我國社會組織的演進歷程、現(xiàn)狀與發(fā)展路徑

潘修華

〔摘要〕通過分析我國社會組織演進中的量變拐點，揭示了政治因素一直影響其發(fā)展，但從總體上看，政治因素的影響力呈下降趨勢。由于政治因素長期較為嚴厲的規(guī)約作用，至現(xiàn)階段，盡管我國社會組織已得到了一定的發(fā)展，但是在整體上，其發(fā)展水平并不高，主要表現(xiàn)在人均擁有量比較少、區(qū)域服務(wù)領(lǐng)域分布不夠合理、綜合實力比較低等方面。進一步提升我國社會組織的發(fā)展水平，政府須改革體制機制，降低社會組織登記注冊門檻，從政策和資源層面加大扶持中西部社會組織發(fā)展的力度，并穩(wěn)妥地引導(dǎo)倡導(dǎo)類、維權(quán)類社會組織有序發(fā)展；而社會組織自身也須努力健全組織構(gòu)成要件，力爭獲得合法身份，積極招攬人才，盡力汲取資源，大力加強組織之間的合作。如此，社會組織的發(fā)展將進入新的階段。

〔關(guān)鍵詞〕社會組織；社會治理；國家治理

〔中圖分類號〕D632〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）02-0110-08

現(xiàn)階段推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理需要更好地發(fā)揮社會組織的作用。在這樣的背景下，十八屆三中全會提出“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔?！比绱?，在分析社會組織的演進歷程、現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入探討推動社會組織進一步發(fā)展，更好發(fā)揮作用的路徑就具有較為重要的現(xiàn)實意義。

一、我國社會組織的演進歷程：量變拐點及其影響因素分析

在分析我國社會組織數(shù)量變化的拐點即量變拐點及其影響因素的基礎(chǔ)上廓清其演進歷程，可為后續(xù)相關(guān)研究提供一定的理論支持。量變拐點原指數(shù)學(xué)曲線顯著向上或者向下變化的點，后來多引申為事物發(fā)展趨勢開始明顯改變的時間點。這個時間點可以是年、月、日、時刻。在人文社會科學(xué)的文獻中，拐點常用于描述特定事物在保持一段時間的某種狀態(tài)后，其發(fā)展出現(xiàn)顯見的上升或下降的趨勢。這里所指社會組織的量變拐點，是指社會組織在發(fā)展過程中數(shù)量發(fā)生明顯增加或者減少的年份。

（一）我國社會組織演進的量變拐點

在量變拐點介紹之前需要說明的是，我國對全國社會組織的數(shù)量統(tǒng)計是由民政部于1988年開始進行的，當年所統(tǒng)計的全國社會組織的數(shù)量為0.44萬個；〔1〕之后這一統(tǒng)計工作每年由民政部進行一次，因而從新中國成立時至1987年底，社會組織的數(shù)量變化只能根據(jù)社會政治變遷的背景進行概略估計，但其最高峰值應(yīng)小于0.44萬個，因為1988年社會組織的統(tǒng)計數(shù)量為0.44萬個；1988年至現(xiàn)階段社會組織的數(shù)量變化有民政部的年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為依據(jù)，相對準確。從年度數(shù)量變化上看，自新中國成立至現(xiàn)階段，我國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了八個拐點（見圖1）。

