論難民法的動(dòng)態(tài)性系統(tǒng)監(jiān)管

魏心漪

難民問(wèn)題一直是一個(gè)世界性問(wèn)題。雖然和平和發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)的主題，但局部矛盾不斷，導(dǎo)致難民數(shù)量眾多、難民的權(quán)利未能得到有效保護(hù)、難民給國(guó)際社會(huì)帶來(lái)多方面影響。由于難民解決方案中所合有的政治性以及移民政策的飄忽不定，使得難民法的保護(hù)效果大打折扣。聚焦于難民問(wèn)題的研究日益增長(zhǎng)，由學(xué)者、國(guó)際組織和非政府組織等等所創(chuàng)作各式文獻(xiàn)足以證明這個(gè)領(lǐng)域正發(fā)生著日新月異的變化。而現(xiàn)階段難民監(jiān)管存在大量問(wèn)題，難民的權(quán)利保護(hù)需要國(guó)際社會(huì)一同協(xié)作。

在對(duì)難民法法律主體和發(fā)展歷程的調(diào)查研究進(jìn)行回顧性反思。同時(shí)聚焦于關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化權(quán)利、公民權(quán)利和政治權(quán)利、少數(shù)民族和土著人民的地位和待遇，以及避難所、難民自由流動(dòng)和逃難境遇等問(wèn)題時(shí)。可以將難民法解釋為一個(gè)“動(dòng)態(tài)性系統(tǒng)”。表現(xiàn)在它所涉及的各式各樣的問(wèn)題上，包括國(guó)際利益、公眾輿論、人權(quán)侵害、國(guó)家層面上的國(guó)際義務(wù)履行、以及無(wú)國(guó)籍人士。難民保護(hù)政策必須源于現(xiàn)有法律中明確或非明確規(guī)定的法律法規(guī)以及國(guó)際社公認(rèn)的基本人權(quán)法律法規(guī)。然而，由于難民解決方案中所含有的政治性以及移民政策的飄忽不定。使得難民法的保護(hù)效果大打折扣。“主權(quán)”問(wèn)題盛衰起起伏伏；而“難民”問(wèn)題則繼續(xù)時(shí)而令人激蕩澎湃，時(shí)而令人迷惘無(wú)措，國(guó)際法律義務(wù)與國(guó)家層面的義務(wù)執(zhí)行之間的關(guān)系也是如此，

1951年《關(guān)于難民地位的公約分并沒有任何關(guān)于難民地位的監(jiān)督機(jī)制條約，這被認(rèn)為是反常的，甚至是一個(gè)難解之題。其實(shí)，國(guó)際法歷史學(xué)家心知肚明，監(jiān)督條約的缺失既不是反?，F(xiàn)象也并非難解之謎。當(dāng)時(shí)，保護(hù)人權(quán)的多邊條約的發(fā)展才剛剛起步，且不存在表明需要國(guó)家內(nèi)或超國(guó)家的裁決或監(jiān)督的任何理由，更別提在當(dāng)時(shí)國(guó)家中設(shè)立國(guó)際法履行機(jī)構(gòu)的事情了。盡管如此。該《公約》以國(guó)際聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。是戰(zhàn)后采取的加強(qiáng)保護(hù)難民措施中的一部分。不僅包括各種條約和協(xié)議。也包括一系列高級(jí)專員辦事處和國(guó)際辦公室等等。當(dāng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定讓聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處接管國(guó)際難民組織時(shí)，其僅被作為一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)為難民提供國(guó)際保護(hù)，并發(fā)揮某種含糊不清的作用，即監(jiān)督國(guó)際條約的履行。所有相關(guān)人員均明白，這就意味著聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處并沒有對(duì)1951年《關(guān)于難民地位的公約》進(jìn)行解釋的權(quán)限。因此，盡管國(guó)家可能會(huì)要求難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處提供“指導(dǎo)”，但是各國(guó)及其國(guó)內(nèi)法院已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)高級(jí)專員辦事處發(fā)表任何相關(guān)觀點(diǎn)不具備約束力。

對(duì)于聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處做出的相關(guān)指導(dǎo)，一些法庭并未給予過(guò)多理會(huì)，這也從側(cè)面反應(yīng)了他們對(duì)國(guó)際義務(wù)的本質(zhì)以及條約履行過(guò)程中各參與者的特定職責(zé)的無(wú)知。但是，這種認(rèn)知缺陷是否需要彌補(bǔ)？是否存在加強(qiáng)監(jiān)督管理的實(shí)例？雖然有支持者熱衷于尋求這樣的實(shí)例，但是很少有實(shí)證調(diào)查涉及到國(guó)家政黨在此類關(guān)鍵條約條款詮釋方面，如法律決策或“權(quán)威指導(dǎo)，所存在的認(rèn)知的差異程度，或國(guó)家黨派在處理常見或類似實(shí)際問(wèn)題時(shí)已公認(rèn)的通用準(zhǔn)則方面的接受差異的原因。盡管“專家特別委員會(huì)”這一設(shè)想有其積極的一面，并可能會(huì)吸引那些急于在難民法領(lǐng)域獲得或保持一定角色的學(xué)者的關(guān)注，但是它的“附加價(jià)值”卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠清晰。

