綠色減貧連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧新路徑

四川的集中連片特困地區(qū)主要在高原藏區(qū)、秦巴山區(qū)、川南烏蒙山區(qū)和大小涼山彝區(qū)，涉及88個縣（市、區(qū)）。四大集中連片特困地區(qū)大多位于全省“老少邊窮”地區(qū)，集生態(tài)脆弱性與貧困性于一體，是國家生態(tài)功能區(qū)劃中限制開發(fā)和禁止開發(fā)的重點區(qū)域。在將綠色發(fā)展作為一種新發(fā)展理念的背景下，四川連片特困地區(qū)如何兼顧可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定脫貧至關(guān)重要，必須融合綠色發(fā)展與減貧的新模式。

綠色減貧模式突破了過去把扶貧的目標(biāo)簡單理解為經(jīng)濟上脫貧的局限，其實質(zhì)是要求生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展，是把生態(tài)優(yōu)化、經(jīng)濟發(fā)展與社會效益統(tǒng)一起來的過程。這種發(fā)展模式能夠在四川連片特困地區(qū)資源和環(huán)境約束趨緊的情況下，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會和人口、資源環(huán)境的有機協(xié)調(diào)，是新階段四川連片特困地區(qū)實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，對于深入“推進綠色發(fā)展、建設(shè)美麗四川”具有重大價值。而在強力推進連片特困地區(qū)綠色減貧過程中，必須瞄準(zhǔn)四大難點問題，強化四大重點工作。

主攻方向 瞄準(zhǔn)四大難點

——生態(tài)資源開發(fā)易，形成生態(tài)優(yōu)勢難。四川連片特困地區(qū)空間上呈現(xiàn)出經(jīng)濟地理的邊緣性、政治地理的敏感性、生態(tài)地理的脆弱性等多重疊加耦合特點，從國家主體功能區(qū)角度看，秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、大小涼山彝區(qū)、高原藏區(qū)等“四大片區(qū)”大多屬于限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，也是四川省甚至全國重要的生態(tài)功能區(qū)。這些地區(qū)資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，重要任務(wù)是提供生態(tài)產(chǎn)品；而生態(tài)產(chǎn)品要轉(zhuǎn)變成生態(tài)經(jīng)濟，進而變成生態(tài)優(yōu)勢，不僅取決于降低交易成本、完善生態(tài)交易市場，而且還高度依賴于是否擁有形成共識、權(quán)威的政策法規(guī)制度以及當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保理念。

——經(jīng)濟發(fā)展相對易，綠色財富共享難。加快貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，各級政府一般較易形成共識，因此，在過去相當(dāng)長一段時間，地方政府更多地將發(fā)展重點放在經(jīng)濟方面。然而連片特困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與扶貧是相輔相成的，要實現(xiàn)減貧必須進一步解決發(fā)展共享難題。公共服務(wù)均等化是確保窮人發(fā)展機會公平的不二選擇，是實現(xiàn)老百姓起點公平的基本保障。當(dāng)前，四川連片特困地區(qū)貧困村、貧困戶不同程度地深受“七難七缺”困擾，貧困多維特征明顯，具體表現(xiàn)為：住房難、行路難、飲水難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難、通訊難和缺政策、缺技術(shù)、缺資金、缺產(chǎn)業(yè)、缺文化、缺人才、缺保障。要補齊多維貧困這塊缺口，關(guān)鍵在于發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)間的公共服務(wù)要均等，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)也要均等，特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施等方面公共服務(wù)不均等現(xiàn)象普遍。加之，不少連片特困地區(qū)農(nóng)戶居住較為分散，人口密度相對片區(qū)外較低，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的“最后一公里”成本（入戶成本）顯著增加，要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化任重道遠。