第一個拐點是1950年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是《社會團體登記暫行辦法》的出臺。其時，為鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，中共以政治上是否擁護自己及新生政權(quán)為標準，對社會組織進行清理整頓，解散了一批民國時期成立的社會組織。在清理整頓完成之時，我國社會組織在數(shù)量上有所減少。50年代中期清理整頓完成之后，我國社會組織在新的起點上得到了短暫發(fā)展?！?〕第二個拐點是1957年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是“反右”運動?！胺从摇边\動擴大化使不少社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人被錯劃為“右派”，社會組織的正?；顒邮艿?jīng)_擊，發(fā)展軌跡被打斷。從整體上看，“反右”運動之后的兩、三年，我國社會組織幾乎沒有發(fā)展，數(shù)量上估計也沒有什么增加。直到60年代初我國社會組織才開始恢復(fù)發(fā)展并再度活躍?！?〕第三個拐點是1966年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是“文革”。“文革”十年，由于政治的原因，產(chǎn)生了大量的民粹性、政治性的紅衛(wèi)兵組織和各種造反派組織，但社會組織不但沒有發(fā)展，反而有所倒退，在數(shù)量上應(yīng)是大幅減少了。〔4〕第四個拐點是1978年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是十一屆三中全會的召開。十一屆三中全會是我國計劃經(jīng)濟解體和市場經(jīng)濟發(fā)展的實際起點?！罢胬順藴蚀笥懻摗薄敖?jīng)濟建設(shè)為中心路線的確定”以及隨后展開的“摸著石頭過河”式的放權(quán)讓利改革為我國社會組織的發(fā)展提供了可能和空間，使我國社會組織在八十年代有了較大的發(fā)展，在數(shù)量上也相應(yīng)有所增加。第五個拐點是1989年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是《社會團體登記管理條例》的頒布實施。80年代我國社會組織在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些亂象，主要是多頭登記多頭管理使政府對社會組織的管理過于松散，規(guī)制不夠，部分社會組織開展了一些與其非營利性相悖的商業(yè)性活動，造成了不良的社會影響；而一些學(xué)會、協(xié)會和群眾性社團對80年代中晚期的政治風(fēng)波在一定程度上也發(fā)揮了推波助瀾的作用，影響了政治的漸進發(fā)展。在這樣的背景下，為了加強對社會組織的登記管理工作，1988年出臺了《基金會管理辦法》，1989年出臺了《社會團體登記管理條例》，其中，《社會團體登記管理條例》的出臺確立了政府管理社會組織的“雙重管理制度”，對遏制一些社會組織的營利傾向與過度政治化傾向，發(fā)揮了較大的作用，為維護黨和政府的形象以及社會、政治的穩(wěn)定大局提供了支持。該條例頒行之后，政府用兩年多的時間對社會組織進行了整頓和重新登記，使社會組織在數(shù)量上有所減少。1992年下半年之后社會組織開始回到正常發(fā)展的軌道?！?〕第六個拐點是1997年，是年，民政部統(tǒng)計的社會組織的數(shù)量為18萬個；〔6〕與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是社會組織年檢制度的實施。1996年民政部制定《社會團體年度檢查暫行辦法》，1997年各級民政部門依照該辦法對社會組織以年檢的形式進行了清理整頓，使社會組織的數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度的下降。1998年10月重新修訂的《社會團體管理條例》頒行。相較1989年頒行的《社會團體管理條例》，該條例進一步提高了社會組織登記注冊的門檻和監(jiān)管力度。在這樣的背景下，社會組織的數(shù)量進一步減少，而且減少的趨勢一直持續(xù)到2000年?！?〕第七個拐點是2001年，是年，民政部統(tǒng)計的社會組織的數(shù)量為21.1萬個；〔8〕與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是1997年清理整頓之后，社會組織的總量首次超過了1996年的總量。這主要是因為1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的頒行后，各級民政部門啟動了民辦非企業(yè)單位的登記管理工作，登記在冊的民辦非企業(yè)單位連年大幅增長，至2001年使社會組織的總量超過了1996年的總量?！?〕第八個拐點是2013年，是年，民政部統(tǒng)計的社會組織的數(shù)量為54.7萬個；〔10〕與之出現(xiàn)相關(guān)的標志性事件是《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的出臺。該方案明確行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，即可向民政部門申請登記。在該方案明確的改革方向的指引下，至2013年底，已有24個省級行政區(qū)試行相關(guān)社會組織的直接登記制。〔11〕此項改革必將使我國社會組織在數(shù)量上迎來新的快速增長期。

