(guò)程中都可能遇到自由裁量權(quán)的運(yùn)用問(wèn)題。要保證這一制度效應(yīng)的發(fā)揮，就需要建立一套完善的對(duì)商業(yè)銀行的篩選、評(píng)價(jià)制度，科學(xué)設(shè)定評(píng)分指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及其權(quán)重。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“省級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展財(cái)政專戶資金轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行定期存款，應(yīng)當(dāng)制定具體操作辦法并報(bào)省級(jí)人民政府同意。省級(jí)以下財(cái)政部門(mén)是否開(kāi)展財(cái)政專戶資金轉(zhuǎn)出開(kāi)戶銀行定期存款，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)規(guī)定?！痹趪?guó)家治理現(xiàn)代化這一背景下，按照依法理財(cái)、民主決策的原則，財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政存款的當(dāng)事人一方（儲(chǔ)戶），單獨(dú)制定游戲規(guī)則是否適宜？是否需要由人大牽頭制定相關(guān)制度？尚需進(jìn)一步研究。

吳進(jìn)進(jìn)：當(dāng)前，不少政府部門(mén)開(kāi)始推進(jìn)財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放，對(duì)提高財(cái)政資金存放管理的公開(kāi)性、規(guī)范性，減少資金存放廉政風(fēng)險(xiǎn)和提高財(cái)政管理水平發(fā)揮了積極作用。但是，實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題，如地方政府設(shè)置指標(biāo)的靈活性缺少監(jiān)管，大多將財(cái)政性資金存款與銀行信貸支持掛鉤，以對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大小決定財(cái)政資金存放多少，這一考核標(biāo)準(zhǔn)一定程度上違背了《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)狀況、服務(wù)水平、利率水平這些考核指標(biāo)的強(qiáng)調(diào)。一些指標(biāo)設(shè)置也對(duì)地方小銀行設(shè)限過(guò)多，小銀行無(wú)法跟國(guó)有大銀行競(jìng)爭(zhēng)，形成新的財(cái)政資金存放不公平局面。有的地方政府財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放實(shí)際工作進(jìn)展較慢，盡管政府出臺(tái)了財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放指導(dǎo)政策，但是已完成招投標(biāo)的卻較少，即使已經(jīng)完成招投標(biāo)，招標(biāo)存放的財(cái)政資金比重也較小。

主持人：實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明，離不開(kāi)有效的監(jiān)管機(jī)制。您對(duì)資金存放的全過(guò)程監(jiān)管有何措施建議？

張明：資金存放全過(guò)程監(jiān)管措施建議：一是根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，因地制宜展開(kāi)專項(xiàng)性財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放業(yè)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)，全面深入具體掌握財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放業(yè)務(wù)及管理現(xiàn)狀，做實(shí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放監(jiān)管業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。二是運(yùn)用現(xiàn)有相關(guān)制度政策，如內(nèi)控建設(shè)、專項(xiàng)資金清理整頓和盤(pán)活存量財(cái)政資金等，強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放管理業(yè)務(wù)執(zhí)行力。三是建立財(cái)政資金存放管理基礎(chǔ)上的預(yù)算執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶和集中支付制度執(zhí)行監(jiān)管，將財(cái)政資金存放及賬戶運(yùn)作業(yè)務(wù)及流程納入預(yù)算執(zhí)行的財(cái)政監(jiān)督。通過(guò)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的資金賬戶開(kāi)戶、存入、支付、結(jié)算、劃轉(zhuǎn)、結(jié)轉(zhuǎn)、清算等業(yè)務(wù)全流程監(jiān)管，真正建立嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和模式。

徐志：監(jiān)管應(yīng)內(nèi)外兩手抓，從財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位的內(nèi)部以及外部同時(shí)進(jìn)行。內(nèi)部監(jiān)督要求財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位選擇了資金存放銀行后，仍需要對(duì)資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，對(duì)存在違反廉政承諾書(shū)的銀行，應(yīng)根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，及時(shí)收回資金，并由財(cái)政部門(mén)通報(bào)，在一定期限內(nèi)取消該銀行參與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的資格，保障資金安全。外部監(jiān)督要求聘請(qǐng)紀(jì)檢、審計(jì)、人民銀行等部門(mén)全程參與資金存放過(guò)程，從公告、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、公示等各環(huán)節(jié)開(kāi)展全程監(jiān)督。同時(shí)推進(jìn)違反財(cái)政預(yù)算資金存放制度規(guī)定的懲治體系建設(shè)，對(duì)存在的違紀(jì)行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處，形成威懾。

劉連環(huán)：美國(guó)總統(tǒng)麥迪遜曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“人類如果是天使，就不需要任何政府的統(tǒng)治，而如果是由天使來(lái)統(tǒng)治人類，也不需要對(duì)政府有任何內(nèi)部或外部的控制?！必?cái)政監(jiān)督從本源上說(shuō)應(yīng)該是廣大社會(huì)公眾對(duì)于政府收支活動(dòng)的監(jiān)督，這樣，財(cái)政監(jiān)督的主體應(yīng)該只能是社會(huì)公眾。在實(shí)踐中，行使財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、政府各職能部門(mén)、社會(huì)中介組織、新聞媒體以及公眾自身。實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位資金存放的科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明同樣離不開(kāi)有效的監(jiān)管制約機(jī)制。就我國(guó)目前的情況看，可行的思路是重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督體系，健全權(quán)力制衡機(jī)制，打造多層次的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)?？尚械拇胧┲饕校?/p>