——收入兜底減貧易，持續(xù)發(fā)展脫貧難。實現(xiàn)貧困人口限期脫貧，既是黨和政府的重要職責(zé)，也是面向世界做出的莊嚴承諾。時間緊、任務(wù)重，四川集全省之力扶貧攻堅，特別安排大量人力、物力、財力集中針對連片特困地區(qū)進行貧困幫扶，實現(xiàn)了貧困縣、貧困村和貧困人口的三級覆蓋。在集中資源、高位推進之下，通過五個一批，發(fā)展增收項目和社會保障兜底相結(jié)合，基本能確保短時間內(nèi)貧困人口的脫貧。然而，集中資源大力度將貧困人口“托舉”出貧困線后，一旦扶貧項目撤出或政策力度減小，脆弱的貧困人口可能再次跌入貧困陷阱。要實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，離不開連片特困地區(qū)貧困村、貧困人口的持續(xù)性增收。而持續(xù)性增收與農(nóng)戶本身可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)，這正是綠色發(fā)展對貧困人口的意義所在。

——綠色發(fā)展到縣易，區(qū)域協(xié)調(diào)激勵難。在精準(zhǔn)扶貧背景下，貧困地區(qū)政績考核已經(jīng)逐漸脫離了“唯GDP”的模式，在目前扶貧靶向已明確，貧困村、貧困人口識別精準(zhǔn)度進一步提高等情況下，集中人力、物力、財力對貧困縣扶貧相對較易。然而連片特困地區(qū)，一般都在村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、縣與縣，甚至省與省的結(jié)合部。作為省與省的結(jié)合部，都無一例外地遠離發(fā)達城市輻射范圍。由于省際間的行政分割，各自政策上發(fā)展規(guī)劃和定位不同，統(tǒng)一市場難以形成，區(qū)域間、片區(qū)內(nèi)綠色減貧協(xié)調(diào)機制還很不完善，區(qū)域協(xié)作減貧難度大。比如，由于沒有建立起有效的節(jié)能減排地區(qū)合作機制，貧困地區(qū)的生態(tài)碳匯和盈余排放空間難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。此外，貧困地區(qū)大多處于生態(tài)上游，其提供的各種生態(tài)服務(wù)（水庫、森林、退耕還林等）雖然使下游地區(qū)直接受益，但自身卻難以得到足夠回報。這就需要做好頂層設(shè)計。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)平臺，在創(chuàng)新行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施投融資、資源開發(fā)等方面賦予集中連片特困地區(qū)改革創(chuàng)新和試點示范職能，建立不同片區(qū)之間、片區(qū)內(nèi)部以及東西部地區(qū)之間的綠色減貧協(xié)調(diào)機制。

聚焦中心 強化四個重點

——聚焦轉(zhuǎn)型發(fā)展，重點強化綠色性。從四川連片特困地區(qū)綠色減貧成效測算結(jié)果來看，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展并不矛盾。雖然生態(tài)文明建設(shè)的提出正是基于對高投入、高消耗、高污染和低產(chǎn)出、低效益、低品質(zhì)的傳統(tǒng)發(fā)展方式的系統(tǒng)反思。然而，生態(tài)文明建設(shè)不是不要發(fā)展，而是要高產(chǎn)出、高效益、高品質(zhì)的發(fā)展。發(fā)展也不僅僅是指經(jīng)濟發(fā)展，更不能簡單地等同于GDP增長。資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)保育、科技創(chuàng)新、文化繁榮和社會進步等都是發(fā)展的重要內(nèi)容。“綠水青山就是金山銀山”，破壞了綠水青山的金山銀山，寧可不要；以貧困地區(qū)人身健康為代價的發(fā)展，寧可不要；損害貧困地區(qū)根本利益的發(fā)展，寧可不要。

因此，應(yīng)盡快促進四川連片特困地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，不要走先污染后治理的老路，應(yīng)以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機，重點強化經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色性，充分挖掘連片特困地區(qū)有各自特色的綠色資源，形成持久發(fā)展動力。

——聚焦理念引導(dǎo)，重點強化文化性。綠色減貧強調(diào)在發(fā)展中要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，特別強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，同時也強調(diào)體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，強調(diào)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和生活方式，要求從每個人做起、從現(xiàn)在做起。四川連片特困地區(qū)要實現(xiàn)綠色減貧，就必須將相關(guān)理念和頂層設(shè)計相融合。特別是在發(fā)展觀念、環(huán)境意識上，需要落實到每個公民、每個家庭、每個單位、每個組織的資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育等行為上。將生態(tài)文明建設(shè)理念、可持續(xù)發(fā)展理念，向基層干部、向群眾解釋，需要基層政府以具體舉措貫徹落實，需要基層政府鼓勵和引導(dǎo)。只有基層干部、廣大群眾認識到綠色發(fā)展的好處，才能從根本上促進綠色減貧戰(zhàn)略的成功實施。