（二）我國社會組織演進的量變拐點出現(xiàn)的影響因素分析

從理論上講，我國政治、經(jīng)濟、社會因素都會對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，只是它們不一定同時發(fā)揮影響，即使在同一時間，它們發(fā)揮的影響力也不一定相同。這可以從拐點出現(xiàn)的原因或背景的分析中得到印證。第一個至第六個拐點的出現(xiàn)主要受政治因素的影響：第一個拐點出現(xiàn)的背景主要是中共成為國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)力量；第二個、三個拐點的出現(xiàn)主要是 “左”的政治意識形態(tài)及階級斗爭擴大化政治運動所導(dǎo)致；第四拐點的出現(xiàn)則處在“四人幫”倒臺，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變更的關(guān)口；第五拐點的出現(xiàn)與當時的體制和政治意識形態(tài)的危機密切相關(guān)，在當時的特殊情形下，維護體制和政治意識形態(tài)的政治動作成為該拐點出現(xiàn)的主要原因；第六個拐點是第五個拐點的延續(xù)，其出現(xiàn)的主要原因與第五拐點大致相同。第七、八拐點的出現(xiàn)主要是政治因素、經(jīng)濟因素和社會因素三重作用的結(jié)果，其中，政治因素發(fā)揮的作用仍是決定性的，但經(jīng)濟因素和社會因素也發(fā)揮了較為明顯的作用：改革開放三十多年來，在所有制結(jié)構(gòu)變遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、階層結(jié)構(gòu)變遷等經(jīng)濟、社會因素的促動下，弱勢群體和人口增多，這使得整個社會對公共產(chǎn)品的需求趨于旺盛，而政府難以滿足這種較為旺盛的需求。在這樣的背景下，政府選擇了疏導(dǎo)而不是打壓的策略即發(fā)動社會力量，幫助自己來向社會提供公共產(chǎn)品。于是，社會組織的“出生率”和“出生數(shù)量”都出現(xiàn)了較大的增幅。

依據(jù)對我國社會組織演進拐點的分析可見，政治因素，確切地說，主要是政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治意識形態(tài)、政治運動和政治制度等因素，一直決定性地影響著我國社會組織的發(fā)展，但自1978年十一屆三中全會以來，它的影響力呈下降趨勢，尤其是本世紀以來，它的影響力已經(jīng)減弱了不少，固然它的決定性影響地位仍未被撼動，但它的影響力度小了很多，證據(jù)是，在政府對社會組織的管理體制未改革的前提下，2001年至2012年社會組織的數(shù)量逐年都有不小的增長?！?2〕這主要是因為：為了夯實民意支持基礎(chǔ)，鞏固執(zhí)政地位，執(zhí)政黨在1978年十一屆三中全會上作出了戰(zhàn)略重心從以階級斗爭為綱調(diào)整為以經(jīng)濟建設(shè)為中心的決策。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略方針指引下，政府向經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域投放的資源越來越多，這使得經(jīng)濟持續(xù)高速增長，社會財富不斷增加，但同時，由于分配體制上的缺陷，社會收入差距不斷被拉大。至21世紀初，在社會收入差距趨于懸殊的情況下，社會階層分化顯性化，〔13〕較大數(shù)量的弱勢群體產(chǎn)生，社會對公共產(chǎn)品的需求達到一個新的高峰。而政府對經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域資源投入的不斷增加，致使其投入到社會領(lǐng)域的資源不斷減少，越來越難以滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。在這樣的情況下，政府進行了放權(quán)改革，在一些與政治相關(guān)性不強的領(lǐng)域孵化、培育社會組織和允許社會自組織的存在，并動員這些社會組織與自己一起努力為社會提供公共產(chǎn)品，以緩解社會中公共產(chǎn)品供給不足的危機。而隨著21世紀初社會對公共產(chǎn)品的需求達到新的高峰，我國為社會提供公共產(chǎn)品的社會組織也隨之顯著增加；并且由于21世紀以來，我國較大的收入分配差距未得到有效的調(diào)控和社會對公共產(chǎn)品不衰的旺盛需求，社會組織的數(shù)量連年持續(xù)增長。在這樣的情勢下，我國政治意味稀薄的、功能失衡的、弱小的市民社會順勢從政治國家中掙扎著脫胎而生。之所以說它是政治意味稀薄的、功能失衡的，是因為我國社會組織主要在非政治領(lǐng)域活動，其利益訴求、政策倡導(dǎo)、維權(quán)等功能發(fā)揮不充分；之所以說它是弱小的，是因為市民社會強大與否，不僅要看社會組織的數(shù)量多寡與服務(wù)提供情況，還要看社會組織的政治功能是否充分發(fā)揮。我國這種自具特色的市民社會的發(fā)展仍充滿變數(shù)，因為相關(guān)的體制改革還在進行之中，遠未完成。但從社會對公共產(chǎn)品的需求仍處于高位、社會階層分化及社會利益意識的階層化、集團化已經(jīng)形成的情勢來看，市民社會的實力必將有所提高，其政治意蘊亦必將有所提升，而這必將反身推動我國頂層政治文明的建設(shè)。

