新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題研究

楊青友

摘 要：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，安徽省南陵縣以加快推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為重要切入點(diǎn)，取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，也存在著建設(shè)主體錯(cuò)位、重形式輕內(nèi)涵、資金短缺等現(xiàn)實(shí)問題。以南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題為導(dǎo)向，可從選擇適宜的建設(shè)模式、明確建設(shè)主體、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升服務(wù)、構(gòu)建多元化資金投入機(jī)制等方面促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，這些對推動(dòng)安徽省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有一定的價(jià)值參考。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；問題；南陵縣

中圖分類號 F325.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）09-0006-03

國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅在理論上被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵和特征，而且在實(shí)踐中因其適應(yīng)了當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化體系、提高農(nóng)民生活水平起到了重要作用，因而成為當(dāng)前各級政府加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措之一。本文擬通過對安徽省南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的分析研究，希望以點(diǎn)及面，為推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供一定的價(jià)值參考。

1 南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要舉措

1.1.1 科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化布局 南陵縣在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)伊始，堅(jiān)持規(guī)劃先行、立足實(shí)際、突出特色、注重體系的理念，從人口規(guī)模及預(yù)測、居民點(diǎn)密度與等級規(guī)?？刂?、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面分析，編制出臺了《南陵新型農(nóng)村社區(qū)居民點(diǎn)布點(diǎn)規(guī)劃（2006—2020年）》，確定新建農(nóng)村社區(qū)11個(gè)、在原有中心村基礎(chǔ)上通過整治建設(shè)23個(gè)、擴(kuò)建24個(gè)、整治擴(kuò)建13個(gè)，科學(xué)規(guī)劃了全縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)施動(dòng)向。

1.1.2 試點(diǎn)先行，梯次推進(jìn) 南陵縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步于2008年，此后陸續(xù)出臺了《南陵縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作實(shí)施意見》《南陵縣2013年農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作考核標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)文件。按照先易后難、分批推進(jìn)的方式，2011年，確定34個(gè)建設(shè)試點(diǎn)村（占全縣總村數(shù)20%），當(dāng)年年底有28個(gè)村基本達(dá)標(biāo)。2013年，安徽省民政廳在南陵縣8個(gè)鎮(zhèn)中的7個(gè)鎮(zhèn)，確定50個(gè)村作為試點(diǎn)村。在當(dāng)年確定的試點(diǎn)村中，年底有18個(gè)省級試點(diǎn)村、8個(gè)市級試點(diǎn)村、20個(gè)縣級試點(diǎn)村通過達(dá)標(biāo)驗(yàn)收（部分村為交叉試點(diǎn)村）。通過試點(diǎn)，為全縣后續(xù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有效開展起到了較好的示范引領(lǐng)作用。

1.1.3 因地制宜，創(chuàng)新模式 南陵縣屬皖南低山丘陵向沿江平原過渡地帶，丘陵地貌占2/3，圩畈平原占1/3。各鎮(zhèn)村在區(qū)位、人口分布、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面差距較大。因此，在考慮各試點(diǎn)村自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，文化、生活等習(xí)俗前提下，本著立足現(xiàn)實(shí)、適度超前、凸顯特色的原則，積極展開探索。經(jīng)過幾年的努力，南陵縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作已初見成效，出現(xiàn)了一些具有一定代表性的特色新型農(nóng)村社區(qū)。如從建設(shè)類型來看，可分為村企共建型、城鎮(zhèn)開發(fā)連建型、原村改建型；從試點(diǎn)村的地理位置來看，有地處山區(qū)的、有地處圩畈平原的、有地處半山半圩的；從建設(shè)形式來看，可分為以中心村為圓點(diǎn)多村聯(lián)建型、多村并村型、原村改建型、移民新建型；從建設(shè)主體來看，可分為政府主導(dǎo)型，村企共建型，規(guī)劃引導(dǎo)型等。