這并不是說(shuō)在理想的最美好的世界中。一切都是為最美好的目的而設(shè)。相反。對(duì)于條約履行。不論是國(guó)家層面還是國(guó)際層面，都有很大的改善空間。就國(guó)際層面而言，UNHCR致力于促成難民身份審定程序最高準(zhǔn)則的實(shí)施，以確保在面臨新的問(wèn)題時(shí)，難民法律法規(guī)能夠及時(shí)高效進(jìn)行完善并與現(xiàn)行原則保持一致。

在我看來(lái)。在“金字塔”頂設(shè)立“專家”組的舉措是最不可取的。且其資源利用率也很低，這些專家不僅可能會(huì)脫離基層人民群眾的需求和主張，而且“自上而下”的方法也低估了動(dòng)態(tài)的價(jià)值，也低估了不同法律系統(tǒng)和文化在共同議程解釋和應(yīng)用方面所作出的進(jìn)步性和建設(shè)性工作。難民保護(hù)工作中存在的主要挑戰(zhàn)包括如何應(yīng)對(duì)新的實(shí)際情況。如何采用新的方法來(lái)控制難民的流動(dòng)，以及如何處理從人道主義和常識(shí)角度來(lái)看似乎急需各種形式保護(hù)的情況。這正是基層活力始終是至關(guān)重要的原因。為婦女難民、同性戀、雙性戀及變性人士或者其它類似人士，以及拒絕女性割禮人士等等提供更好保護(hù)的偉大事業(yè)并非由聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員或執(zhí)行委員會(huì)等組織由上而下推動(dòng)的。而是自下而上發(fā)展起來(lái)的一由實(shí)踐者、難民倡導(dǎo)者、教師教授、法律事務(wù)所、公益組織、學(xué)生以及非政府組織在區(qū)域和通用監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用前通過(guò)第一法庭、上訴法庭以及最高法院不斷地提出訴訟與抗辯來(lái)完成的，正是他們推動(dòng)了難民保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

這里成功的案例記錄，即與尋求避難的人群直接相關(guān)的基層行動(dòng)主義動(dòng)態(tài)。足以說(shuō)明不應(yīng)該選擇一些所謂的專家和前法官，不論是否是來(lái)自聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處，聚集在一起開個(gè)遠(yuǎn)程會(huì)議，對(duì)這樣以及那樣的問(wèn)題發(fā)表一些他們所謂的權(quán)威指導(dǎo)。任何這樣的機(jī)制都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地脫離了避難所基層尋求者所面臨的真實(shí)問(wèn)題，并會(huì)產(chǎn)生抑制和逆向影響的風(fēng)險(xiǎn)，而且它急于不斷挑戰(zhàn)保護(hù)框架內(nèi)的各種標(biāo)準(zhǔn)，因此，在很多國(guó)家并不受歡迎。

相反的。那些每日在前線代表避難所尋求者利益的人們則需要給予更大的支持。他們不懼關(guān)押拘留，提出申訴，并為了實(shí)現(xiàn)禁止遣返原則而親自干預(yù)。法律工作的開展需要更多的資金支持，且對(duì)于實(shí)踐者和非政府組織而言，他們需要更多的政治和物質(zhì)支持，以及更具戰(zhàn)略性的國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴脑V訟。

從積極意義上看，難民可為老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重的發(fā)達(dá)富裕國(guó)家?guī)タ捎^的勞動(dòng)力。大量年輕勞力可以填補(bǔ)工農(nóng)企業(yè)的勞工缺口。為老齡化的發(fā)達(dá)社會(huì)注入新活力。接受難民還可以幫助各國(guó)樹立負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象，對(duì)于各國(guó)一直宣揚(yáng)的人權(quán)價(jià)值觀也是一項(xiàng)有力的支持，同時(shí)帶來(lái)大量的高素質(zhì)勞動(dòng)力，未嘗不失為一個(gè)好的人道主義政策。歐洲有學(xué)者認(rèn)為，從某種意義上來(lái)看，債務(wù)危機(jī)推動(dòng)歐洲國(guó)家改革財(cái)政政策、推動(dòng)歐盟實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)管；而難民危機(jī)則推動(dòng)歐盟形成統(tǒng)一立場(chǎng)的改革睦鄰政策。

但是普遍認(rèn)識(shí)到，難民系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)疲于管理，對(duì)難民缺乏有效的身份驗(yàn)證，國(guó)家機(jī)構(gòu)尚未有有效的遣返機(jī)制，增加對(duì)難民動(dòng)態(tài)性系統(tǒng)監(jiān)管可以減少和消除難民與本國(guó)入之間的沖突。消除及降低難民所面臨的跨文化適應(yīng)困擾等問(wèn)題。與此相應(yīng)。全球范圍內(nèi)各國(guó)也會(huì)越來(lái)越認(rèn)真地履行其根據(jù)國(guó)際公約所承擔(dān)的義務(wù)，給予在本國(guó)管轄范圍內(nèi)的難民更為全面和充分的保護(hù)。