二、我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀：成效與問題

通過對我國社會組織的總量、區(qū)域分布、服務(wù)領(lǐng)域分布和綜合實力的分析，可呈現(xiàn)其發(fā)展的總體狀況，亦約略可見政治、經(jīng)濟、社會因素在其發(fā)展過程中的不同作用。

（一）我國社會組織的總量分析

根據(jù)民政部2016年7月11日發(fā)布的社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個?！?4〕而1988年民政部登記在冊的社會組織僅有4400多個?！?5〕通過數(shù)據(jù)比對可知，我國社會組織的數(shù)量在30多年的時間里增長了100多倍。這個增幅是較大的，反映出社會對社會組織的需求較為旺盛。

盡管從歷史比較來看，我國社會組織的發(fā)展速度比較快，但是從國別比較來看，我國社會組織仍很不發(fā)達。依據(jù)民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算，我國每萬人社會組織擁有量約為4.9個（人口總量以2010年全國人口普查數(shù)據(jù)為依據(jù)）。而根據(jù)2014年發(fā)布的《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報告》測算，我國約占總量1/3的社會組織未在民政部門登記注冊。〔16〕這些社會組織主要是工商注冊的社會組織、單位和城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)社會組織和游走在社會中的草根社會組織。如果把這些社會組織計算在內(nèi)，我國每萬人社會組織擁有量約為7.4個（（66.2*3/2）萬個/133972.5萬=0.00074120萬個/每萬人，即我國每萬人社會組織擁有量約為7.4個）。而早在2006年，美國每萬人社會組織擁有量是52個，法國是110個?！?7〕從人均擁有量來看，由于政治上的調(diào)控與發(fā)展時長的差距，與發(fā)達國家相比，我國社會組織的發(fā)展仍有很長的路要走。

（二）我國社會組織的區(qū)域分布分析

在公益領(lǐng)域，理想的狀態(tài)是對公益資源需求多的區(qū)域，社會組織及其提供的公益資源也多。如果這樣看來，我國的社會組織及其公益資源供給的數(shù)量排序應(yīng)該是西部多于中部，中部又多于東部。上世紀90年代中晚期，我國社會組織的區(qū)域分布情況是，東部多于中部，中部又多于西部。90年代的某一年份，江蘇省有社團1.3萬個，浙江省、福建省、廣東省各有社團1萬多個，安徽省有社團0.5萬個，江西省有社團0.4萬個，寧夏自治區(qū)和青海省的社團數(shù)量更少一些?！?8〕這反映出至90年代中晚期，我國公益領(lǐng)域及在其中活動的社會組織的發(fā)展均處在初級階段，其發(fā)展主要不以公益需求為動力，而是以公益供給為動力。社會組織數(shù)量排序反映的是經(jīng)濟發(fā)展總量及其支撐的公益資源供給總量的排序?，F(xiàn)階段我國社會組織數(shù)量的區(qū)域分布發(fā)生了一些變化，截至2013年底，在相關(guān)調(diào)查的樣本社會組織中，我國東部地區(qū)社會組織數(shù)量最多，占總量的54.70%，其次是西部地區(qū)，其社會組織數(shù)量占總量的29.70%，再次是中部地區(qū)，其社會組織數(shù)量占總量的15.61%。〔19〕