1.2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要成效 （1）推動(dòng)了農(nóng)民向市民化轉(zhuǎn)化。南陵縣以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，通過土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、集中居住等方式實(shí)現(xiàn)了居住集中化、就業(yè)非農(nóng)化、生活方式市民化。（2）實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。促進(jìn)了公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)、現(xiàn)代文明向農(nóng)村擴(kuò)散。（3）通過涉農(nóng)建設(shè)資金的集中重點(diǎn)投放，村莊整合，修建配套商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、文化體育等相關(guān)設(shè)施，促進(jìn)了農(nóng)村資源的有效整合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的問題

由于南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尚處于起步、探索階段，在取得一定成效和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也存在著諸多不容忽視和亟需解決的問題。

2.1 政府推動(dòng)為主，農(nóng)民參與程度低 在南陵縣社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)中，政府是直接主體，在社區(qū)選址、規(guī)劃、建設(shè)方式等方面都具有明顯的自上而下“行政強(qiáng)制性”和“政府推動(dòng)性”。多數(shù)情況下，農(nóng)民只是旁觀者和被動(dòng)的接受者，政府與農(nóng)民之間缺乏必要的溝通、協(xié)調(diào)和參與機(jī)制，農(nóng)民對社區(qū)建設(shè)的目的、功能認(rèn)知模糊不清。再加上在社區(qū)建設(shè)中不可避免地存在對農(nóng)民差異性訴求綜合考慮不周，違背部分農(nóng)民意愿、損害部分農(nóng)民權(quán)益的問題發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)民對參與社區(qū)建設(shè)動(dòng)力不足、認(rèn)可度不高，甚至在拆遷、征地補(bǔ)償、住房安置等方面均表現(xiàn)出一定程度的不合作。

2.2 社區(qū)建設(shè)重形式輕內(nèi)涵，“形似而神不似” 從南陵縣試點(diǎn)建成的社區(qū)來看，普遍存在重形式輕內(nèi)涵，“形似而神不似”的問題。首先，社區(qū)建設(shè)更多關(guān)注能夠看得見的社區(qū)硬件建設(shè)，而如社區(qū)居民的參與度、社區(qū)文化培育、社區(qū)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展等軟性指標(biāo)重視不夠。其次，社區(qū)治理方式滯后，并沒有實(shí)現(xiàn)居民之間真正意義上的融合，社區(qū)居民缺乏一定的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。再次，社區(qū)居民沒有完全脫農(nóng)離土，日常生活與農(nóng)業(yè)“臍帶”并沒有被剪斷。

2.3 生產(chǎn)生活等方式強(qiáng)制變遷，部分家庭生活負(fù)擔(dān)加重 以政府為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶來了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)制變遷，但也加重了相當(dāng)部分家庭的生存負(fù)擔(dān)，生活受到影響。究其原因：一是缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，導(dǎo)致社區(qū)居民缺乏穩(wěn)定的收入來源。二是多數(shù)中低收入家庭在拆舊建新中不僅花光了所有積蓄，往往還背負(fù)起較為沉重的債務(wù)。三是生活成本明顯上升。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式未發(fā)生改變的條件下，單純地改變其居住方式，必然會(huì)對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響[1]。農(nóng)民雖集中居住了，但是生產(chǎn)內(nèi)容、生產(chǎn)方式并沒有發(fā)生根本性改變，不少農(nóng)民在集中居住后仍除既有的電費(fèi)、電話費(fèi)外，新增的水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、垃圾處理費(fèi)等日常生活開支也成為一筆長期的重負(fù)。

2.4 建設(shè)資金籌措難，社會(huì)力量參與不足 因受產(chǎn)業(yè)支撐不足、村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱、農(nóng)民收入水平有限等因素制約，目前從社區(qū)房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套等，主要是依靠地方政府財(cái)政投入。無論是土地置換、財(cái)政政策捆綁、項(xiàng)目扶持資金整合等均籌資有限。同時(shí)，由于缺乏有效政策引導(dǎo)和融資方式，多元化的投融資體制機(jī)制均遠(yuǎn)未形成，資金短缺導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)及正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難，存在后續(xù)維護(hù)資金和管理服務(wù)費(fèi)用缺口的隱患。

