論難民法的動態(tài)性系統(tǒng)監(jiān)管

魏心漪

難民問題一直是一個世界性問題。雖然和平和發(fā)展是現(xiàn)代社會的主題，但局部矛盾不斷，導(dǎo)致難民數(shù)量眾多、難民的權(quán)利未能得到有效保護(hù)、難民給國際社會帶來多方面影響。由于難民解決方案中所合有的政治性以及移民政策的飄忽不定，使得難民法的保護(hù)效果大打折扣。聚焦于難民問題的研究日益增長，由學(xué)者、國際組織和非政府組織等等所創(chuàng)作各式文獻(xiàn)足以證明這個領(lǐng)域正發(fā)生著日新月異的變化。而現(xiàn)階段難民監(jiān)管存在大量問題，難民的權(quán)利保護(hù)需要國際社會一同協(xié)作。

在對難民法法律主體和發(fā)展歷程的調(diào)查研究進(jìn)行回顧性反思。同時聚焦于關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會文化權(quán)利、公民權(quán)利和政治權(quán)利、少數(shù)民族和土著人民的地位和待遇，以及避難所、難民自由流動和逃難境遇等問題時?？梢詫㈦y民法解釋為一個“動態(tài)性系統(tǒng)”。表現(xiàn)在它所涉及的各式各樣的問題上，包括國際利益、公眾輿論、人權(quán)侵害、國家層面上的國際義務(wù)履行、以及無國籍人士。難民保護(hù)政策必須源于現(xiàn)有法律中明確或非明確規(guī)定的法律法規(guī)以及國際社公認(rèn)的基本人權(quán)法律法規(guī)。然而，由于難民解決方案中所含有的政治性以及移民政策的飄忽不定。使得難民法的保護(hù)效果大打折扣?！爸鳈?quán)”問題盛衰起起伏伏；而“難民”問題則繼續(xù)時而令人激蕩澎湃，時而令人迷惘無措，國際法律義務(wù)與國家層面的義務(wù)執(zhí)行之間的關(guān)系也是如此，

1951年《關(guān)于難民地位的公約分并沒有任何關(guān)于難民地位的監(jiān)督機(jī)制條約，這被認(rèn)為是反常的，甚至是一個難解之題。其實(shí)，國際法歷史學(xué)家心知肚明，監(jiān)督條約的缺失既不是反?，F(xiàn)象也并非難解之謎。當(dāng)時，保護(hù)人權(quán)的多邊條約的發(fā)展才剛剛起步，且不存在表明需要國家內(nèi)或超國家的裁決或監(jiān)督的任何理由，更別提在當(dāng)時國家中設(shè)立國際法履行機(jī)構(gòu)的事情了。盡管如此。該《公約》以國際聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。是戰(zhàn)后采取的加強(qiáng)保護(hù)難民措施中的一部分。不僅包括各種條約和協(xié)議。也包括一系列高級專員辦事處和國際辦公室等等。當(dāng)聯(lián)合國大會決定讓聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處接管國際難民組織時，其僅被作為一個附屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)為難民提供國際保護(hù)，并發(fā)揮某種含糊不清的作用，即監(jiān)督國際條約的履行。所有相關(guān)人員均明白，這就意味著聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處并沒有對1951年《關(guān)于難民地位的公約》進(jìn)行解釋的權(quán)限。因此，盡管國家可能會要求難民事務(wù)高級專員辦事處提供“指導(dǎo)”，但是各國及其國內(nèi)法院已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)高級專員辦事處發(fā)表任何相關(guān)觀點(diǎn)不具備約束力。

對于聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處做出的相關(guān)指導(dǎo)，一些法庭并未給予過多理會，這也從側(cè)面反應(yīng)了他們對國際義務(wù)的本質(zhì)以及條約履行過程中各參與者的特定職責(zé)的無知。但是，這種認(rèn)知缺陷是否需要彌補(bǔ)？是否存在加強(qiáng)監(jiān)督管理的實(shí)例？雖然有支持者熱衷于尋求這樣的實(shí)例，但是很少有實(shí)證調(diào)查涉及到國家政黨在此類關(guān)鍵條約條款詮釋方面，如法律決策或“權(quán)威指導(dǎo)，所存在的認(rèn)知的差異程度，或國家黨派在處理常見或類似實(shí)際問題時已公認(rèn)的通用準(zhǔn)則方面的接受差異的原因。盡管“專家特別委員會”這一設(shè)想有其積極的一面，并可能會吸引那些急于在難民法領(lǐng)域獲得或保持一定角色的學(xué)者的關(guān)注，但是它的“附加價值”卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠清晰。