這說明現(xiàn)階段我國公益領(lǐng)域發(fā)生了一些好的變化。當前，在90年代中晚期公益供給缺口最大的西部地區(qū)的社會組織及公益資源的數(shù)量都有所增長。這種良好態(tài)勢的出現(xiàn)，除了西部地區(qū)內(nèi)部的努力外，還受益于東部地區(qū)的支援。根據(jù)2014年相關(guān)抽樣調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)顯示，服務(wù)區(qū)域是“全國”的社會組織的數(shù)量，北京排在第一位， 第二、三位分別是廣東和上海?！?0〕但應(yīng)該注意到，盡管出現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢，但與理想狀況相較，我國社會組織仍處于“螺旋式上升”的過程之中，需要掃除的發(fā)展障礙還不少。

（三）我國社會組織的領(lǐng)域分布分析

中國公益2.0、中山大學(xué)中國公益慈善研究院和南都基金會2014年聯(lián)合發(fā)布的《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報告》顯示，我國社會組織所涉足的服務(wù)領(lǐng)域達到20多個，排在前五名的分別為兒童青少年成長支持、教育助學(xué)、綜合志愿服務(wù)、環(huán)境保護和殘障人士生活保障，其所占樣本社會組織總量的比例分別為34.5%、25.76%，25.25%、17.77%、16.24%；所涉足的服務(wù)領(lǐng)域排在后五名的分別為民間研究機構(gòu)發(fā)展、勞工權(quán)益保護、同性戀權(quán)利維護、女性權(quán)利保障、動物福利支持，其所占樣本社會組織總量的比例均在5%以下?！?1〕從其排在前五名的服務(wù)領(lǐng)域來看，我國從事民生改善活動的社會組織比較多。社會組織在兒童青少年成長支持、教育助學(xué)領(lǐng)域開展的活動，可以為遺棄兒童、問題青少年、農(nóng)民工子女、家庭貧困學(xué)生等提供一些教育和成長方面的支持；在綜合志愿服務(wù)領(lǐng)域開展的活動，可以為某些弱勢群體解決一些實際困難，為一般民眾提供一些生活上的便利；在殘障人士生活保障領(lǐng)域開展的活動，可以為殘障人士自身及其家庭提供一些生活上的幫助；在環(huán)境保護領(lǐng)域開展的活動，則可以為改善民眾的生活環(huán)境提供一些支持。這些作用的發(fā)揮對抑制和消解貧富差距帶來的社會矛盾，對提高民眾的生活質(zhì)量都有一定的積極作用。

從其排在后五名的服務(wù)領(lǐng)域來看，我國從事參政議政、權(quán)利維護活動的社會組織比較少。社會組織推動民間研究機構(gòu)的發(fā)展可以為民眾參政議政提供智識和平臺支持；開展勞工權(quán)益、同性戀權(quán)利和女性權(quán)利的保障活動可為這些弱勢群體維護自身利益提供組織支持；開展動物福利支持活動，可為民眾生活質(zhì)量的改善提供環(huán)境支持，說到底，動物福利與人類福祉是相關(guān)聯(lián)的。現(xiàn)階段我國較大的貧富差距導(dǎo)致社會糾紛和沖突高發(fā)，在這樣的情勢下，社會組織開展有序參政議政、權(quán)利維護活動，可以協(xié)助政府化解社會矛盾，有利于維護社會和諧和政治穩(wěn)定。因而當前社會組織有序參政議政、維護權(quán)利的功能發(fā)揮不充分，對社會發(fā)展的大局是不利的。

