遼寧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的法律政策研究

曲亞囡

摘要：“十二五”時期，是遼寧發(fā)展不平凡的五年，在國際經(jīng)濟(jì)格局等一系列內(nèi)因與外因的相互作用下，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入“新常態(tài)”，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高，結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展，改革開放深入推進(jìn)，民生保障進(jìn)一步加強(qiáng)，為全面建成小康社會奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是遼寧的供給系統(tǒng)仍然存在諸如中低端產(chǎn)品過剩、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)性有效供給不足等問題。解決這些問題的重點(diǎn)在于遼寧的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上。如何通過法律和政策的手段推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，妥善處理“三農(nóng)問題”、保障企業(yè)和市場勞動力的權(quán)益，以及促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、充分發(fā)揮市場要素的配置作用都成為遼寧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性改革；法律政策

遼寧省政府在2016年1月的政府工作報告中指出：“十三五”時期，遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨一系列新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。遼寧將狠抓供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增加有效投資、擴(kuò)大有效供給、提高供給體系的質(zhì)量和效益，不斷完善民生保障、扎實(shí)推進(jìn)依法行政，努力實(shí)現(xiàn)“十三五”的良好開局。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的發(fā)展成就，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二。在高速和粗放的經(jīng)濟(jì)增長模式下，伴隨而來的是產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下、環(huán)境污染等一系列問題，這些問題嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國長期奉行的刺激總需求的宏觀調(diào)控政策開始失靈，單純的貨幣政策和財政政策無法有效化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，更無力推動新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，無法滿足維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的需要。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上強(qiáng)調(diào)：“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。”面對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出無疑為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提出了新的思路。

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

供給和需求是經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的兩個概念。需求是指有支付能力的需求，由投資、消費(fèi)和出口這“三駕馬車”組成，供給則包括兩個方面，由要素投入和全要素生產(chǎn)率共同決定。一個是指某生產(chǎn)者在某一時期價格水平上，愿意并且能夠提供的商品或勞務(wù)，也就是生產(chǎn)要素的投入，包括資本投入、資源投入、企業(yè)家投入和政府投入等，另一個方面則是指能夠推動全要素生產(chǎn)率提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的那些包括經(jīng)濟(jì)活動主體、生產(chǎn)要素、結(jié)構(gòu)改革、制度變革等供給側(cè)因素，其中，制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級是三個主要因素，這三個因素被稱為推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、提升整體競爭力的“三大發(fā)動機(jī)”。

所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是指從供給側(cè)入手，針對結(jié)構(gòu)性問題而推動的改革。相對于從消費(fèi)、投資和出口的需求側(cè)調(diào)整來說，供給側(cè)更注重經(jīng)濟(jì)增長的效率、企業(yè)發(fā)展的活力和經(jīng)濟(jì)總體的可持續(xù)發(fā)展。我國目前結(jié)構(gòu)性問題主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長動力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)等六個方面的矛盾，它們相互獨(dú)立又相互影響，需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有針對性的解決各個層面的結(jié)構(gòu)性發(fā)展瓶頸，從而優(yōu)化整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。。中央提出的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”策略就是在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將調(diào)控的重點(diǎn)從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，從過去強(qiáng)調(diào)的投資需求對經(jīng)濟(jì)的拉動作用轉(zhuǎn)向淡化“三駕馬車”的作用，引導(dǎo)供給與需求達(dá)到新的平衡。

2.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)和特點(diǎn)

針對我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和具體情況，我國進(jìn)行供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)就是正確處理好政府與市場的關(guān)系，徹底轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在改革中形成新主體、培育新動力、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。我國在改革開放初期，過多的運(yùn)用政府投資政策和貨幣管理政策，雖然在短時間內(nèi)極大地拉動了經(jīng)濟(jì)的增長，但是留下的隱患就是我們現(xiàn)在不得不面臨和解決的深層次結(jié)構(gòu)矛盾的問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要減少政府對市場的過度干預(yù)，充分發(fā)揮市場對生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和重新整合，注重技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新，加快淘汰落后產(chǎn)能和僵尸企業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建具有活力的市場新常態(tài)。

與需求管理政策相比，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有四個特點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定性作用。第二，強(qiáng)調(diào)提高全要素生產(chǎn)率來拉動經(jīng)濟(jì)的增長。第三，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和長期競爭力。第四，強(qiáng)調(diào)制度和政策的作用來化解深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾。

3.如何認(rèn)清供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的誤區(qū)

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的必要舉措，我國在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清兩個問題：第一，供給側(cè)與需求側(cè)并不是對立的。供給和需求缺一不可，兩者是相互依存，互相轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)供給側(cè)其實(shí)是對以前需求側(cè)的一種修正，只有實(shí)現(xiàn)供給和需求的真正平衡，并且達(dá)到高水平的供需平衡，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并非新的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，修正過去政府行政資源配置的作用，并非由政府指導(dǎo)供給端的要素分配和產(chǎn)品供給，而是進(jìn)一步完善市場機(jī)制，充分利用法律和政策的手段深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，絕不是要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上。