3 推動(dòng)安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對策建議

3.1 立足現(xiàn)實(shí)，選擇適宜的建設(shè)模式 本著立足實(shí)際、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則，走多元化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之路?？蓮某墙紖^(qū)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、中心村、特色村4個(gè)層面，分層分步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。對毗鄰城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊，可以利用區(qū)位和發(fā)展優(yōu)勢，建設(shè)一些高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格的城鎮(zhèn)依附型社區(qū)；對臨近或處于產(chǎn)業(yè)集中區(qū)范圍內(nèi)的村莊，采取標(biāo)準(zhǔn)適度超前的方式，完善原有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，實(shí)現(xiàn)資源和服務(wù)共享，建設(shè)城鄉(xiāng)融合型社區(qū)；對位處圩畈平原的，可以條件較好的中心村為依托，實(shí)行社區(qū)化改造，以點(diǎn)帶面，引導(dǎo)農(nóng)民從小村向中心村集中；對位處地理位置較偏的丘陵山區(qū)，可依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、自然等資源、民俗風(fēng)貌等特色，建設(shè)特色生態(tài)型社區(qū)。在社區(qū)選址上，要按照有利生產(chǎn)、方便生活、減少成本、村民意愿的原則，實(shí)現(xiàn)區(qū)位較差的村莊向區(qū)位較優(yōu)的村莊集中、經(jīng)濟(jì)落后的村莊向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村莊集中、規(guī)模小的村莊向規(guī)模大的村莊集中；在建設(shè)規(guī)模上，考慮目前安徽省多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況、對土地的依賴程度、傳統(tǒng)習(xí)俗和鄰里觀念等因素，絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模不宜過大；在社區(qū)建筑設(shè)計(jì)上，要注意符合群眾愿望、基本功能完善、引領(lǐng)城鎮(zhèn)生活、體現(xiàn)當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋奶攸c(diǎn)。

3.2 突出主體，提升農(nóng)民對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)同感 一要發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。無論是社區(qū)工程建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套、社區(qū)公共事務(wù)管理都必須讓農(nóng)民群眾自主選擇、自主參與、自主監(jiān)督、自主評判[2]。二要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。地方政府在算清算好“三化”協(xié)調(diào)、土地集約節(jié)約這本長遠(yuǎn)“大賬”的同時(shí)，更要把保障農(nóng)民的切身利益置于社區(qū)建設(shè)的首位，盡可能減少農(nóng)民的投入和負(fù)擔(dān)。三要加強(qiáng)對社區(qū)居民的培育。要加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)居民就業(yè)、生活方式和理念轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)，自組織能力的培育，互信機(jī)制的重新構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)身，是增強(qiáng)其對農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感的關(guān)鍵。

3.3 產(chǎn)業(yè)支撐，為農(nóng)民“轉(zhuǎn)身”提供經(jīng)濟(jì)支撐 必須立足現(xiàn)實(shí)，充分考慮新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化三者之間互動(dòng)融合。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)資源集聚、人口集聚。一是發(fā)展新型工業(yè)化。結(jié)合本地實(shí)際情況和地域特色，發(fā)展適合于本地的產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展面向市場的生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，面向現(xiàn)代城鎮(zhèn)居民需求的生態(tài)農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等，確保社區(qū)居民有業(yè)可就。二是充分利用居住方式變化對生產(chǎn)方式形成的倒逼機(jī)制，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，并以此促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)理念和就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變。三是發(fā)展必需的社區(qū)服務(wù)業(yè)。可組織社區(qū)居民積極從事社區(qū)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，既滿足社區(qū)居民的日常生活需要，同時(shí)也可以就地實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