（四）我國社會組織的綜合實力分析

分析我國社會組織的綜合實力可以從其活動經(jīng)費、專職和專業(yè)人才、組織公信力和管理水平等方面具體展開。

1.活動經(jīng)費。從2014年版《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報告》中的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，我國少部分社會組織的經(jīng)濟實力已比較強。但從整體上看，我國社會組織的經(jīng)濟實力不夠強，主要表現(xiàn)在大多數(shù)社會組織財政規(guī)模偏?。捍蠹s有超過60%的社會組織年度支出以30萬元以下為主，其中還有超過25%的社會組織年度支出在2萬元以內(nèi)。〔22〕除掉員工的工資、福利開支和辦公經(jīng)費后，年度支出在30萬元以內(nèi)，尤其是年度支出在2萬以內(nèi)的社會組織，用于項目和活動開展的支出應(yīng)該是比較少的，可能會出現(xiàn)不夠支撐其正常發(fā)揮作用的情況。

2.專職和專業(yè)人才。《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報告》中2011年和2014年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段我國大部分社會組織都有專職員工。這說明社會組織運行的正?；厔菰诩訌?。但該報告也顯示我國有超過50%的社會組織的專職員工數(shù)量在3人以下，其中，少數(shù)社會組織甚至沒有專職員工?！?3〕 2010年《中國公益人才發(fā)展現(xiàn)狀及需求調(diào)研報告》顯示，盡管社會組織員工的學(xué)歷以本科層次居多，但籌資、發(fā)展研究等專業(yè)人才不夠。這主要是因為工資待遇不高和職業(yè)發(fā)展空間不夠，使社會組織難以吸引并留住這些領(lǐng)域的人才所至。〔24〕

3.組織管理水平。筆者2014年組建團隊對江蘇南通市社會組織進行了抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該市有超過40%的社會組織的部門結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和管理制度比較完善，管理比較規(guī)范，管理水平比較高。這些社會組織主要是掛靠在政府機構(gòu)的慈善協(xié)會、科技社團，行業(yè)協(xié)會等。但也有超過50%的社會組織的管理水平比較低，連一些基本的管理制度也沒有，組織運作的主觀隨意性比較強（見表1）。

有效數(shù)據(jù)是否制定財務(wù)制度頻率百分比有效百分比累積百分比否3652.252.252.2是3347.847.8100.0合計69100.0100.0因張謇弘揚的慈善文化傳統(tǒng)的影響和政府的著力培育，江蘇南通市社會組織是比較發(fā)達的，該市江海志愿者服務(wù)在江蘇乃至全國都是知名的，其社會組織的管理水平尚且如此，我國社會組織的管理水平在整體上應(yīng)不容樂觀。

4.組織公信力。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的“2014年度中國慈善透明指數(shù)報告”顯示，以100分制計算，其所調(diào)查的1000家樣本組織平均透明指數(shù)為44.10分，與2013平均透明指數(shù)43.11分相比，提高了2.30%。但也應(yīng)該看到年度透明指數(shù)在60分以下的組織尚有767家，占整個樣本的76.70%。〔25〕這說明我國社會組織的公信力建設(shè)在加強，公信力在提升，但其建設(shè)力度仍須繼續(xù)加強。2014年該中心對社會公眾的相關(guān)調(diào)查也說明了這一點，公眾對社會組織信息披露的整體滿意度中，“比較滿意”的受訪者由2011年的約9%上升為28%，但“較不滿意”的受訪者尚占50%。 〔26〕