二、遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)

1.遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著2016年4月26日國家統(tǒng)計(jì)局公布今年一季度中國經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)，各地方省份也相繼公布了一季度的地方生產(chǎn)總值（GDP），遼寧尚未發(fā)布一季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。從2016年年初國家統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，遼寧省2015年的地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長3%，不但低于全國平均水平的6.9%，比山西省3.1%的GDP增速還低0.1個百分點(diǎn)。省長陳求發(fā)坦言，2015年是新世紀(jì)以來遼寧省經(jīng)濟(jì)形勢最為嚴(yán)峻復(fù)雜的一年。遼寧經(jīng)濟(jì)下滑的原因，主要是投資和工業(yè)出現(xiàn)困難。。同時，從遼寧省歷年公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，從2012年至今，遼寧的經(jīng)濟(jì)增速都非常緩慢，甚至成為今年全國唯一的經(jīng)濟(jì)實(shí)際增速負(fù)增長地區(qū)。

根據(jù)4月初公布的《遼寧藍(lán)皮書：2016年遼寧經(jīng)濟(jì)社會形勢分析與預(yù)測》報告稱，2015年以來，遼寧省的經(jīng)濟(jì)增長速度比2014年下滑4個百分點(diǎn)左右，與全國的差距拉大至4個百分點(diǎn)以上，經(jīng)濟(jì)增速放緩態(tài)勢明顯。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值增速逐季趨穩(wěn)，第二產(chǎn)業(yè)增加值增速降幅收窄，第三產(chǎn)業(yè)增速逐季提高。作為工業(yè)經(jīng)濟(jì)大省，自2014年7月以來，遼寧工業(yè)增速也出現(xiàn)了大幅度的下降，到9月形成負(fù)增長，位于全國31個省區(qū)市末位。2015年，在宏觀政策作用下，雖有小幅度增長，但2015年8月以來出現(xiàn)了持續(xù)下滑。此外，遼寧經(jīng)濟(jì)“重型化”的問題一直未得到改變。2013年開始，全國服務(wù)業(yè)的比重開始超過工業(yè)，達(dá)到46%。2014年，全國三次產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到了9：43：48；而遼寧省2014年三次產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到了8.0：50.2：41.8，其中第三產(chǎn)業(yè)低于全國6個多百分點(diǎn)。在中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)改革持續(xù)推進(jìn)的大背景下，遭受更大經(jīng)濟(jì)下行壓力的遼寧如何轉(zhuǎn)身，是個令人關(guān)注的難題。

2.遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

遼寧省過去的經(jīng)濟(jì)增長模式是典型的需求側(cè)刺激，主要靠重工業(yè)、靠投資、靠產(chǎn)能擴(kuò)張。需求側(cè)調(diào)整的背后，也為遼寧今天的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長埋下了一顆定時炸彈，進(jìn)而引發(fā)深層次的結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)《2016年遼寧省政府工作報告》的內(nèi)容，遼寧目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在下列問題：

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，配套法規(guī)政策不健全。遼寧是中國東北重要的老工業(yè)基地，是全國工業(yè)門類較為齊全的省份之一，正是因?yàn)檫|寧對工業(yè)的過度依賴，遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直以第二產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)成為推動遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，其中重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)所占比重較大。實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略后，遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，但是重工業(yè)仍然占優(yōu)勢地位，第二產(chǎn)業(yè)呈加速發(fā)展態(tài)勢，勞動力開始由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，三大產(chǎn)業(yè)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然不合理、不平衡，配套法規(guī)不完善，相應(yīng)的計(jì)劃、財政、金融、環(huán)境保護(hù)等政策不健全，“三農(nóng)”問題有待進(jìn)一步解決。

第二，政府行政體制改革有待進(jìn)一步深化。行政體制改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變，我國政府行政體制經(jīng)過30多年的改革，已經(jīng)取得了初步的成效，但是仍然存在很多問題，比如政府職能并沒有徹底轉(zhuǎn)變，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)與人民群眾的期望還有較大差距，政府管理缺位、錯位等現(xiàn)象仍然存在，有些措施沒落實(shí)，有些配套沒解決等問題，在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮行政管理職能時，還不能完全充分有效的發(fā)揮政府職能。

第三，企業(yè)發(fā)展的法律政策的軟環(huán)境存在不足。企業(yè)的發(fā)展離不開法律和政策支持的軟環(huán)境。面對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，遼寧的重工業(yè)大企業(yè)開始緊跟市場步伐，但是明顯存在轉(zhuǎn)型負(fù)擔(dān)較重的情況，作為民營企業(yè)的小企業(yè)雖然享有一定的市場自由度，但是面對產(chǎn)能過剩的行業(yè)現(xiàn)狀，則顯得轉(zhuǎn)型無力，紛紛倒閉。相應(yīng)的融資政策、扶持政策、稅收政策、財政政策以及配套的法律法規(guī)在遼寧的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程中，仍在存在一定的缺失，遼寧國企和中小企業(yè)的發(fā)展仍然受到法律和政策的軟環(huán)境的制約。