首先，重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督主體體系，構(gòu)建三個(gè)層次的監(jiān)督體系：宏觀監(jiān)督，即立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府；中觀監(jiān)督，即財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)監(jiān)督其他政府部門(mén)（包括立法和司法部門(mén)）；微觀監(jiān)督，即政府部門(mén)監(jiān)督所屬的預(yù)算單位。改變目前我國(guó)監(jiān)督主體設(shè)置平行化及其所產(chǎn)生的重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督“真空”并存問(wèn)題。具體到資金存放管理來(lái)說(shuō)，一是加強(qiáng)立法監(jiān)督，財(cái)政資金存放機(jī)構(gòu)的篩選標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)由人大牽頭制定，由財(cái)政部門(mén)和各預(yù)算單位執(zhí)行，從而形成權(quán)力制衡機(jī)制；賦予各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)政府部門(mén)財(cái)政資金存放管理的監(jiān)督和追責(zé)職權(quán)。二是健全政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，特別是充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)對(duì)其他政府部門(mén)的監(jiān)督職能，財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)各政府部門(mén)、各部門(mén)對(duì)所屬預(yù)算單位資金存放全過(guò)程履行監(jiān)督職責(zé)，建立審計(jì)報(bào)告公開(kāi)制度、責(zé)任追究制度，將各部門(mén)、單位的黨政一把手和主管領(lǐng)導(dǎo)作為責(zé)任主體。三是完善各部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督，既要強(qiáng)化政府各職能部門(mén)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，又要硬化各部門(mén)對(duì)其所屬的各預(yù)算單位的監(jiān)督。真正做到權(quán)力和責(zé)任邊界清晰。

其次，實(shí)施財(cái)政監(jiān)督民主化戰(zhàn)略，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的積極性，實(shí)現(xiàn)“全民皆兵”?？尚械牟呗裕阂皇乔袑?shí)提高財(cái)政透明度，所謂財(cái)政透明度就是最大程度地向社會(huì)公眾公開(kāi)政府結(jié)構(gòu)和功能、政府政策意圖、公共部門(mén)賬戶和預(yù)測(cè)情況，且要求公開(kāi)的賬戶要可靠、全面、及時(shí)、容易理解和國(guó)家比較。具體到資金存放管理領(lǐng)域，各部門(mén)、單位均要建立信息披露制度，將本部門(mén)、單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直系親屬就業(yè)情況等信息上傳到官網(wǎng)，銀行也要對(duì)本單位職員主要社會(huì)關(guān)系、員工的績(jī)效考核、工資獎(jiǎng)金等發(fā)放信息以及銀行的廉政保證書(shū)等資料信息上傳至其官網(wǎng)，方便公眾監(jiān)督銀行與存款單位是否有利益輸送。二是積極培育、支持、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與財(cái)政監(jiān)督。從目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，公民和社會(huì)組織參與財(cái)政監(jiān)督的渠道不暢、動(dòng)力不足、能力有限、監(jiān)督乏力的問(wèn)題仍比較突出。在獲取信息和解讀政策的能力等方面，相較于普通公眾來(lái)說(shuō)，許多社會(huì)組織（如高校、各類學(xué)會(huì)）由于專業(yè)人才集中而具有較大優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織的參與對(duì)財(cái)政資金存放管理公開(kāi)規(guī)范無(wú)疑具有重要的推動(dòng)作用。三是增強(qiáng)社會(huì)公眾參與財(cái)政監(jiān)督的動(dòng)力與能力。目前，由于專業(yè)知識(shí)的限制和信息的不對(duì)稱，普通民眾參與公共預(yù)算的動(dòng)力不足且力不從心。因此，要建立財(cái)政監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制，充分運(yùn)用微信平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化手段，同時(shí)保障舉報(bào)渠道的暢通，建立保護(hù)舉報(bào)人制度和泄密責(zé)任追究制度，切實(shí)保障舉報(bào)人的權(quán)益。四是加強(qiáng)以新聞媒體為核心的社會(huì)監(jiān)督。

吳進(jìn)進(jìn)：財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性方式或集體決策方式選擇存放銀行只是資金存放管理的起點(diǎn)，對(duì)資金存放管理應(yīng)采取全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。相關(guān)部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)做好對(duì)資金存放銀行賬戶的審批、備案、年檢和資金安全監(jiān)控工作。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位應(yīng)科學(xué)預(yù)測(cè)社?；?、財(cái)政專戶資金的資金流量，制定資金存放年度計(jì)劃和資金存放招標(biāo)準(zhǔn)備。資金存放應(yīng)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)備上級(jí)財(cái)政部門(mén)。財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)和人民銀行應(yīng)建立預(yù)算單位銀行賬戶管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，對(duì)資金存放賬戶進(jìn)行日常管理和監(jiān)督，防止預(yù)算單位在定期存款銀行新開(kāi)立財(cái)政專戶或預(yù)算單位銀行結(jié)算賬戶。通過(guò)與銀行、銀監(jiān)會(huì)、金融辦等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位及時(shí)掌握銀行經(jīng)營(yíng)狀況、內(nèi)部管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，相機(jī)調(diào)整資金存放額度、時(shí)限，決定是否提前收回資金或變更存放銀行，以減少財(cái)政資金存放安全風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）