綜合前述，雖然我國少數(shù)社會組織已具一定實力，但由于政治因素對經(jīng)濟、社會因素作用的抑制，總體上，我國社會組織的綜合實力仍較低。

三、推動我國社會組織進一步發(fā)展的路徑

（一）繼續(xù)創(chuàng)新社會組織登記管理的體制機制

2013年出臺的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確了社會組織登記管理制度改革的方向：行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，即可向民政部門申請登記，因而當務(wù)之急是民政部會同國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)修訂出臺《社會團體登記管理條例》，并推動《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂工作，為社會組織發(fā)展提供法規(guī)支持。實際上，絕大多數(shù)省級行政區(qū)已在試行相關(guān)社會組織直接登記制?！?7〕除了進行相關(guān)法規(guī)的修訂工作外，還要落實社會組織的分類標準、直接登記的操作辦法，改善境外非政府組織代表機構(gòu)的管理，取消社團籌備成立及分支（代表）機構(gòu)設(shè)立、變更、注銷登記的相關(guān)審批，下放基金會和異地商會登記審批權(quán)?！?8〕暫時不具備登記注冊條件的社會組織，可以先備案。這些措施可降低成立合法社會組織的門檻，有利于社會組織數(shù)量的增長；同時，也有利于大量草根社會組織獲得合法身份，提升自身的實力。從2014版《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報告》中的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，社會組織登記注冊獲得合法身份，有助于提升籌資能力，從而有利于整體實力的提升?！?9〕

（二）大力扶持中西部社會組織發(fā)展

相對東部來講，中西部社會組織發(fā)展的資源要少一些。而從普遍層面來說，中部社會組織的發(fā)展資源比西部社會組織的要更少一些。之所以是這樣，主要是因為整體上，西部經(jīng)濟發(fā)展比中部更慢一些，慈善需求更強烈，還有就是以往十多年，西部大規(guī)模自然災(zāi)害的發(fā)生頻率比中部高，這些因素使國內(nèi)外非政府組織向西部投放的慈善資源也多于中部。鑒于此，中央政府投放供社會組織購買的財政項目時，可按東部、中部、西部區(qū)域劃分來投放，在數(shù)量和經(jīng)費總量上適當向中西部，尤其是中部傾斜。中西部經(jīng)濟發(fā)展慢一些，地方政府的財政收入少一些，用于支持社會組織發(fā)展的資金可能趕不上東部，在這樣的情勢下，中央政府進來支持下，均衡下，是十分必要的。在法規(guī)與制度允許的框架下，給予弱者更多的支持是政府天然的職責。近年東部社會組織之所以發(fā)展比較快，除了政府的支持外，還有就是基金會，尤其是私募基金會的支持。東部企業(yè)比較多，由企業(yè)和企業(yè)家發(fā)起和設(shè)立的私募基金會也比較多，客觀上對東部社會組織的發(fā)展發(fā)揮了比較大的助推作用。政府可以更大的稅收優(yōu)惠引導(dǎo)東部企業(yè)到中西部設(shè)立基金會，支持中西部社會組織的發(fā)展。東部的基金會很多都是面向全國的，政府可以項目資金配套的方式，鼓勵中西部社會組織向東部相關(guān)基金會尋求合作，申報項目。政府還可以牽線搭橋的方式，引導(dǎo)中西部社會組織內(nèi)部加強合作，建立社團優(yōu)勢的人力資源和社會企業(yè)優(yōu)勢的經(jīng)濟資源之間互換的機制，互惠互利共贏共生。這樣中西部地區(qū)的社會組織的數(shù)量和實力都可能會得到較快的增長，從而推動我國社會組織的區(qū)域分布進一步向合理化的方向演變。