因此，四川連片特困地區(qū)綠色減貧不能忽視價值、文化層面的影響，重點應(yīng)把培育綠色發(fā)展和生態(tài)文化作為重要支撐，將綠色發(fā)展、生態(tài)文明納入社會主義核心價值體系宣傳當(dāng)中，加強綠色發(fā)展、生態(tài)文化的宣傳教育，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，提高全社會生態(tài)文明意識。

——聚焦脫貧奔康，重點強化包容性。四川連片特困地區(qū)能否全面建成小康社會關(guān)鍵在貧困地區(qū)、貧困人口能否脫貧，而連片特困地區(qū)脫貧關(guān)鍵在于將綠色發(fā)展與包容性減貧相結(jié)合，走包容性綠色發(fā)展的脫貧之路。包容性綠色發(fā)展是通向可持續(xù)發(fā)展之路，其本質(zhì)是強調(diào)機會平等的增長，為貧困人口創(chuàng)造越來越多的機會，為貧困人口提供創(chuàng)造或提升其能力的方式，為貧困人口提供免遭暫時或持久的生計損失的方法。只有使綠色發(fā)展的成果為貧困地區(qū)、貧困人口共享，才能進一步堅定四川連片貧困地區(qū)綠色發(fā)展的道路?，F(xiàn)行資源開發(fā)機制的不公，客觀上導(dǎo)致了資源開發(fā)過程中利益分配的失衡，積極創(chuàng)新收益補償機制，建立健全資源補償制度，完善稅收制度，是實現(xiàn)綠色減貧的關(guān)鍵一步。

因此，四川連片特困地區(qū)綠色減貧必須強化綠色發(fā)展的包容性，通過減稅和加大稅收返還力度，增加中央政府對資源所在地的地方政府以及居民的經(jīng)濟補償；建立自然資源的折舊補償制度，避免資源在開發(fā)與利用過程中的流失和消減。通過建立資源耗減及補償賬戶，加大對資源開發(fā)與利用企業(yè)的資源折舊與耗減核算，實現(xiàn)資源的資產(chǎn)化管理，幫助片區(qū)將“資源優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)濟優(yōu)勢”，使資源收益實現(xiàn)共享，最終在各貧困片區(qū)內(nèi)實現(xiàn)包容性發(fā)展。

——聚焦公共服務(wù)，重點強化內(nèi)生性。綠色減貧之所以有利于四川連片特困地區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定脫貧，關(guān)鍵在于其可持續(xù)發(fā)展成果的共享，而共享機制中的公共服務(wù)機制尤為關(guān)鍵。特別是就目前連片特困地區(qū)脫貧障礙來看，急需提升的公共服務(wù)是教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，需要廣泛宣傳各片區(qū)農(nóng)戶脫貧致富的典型，讓其他貧困戶從身邊那些脫貧致富的農(nóng)牧民身上尋找自己貧困的原因，找到一條適合自身“發(fā)家致富”的道路，實現(xiàn)扶貧工作從“要我富”到“我要富”的轉(zhuǎn)變，從根本上激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力，增強貧困人口自身的“造血功能”。另一方面，要高度重視片區(qū)與發(fā)達地區(qū)交通聯(lián)通以及區(qū)域內(nèi)部交通網(wǎng)；注重繼續(xù)實施投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，在片區(qū)內(nèi)修建通縣公路、通鄉(xiāng)公路和村村通等，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟一體化，降低區(qū)域內(nèi)部以及與發(fā)達地區(qū)間的交易成本，為片區(qū)脫貧攻堅奠定堅實基礎(chǔ)。

因此，四川連片特困地區(qū)綠色減貧應(yīng)重點瞄準(zhǔn)公共服務(wù)，特別要注重政府政策調(diào)控與服務(wù)，將生態(tài)補償?shù)染G色經(jīng)濟成果轉(zhuǎn)化為良好的公共服務(wù)，特別是要提升教育與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。