這并不是說在理想的最美好的世界中。一切都是為最美好的目的而設(shè)。相反。對于條約履行。不論是國家層面還是國際層面，都有很大的改善空間。就國際層面而言，UNHCR致力于促成難民身份審定程序最高準(zhǔn)則的實(shí)施，以確保在面臨新的問題時，難民法律法規(guī)能夠及時高效進(jìn)行完善并與現(xiàn)行原則保持一致。

在我看來。在“金字塔”頂設(shè)立“專家”組的舉措是最不可取的。且其資源利用率也很低，這些專家不僅可能會脫離基層人民群眾的需求和主張，而且“自上而下”的方法也低估了動態(tài)的價值，也低估了不同法律系統(tǒng)和文化在共同議程解釋和應(yīng)用方面所作出的進(jìn)步性和建設(shè)性工作。難民保護(hù)工作中存在的主要挑戰(zhàn)包括如何應(yīng)對新的實(shí)際情況。如何采用新的方法來控制難民的流動，以及如何處理從人道主義和常識角度來看似乎急需各種形式保護(hù)的情況。這正是基層活力始終是至關(guān)重要的原因。為婦女難民、同性戀、雙性戀及變性人士或者其它類似人士，以及拒絕女性割禮人士等等提供更好保護(hù)的偉大事業(yè)并非由聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員或執(zhí)行委員會等組織由上而下推動的。而是自下而上發(fā)展起來的一由實(shí)踐者、難民倡導(dǎo)者、教師教授、法律事務(wù)所、公益組織、學(xué)生以及非政府組織在區(qū)域和通用監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用前通過第一法庭、上訴法庭以及最高法院不斷地提出訴訟與抗辯來完成的，正是他們推動了難民保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

這里成功的案例記錄，即與尋求避難的人群直接相關(guān)的基層行動主義動態(tài)。足以說明不應(yīng)該選擇一些所謂的專家和前法官，不論是否是來自聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處，聚集在一起開個遠(yuǎn)程會議，對這樣以及那樣的問題發(fā)表一些他們所謂的權(quán)威指導(dǎo)。任何這樣的機(jī)制都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地脫離了避難所基層尋求者所面臨的真實(shí)問題，并會產(chǎn)生抑制和逆向影響的風(fēng)險，而且它急于不斷挑戰(zhàn)保護(hù)框架內(nèi)的各種標(biāo)準(zhǔn)，因此，在很多國家并不受歡迎。

相反的。那些每日在前線代表避難所尋求者利益的人們則需要給予更大的支持。他們不懼關(guān)押拘留，提出申訴，并為了實(shí)現(xiàn)禁止遣返原則而親自干預(yù)。法律工作的開展需要更多的資金支持，且對于實(shí)踐者和非政府組織而言，他們需要更多的政治和物質(zhì)支持，以及更具戰(zhàn)略性的國家和區(qū)域?qū)用娴脑V訟。

從積極意義上看，難民可為老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重的發(fā)達(dá)富裕國家?guī)タ捎^的勞動力。大量年輕勞力可以填補(bǔ)工農(nóng)企業(yè)的勞工缺口。為老齡化的發(fā)達(dá)社會注入新活力。接受難民還可以幫助各國樹立負(fù)責(zé)任的國際形象，對于各國一直宣揚(yáng)的人權(quán)價值觀也是一項(xiàng)有力的支持，同時帶來大量的高素質(zhì)勞動力，未嘗不失為一個好的人道主義政策。歐洲有學(xué)者認(rèn)為，從某種意義上來看，債務(wù)危機(jī)推動歐洲國家改革財政政策、推動歐盟實(shí)現(xiàn)財政監(jiān)管；而難民危機(jī)則推動歐盟形成統(tǒng)一立場的改革睦鄰政策。

但是普遍認(rèn)識到，難民系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)疲于管理，對難民缺乏有效的身份驗(yàn)證，國家機(jī)構(gòu)尚未有有效的遣返機(jī)制，增加對難民動態(tài)性系統(tǒng)監(jiān)管可以減少和消除難民與本國入之間的沖突。消除及降低難民所面臨的跨文化適應(yīng)困擾等問題。與此相應(yīng)。全球范圍內(nèi)各國也會越來越認(rèn)真地履行其根據(jù)國際公約所承擔(dān)的義務(wù)，給予在本國管轄范圍內(nèi)的難民更為全面和充分的保護(hù)。