（三）合理調(diào)整社會組織的服務(wù)領(lǐng)域分布

現(xiàn)階段，我國為企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理、技術(shù)專家等強勢群體維權(quán)爭利的社會組織是比較多的，比如各種行業(yè)協(xié)會商會、科技社團、專業(yè)協(xié)會、學(xué)會等，盡管它們大都是由政府自上而下成立的，其主要目的也是為了加強行業(yè)管理，更好推動經(jīng)濟發(fā)展，但這些社會組織成立后，基于汲取資源，改善員工福利待遇，提升組織實力等需要，也開始為企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理、技術(shù)專家等強勢群體提供某種程度的法規(guī)政策倡導(dǎo)、法律維權(quán)服務(wù)。而進入弱勢群體法規(guī)政策倡導(dǎo)、法律維權(quán)領(lǐng)域的社會組織比較少，其原因是：弱勢群體自身資源不夠、自組織能力比較弱以外，主要是因為政府雙重管理體制的限制。應(yīng)該說，在現(xiàn)階段社會轉(zhuǎn)型期，為規(guī)避社會動亂和政治動蕩的風(fēng)險，對為弱勢群體代言的法規(guī)政策倡導(dǎo)類、法律維權(quán)類社會組織加強管理有其合理性，但是加強管理不等于控制發(fā)展，更不等于不讓發(fā)展。在現(xiàn)有體制下，相對強勢群體，弱勢群體表達利益訴求的手段比較少，其利益訴請很難及時進入政治決策過程，因而政府制定的法規(guī)和政策就難以及時照顧到他們的利益，這就有可能在社會中累積政治怨氣，引發(fā)體制外的群體表達，影響社會和諧與政治穩(wěn)定。因此，必須豐富弱勢群體利益表達的手段，以此維護他們的權(quán)益，制衡強勢群體，監(jiān)督權(quán)力的運行，以實現(xiàn)國家的長治久安。鑒于此，除了改革人大、政協(xié)、公共政策制定等相關(guān)制度外，還要推動代表、維護弱勢群體利益的社會組織的發(fā)展?，F(xiàn)階段對為弱勢群體代言的法規(guī)政策倡導(dǎo)類、法律維權(quán)類社會組織可繼續(xù)實行雙重管理體制，但要本著發(fā)展的著眼點來實行。也就是說，雙重管理制度可以延續(xù)，但要降低相關(guān)社會組織登記注冊的資金、辦公條件、會員數(shù)量等方面的要求，為其獲得合法身份，提升組織實力和服務(wù)能力提供支持?，F(xiàn)實中，不少代表、維護弱勢群體利益的社會組織正是因為人力物力財力不夠，達不到登記注冊的資金、辦公條件、會員數(shù)量等方面的要求，無法成功登記注冊獲得合法身份，影響了其實力的增長，進而抑制了其服務(wù)能力的提升。

（四）積極引導(dǎo)社會組織提升自身的綜合實力

為促使社會組織提升自身的綜合實力，政府可通過制定相關(guān)法規(guī)政策、設(shè)置公益項目等方式，積極引導(dǎo)其做好五個方面的工作：第一，健全組織構(gòu)成要件。作為一個正式組織，社會組織要有基本的辦公條件與活動經(jīng)費，要有健全的治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和管理制度，要有負責組織運行的員工。具備這些基本的條件，社會組織才能正常地發(fā)揮作用，否則，其作用發(fā)揮就難以正?；５诙?，獲得合法身份。既使不能以登記注冊的方式獲得合法身份，也要以備案的方式獲得合法身份?，F(xiàn)在大多數(shù)省級行政區(qū)都進行了登記注冊制度改革，社會組織獲得合法身份的難度降低了不少，獲得合法身份已經(jīng)沒有以前那么難，而且隨著改革的全面鋪開和不斷深化，社會組織獲得合法身份將會更容易。獲得合法身份，有利于社會組織提升公信力、募集活動經(jīng)費與開展服務(wù)活動。第三，拓寬資源汲取渠道。社會組織要積極爭取政府轉(zhuǎn)移的職能，爭取政府相應(yīng)的補貼、項目，爭取企事業(yè)單位、公眾、個人的慈善捐贈，拓寬資源汲取渠道，多方汲取資源，為組織活動的開展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。第四，招賢納士。從普遍性層面來看，現(xiàn)階段社會組織行政管理、項目執(zhí)行方面的人才較為充足，但項目策劃、品牌營銷、資金籌集等方面的人才不足。這就需要社會組織主動出擊，積極招攬相關(guān)人才，為自身的持續(xù)發(fā)展打下人力基礎(chǔ)。第五，加強內(nèi)部合作。在當前組織數(shù)量、組織資源都不夠的情況下，社會組織要強化合作意識，大力加強相互之間的合作，搭建資源內(nèi)部交換和支持的平臺。

為了更好地推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，黨和政府應(yīng)在法治的視野中創(chuàng)新體制機制，穩(wěn)妥地推動社會組織繼續(xù)向前發(fā)展，使之發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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【責任編輯：朱鳳霞】