地方政府債務(wù)償還策略的比較分析

王耀晨

摘要：由于分稅制改革的進行，造成了地方政府財權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況，中央政府向地方政府下放事權(quán)，使得地方政府的財政支出多于財政收入，地方政府發(fā)行地方政府債務(wù)可以籌集資金，有效解決地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的問題。地方政府債務(wù)可以通過債務(wù)置換、PPP合作等策略進行償還，降低地方政府債務(wù)的風(fēng)險，解決地方政府債務(wù)的償還問題。

關(guān)鍵詞：地方債；風(fēng)險管理；償還機制

一、債務(wù)置換策略

1.債務(wù)置換定義

債務(wù)置換策略指地方政府通過發(fā)行新的債券來換回之前地方債務(wù)持有者手中的即將到期的老債券，是地方政府解決地方債務(wù)危機的策略之一。老債券的持有者之所以愿意進行地方政府債務(wù)的債務(wù)置換的原因是投資者手中持有的老債券很可能出現(xiàn)無法償還的情況。債務(wù)置換不是量化寬松政策，量化寬松政策為在市場中購買中長期國債，增加市場中的貨幣供給，是一種貨幣政策，而債務(wù)置換是一種財政政策。

2.地方債債務(wù)置換的積極效應(yīng)

第一，進行地方債債務(wù)置換是將投資者持有的短期地方債置換成中長期的債務(wù)，地方債的總體規(guī)模沒有擴大，只是延長了地方債的償債時期，地方債額的總體風(fēng)險沒有因為進行債務(wù)置換而增加，總體風(fēng)險得到控制。

第二，債務(wù)置換可以有效地解決地方債出現(xiàn)集中償還的問題，避免政府在短時間內(nèi)陷入無法償還地方債的困境，通過地方債的債務(wù)置換，政府可以解決地方債的期限錯配問題。

第三，地方債的債務(wù)置換可以提高銀行資產(chǎn)質(zhì)量。地方政府債務(wù)主要為銀行貸款和信托貸款，流動性較差。如果將銀行貸款置換成期限更長的債券，可以降低銀行資產(chǎn)的存貸比，提高資產(chǎn)的流動性。

3.地方債進行債務(wù)置換的不足之處

第一，地方債的債務(wù)置換沒有從實質(zhì)上改變地方政府的資產(chǎn)和收入來源，僅僅是改變了目前地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，只是延長了地方政府的還款時間，對于還債資金的來源沒有明確改變。

第二，對于地方政府解決地方債的還債問題，債務(wù)置換與其說是解決策略，更像是解決地方債的短期應(yīng)急機制。地方債出現(xiàn)短期內(nèi)集中還款的根本原因沒有得到解決。

第三，債務(wù)置換具有一定的行政干預(yù)性質(zhì)，以外部力量緩解地方政府短期還債壓力。投資者對債務(wù)置換視為無奈之舉。

二、PPP合作策略

1.PPP策略定義

PPP（Public-Private-Partnership）合作是指政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作。PPP合作模式最早是由英國政府在1982年提出的。PPP合作的主要投資項目為純公共物品、準公共物品或具有公益性的建設(shè)工程，不以利益最大化為目的。

2.PPP合作模式的積極作用

第一，PPP合作模式可以緩解地方政府的財政壓力。由于1994年的分稅制改革，地方財政的收入不能滿足地方政府支出的需要，而地方政府需要提供大量的資金建設(shè)公共物品，這對地方政府的財政造成了巨大的壓力。PPP模式為此提出了解決辦法，鼓勵地方政府與私營企業(yè)、民營資本進行合作。

第二，PPP合作可以轉(zhuǎn)變政府職能，由過去的建設(shè)者轉(zhuǎn)變成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督者和管理者。地方政府對社會資本進行監(jiān)督和管理，提高工作效率，控制成本在一定的范圍，避免資源浪費情況的發(fā)生。

第三，PPP合作模式可以解決政府失靈的情況。在市場失靈的情況下，政府要對市場進行干預(yù)，使市場達到有效運作的狀態(tài)。

3.PPP合作模式的不足之處

第一，地方政府承擔(dān)的風(fēng)險較大。地方政府與社會資本風(fēng)險的分配比例卻是不均等的，政府承擔(dān)的風(fēng)險要遠遠大于社會資本的風(fēng)險。

第二，法律意識淡薄使得PPP合作難以持續(xù)。PPP合作模式對政府的官本位思想提出了巨大的挑戰(zhàn)，無論是對政府還是對社會資本，項目的進行應(yīng)該嚴格按照合同的規(guī)定，而非政府的政策指令。

第三，政府單方面存在違約的情況，如高速公路的建設(shè)是PPP合作的代表，但政府為了人們生活提供便利，提出節(jié)假日高速公路免收費政策，這樣使得社會資本的投資收入受到影響。

三、地方政府融資平臺經(jīng)營管理

對于經(jīng)營性平臺的管理，第一，將經(jīng)營性平臺轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)，擺脫政府管理經(jīng)營性平臺的低效率，在沒有實際業(yè)務(wù)的情況下，權(quán)利的隨意使用甚至尋租行為都有可能發(fā)生。第二，經(jīng)營性平臺依靠政府資金運營，大多處于虧損狀態(tài)，沒有發(fā)揮經(jīng)營l生平臺的經(jīng)營資本創(chuàng)造投資收益的作用。第三，經(jīng)營性平臺應(yīng)該建立風(fēng)險防控機制、信息披露機制和財務(wù)運行的監(jiān)管機制，逐步形成適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)營性平臺的建設(shè)模式，促進地方經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。

國家必須出臺相關(guān)政策來應(yīng)對地方財政風(fēng)險，通過形成融資平臺的風(fēng)險預(yù)警機制，加強政府信息的披露制度以及財務(wù)運行過程中的監(jiān)督機制等，進而保證融資平臺健康運轉(zhuǎn)，發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的作用。公開融資平臺的債務(wù)信息，定期通報，將地方政府債務(wù)的收入納入到預(yù)算管理體系，逐步的形成一套與我國市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的規(guī)范制度，促進地方經(jīng)濟健康穩(wěn)定的發(fā)展。

四、結(jié)語

通過地方政府舉債融資，在支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、提高公共服務(wù)能力，改善民生以及應(yīng)對亞洲和國際金融危機沖擊等方面發(fā)揮了積極作用。取得了明顯的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。舉債融資形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，夯實了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，為科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。