第四，科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制不活，科技創(chuàng)新政策有待進(jìn)一步落實(shí)。目前，遼寧的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但是尚未形成規(guī)模，近幾年海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)增長的趨勢，但是關(guān)于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策不多，服務(wù)業(yè)發(fā)展仍然滯后，服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)體系不健全，法律法規(guī)不完善，執(zhí)法不嚴(yán)，在落實(shí)科技創(chuàng)新政策時，缺乏把原則性規(guī)定變成具體可操作的實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。

三、遼寧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的法律構(gòu)建與政策選擇

面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，我國提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略，遼寧作為經(jīng)濟(jì)增勢相對較緩的省份，在對我省的供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的同時，提出了著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，聚焦轉(zhuǎn)型升級；著力完善體制機(jī)制，聚焦深化改革；著力鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，聚焦創(chuàng)新驅(qū)動；著力實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；著力調(diào)整政府職能，聚焦市場的調(diào)節(jié)作用等路徑，這些路徑的實(shí)現(xiàn)都離不開法律和政策的支持。

1.充分利用地方立法，制定精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策，推動遼寧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

法治是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最為可靠的保障，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要法律思維和法治的方式來推進(jìn)。充分利用地方地方權(quán)，從新供給經(jīng)濟(jì)周期出發(fā)，以立法的手段推動遼寧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，把大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要舉措，著力破除影響現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制障礙，用法制保障來完成供給側(cè)改革“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的五項(xiàng)任務(wù)，用法治的確定性來固化改革成果。

2.規(guī)制政府行為，釋放市場要素，用法律手段打造新的政府市場關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能并非完全切斷政府的指導(dǎo)，而是要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。中國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府的宏觀調(diào)控，供給側(cè)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在政府的指導(dǎo)下，強(qiáng)化市場要素的作用，讓政府和市場的關(guān)系達(dá)到一種平衡，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域簡政放權(quán)的力度，降低市場準(zhǔn)入門檻，讓微觀經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)政策活起來，充分激發(fā)市場活力。

3.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，創(chuàng)造有利于企業(yè)發(fā)展變革的軟環(huán)境

國有企業(yè)改革是供給側(cè)改革的關(guān)鍵因素之一，中小企業(yè)則是發(fā)展的生力軍和創(chuàng)新的重要源泉。商事制度的改革促進(jìn)了一批批小微企業(yè)的誕生，但是面對供給側(cè)改革的種種困境，中小企業(yè)的生存活力遠(yuǎn)不及國企。完善市場活力、激發(fā)市場活力和消費(fèi)者潛力，就要放活政策，做活微觀經(jīng)濟(jì)，一是降門檻，二是優(yōu)服務(wù)，在制度上和政策上營造寬松的市場經(jīng)營和投資環(huán)境，鼓勵和支持各種所有制企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，保護(hù)各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和合法利益，提高企業(yè)投資信心，營造商品自由流動、平等交換的市場環(huán)境，通過完善立法，規(guī)制市場行為，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，讓企業(yè)去創(chuàng)造供給和開拓消費(fèi)市場。

4.加快推進(jìn)科技創(chuàng)新立法工作，進(jìn)一步落實(shí)科技創(chuàng)新政策

創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動力，經(jīng)濟(jì)增長方式能否轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是看能夠依靠創(chuàng)新打造發(fā)展新引擎，形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，要善于發(fā)揮法治對創(chuàng)新的引領(lǐng)和支撐作用，推動政法機(jī)關(guān)建立健全保護(hù)、服務(wù)創(chuàng)新工作機(jī)制，最大限度激發(fā)活力。堅(jiān)決清除影響科技創(chuàng)新能提高的體制障礙，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)立法，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制；優(yōu)化財政金融制度，完善支持創(chuàng)新的稅收政策、政府采購政策，推進(jìn)科技金融創(chuàng)新；健全協(xié)同創(chuàng)新制度，深化產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制；改進(jìn)科研評價和評估制度，更加關(guān)注科技成果本身的創(chuàng)新性；激發(fā)創(chuàng)新人才的積極性，培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的文化土壤。

四、結(jié)語

供給側(cè)改革并非一蹴而就。面對中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，供給側(cè)改革是契合中國現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略選擇，在供給和需求的背后，涉及到中國經(jīng)濟(jì)、社會、民生等方方面面的問題，如何為供給側(cè)改革保駕護(hù)航，切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力，有賴于法律和政策的保障。遼寧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正需要“良善”之法，我們應(yīng)努力做到重大改革于法有據(jù)，立足中國國情，著眼于遼寧發(fā)展的新形勢，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，為遼寧供給側(cè)改革提供有力的保障和支撐。