3.4 完善服務(wù)，保障生活質(zhì)量和水平 社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量和水平，是增強(qiáng)人們對社區(qū)認(rèn)同感和吸引力的關(guān)鍵，并最終決定著農(nóng)村社區(qū)的生命力。首先，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。從社區(qū)居民最基本、最迫切的內(nèi)在需求出發(fā)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境。其次，健全社區(qū)公共服務(wù)功能和保障。建立完善就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)、衛(wèi)生保健、物業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等服務(wù)平臺；整合社區(qū)內(nèi)的各類服務(wù)資源，拓展社區(qū)公共服務(wù)方式和渠道，“讓居住在農(nóng)村同一區(qū)域內(nèi)的所有社會(huì)成員得到平等、良好的公共服務(wù)”[3]。特別是要加強(qiáng)社區(qū)居民信任機(jī)制的構(gòu)建，增強(qiáng)社區(qū)居民之間的交流融合，培養(yǎng)和提高社區(qū)居民既服務(wù)于自己，又服務(wù)于社區(qū)的意識和能力"[4]。通過人人互助的方式增加公共服務(wù)供給。再者，提升社區(qū)居民自組織能力。鼓勵(lì)社區(qū)自組織特別是社區(qū)志愿者組織、互助組織等的發(fā)展完善，不僅是增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部整合，拓寬居民參與社區(qū)公共事務(wù)和利益表達(dá)的重要方式和渠道，而且可以彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)能力的不足，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。

3.5 破解難題，構(gòu)建多元化資金投入機(jī)制 整合政府、企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)戶多方聯(lián)動(dòng)的資金鏈條，形成多方聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制?？稍诩哟笳?cái)政投入基礎(chǔ)上，積極利用市場機(jī)制破解資金瓶頸，探索建立以“政府主導(dǎo)、社會(huì)支持、農(nóng)民參與”的多元化投資體系。一是財(cái)政支持。以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為平臺，整合、統(tǒng)籌使用農(nóng)村危房改造、扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等各類涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金和土地整理復(fù)墾的專項(xiàng)資金，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收益等資金投入社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是市場運(yùn)作。按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場原則，積極鼓勵(lì)城鎮(zhèn)企業(yè)、其他組織或個(gè)人采用投資籌資、人才技術(shù)支持等方式參與社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會(huì)服務(wù)等公益事業(yè)和供排水、交通、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是農(nóng)民自籌。對社區(qū)居民住房建設(shè)所需費(fèi)用，應(yīng)以居民自籌為主，政府可通過信貸和物資補(bǔ)助等形式對居民進(jìn)行資助，并支持居民把通過土地流轉(zhuǎn)等方式獲得的收入補(bǔ)償用于社區(qū)建房和生活支出。四是政策支持。包括優(yōu)化有利于土地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境；在農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，探索“讓社區(qū)居民對自己的房產(chǎn)擁有與城市居民同等的權(quán)利，為農(nóng)民辦理住宅房產(chǎn)證”[5]；借鑒城鎮(zhèn)居民購房按揭制度，嘗試農(nóng)村社區(qū)居民按揭購房抵押貸款制度；制定完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策等。

參考文獻(xiàn)

[1]田毅鵬.鄉(xiāng)村“過疏化”背景下城鄉(xiāng)一體化的兩難[J].浙江學(xué)刊，2011（5）：31-35.

[2]房方.新村建設(shè)，讓農(nóng)民充分參與決策[J].瞭望，2012（44）：40-41.

[3]衛(wèi)平.創(chuàng)新公共服務(wù)模式，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2009（6）：21-22

[4]費(fèi)孝通.費(fèi)孝通全集：第六卷[J].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009：165.

[5]楊玉民.國外城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及其對汕頭市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的啟示[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（2）：97-100.

（責(zé)編：徐煥斗）