城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及多元主體治理邏輯

王沁泉

問題的提出

改革開放以來，我國城市基層社會管理體制改革經(jīng)歷了從單位管理模式向社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變，在單位制管理模式下，整個城市社會被劃分成一個個單位，單位成為國家控制社會的基本單元。但是這種單位化模式無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)不了競爭與效率。也無法應(yīng)對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種新問題。在不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的背景下。社區(qū)治理則理所應(yīng)當(dāng)成為了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本單位。同時。它在“創(chuàng)新社會治理體制”過程中也起著重要作用。

案例分析框架

本文將從“國家一市場一社會”三重角度對城市社區(qū)治理邏輯進(jìn)行探究。國家是等級權(quán)力的邏輯，市場是盈虧的邏輯，社會則是公平正義的邏輯。三者之中的體制是國家、市場、社會三者行動力量和行動邏輯的來源。是三者之間相互關(guān)系、權(quán)力分配和角色定位建構(gòu)。同時，體制也在三者之間不斷重新建構(gòu)。城市社區(qū)應(yīng)是國家、市場、社會各自行動力量綜合作用的實(shí)踐場所。

案例引入

美國阿靈頓縣一一社區(qū)管理體現(xiàn)官民“協(xié)作”。美國弗吉尼亞州阿靈頓縣的社區(qū)管理模式是整個美國社區(qū)治理的一種范式。在制定社區(qū)管理計(jì)劃的過程中政府要就以居民意見為基礎(chǔ)。從居民日常生活的實(shí)際需要出發(fā)。體現(xiàn)基層民主。社區(qū)管理部和各社區(qū)負(fù)責(zé)社區(qū)管理計(jì)劃事務(wù)的代表每月開一次會。討論社區(qū)居民的建議和工程項(xiàng)目，并實(shí)地調(diào)查，收集居民意見，多數(shù)居民同意后才實(shí)施，縣政府在審核社區(qū)地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃時最優(yōu)先考慮的問題是。必須保證要有一定面積的公共用地。

社區(qū)管理計(jì)劃的資金來源是當(dāng)?shù)囟愂铡Ｃ績蓚€財(cái)政年度得到筆預(yù)算。而在社區(qū)地產(chǎn)的開發(fā)階段。市場的作用不可忽視。通過市場競爭，社區(qū)和政府向市場招標(biāo)。購買公共服務(wù)，建造公共工程。

上海市寶山區(qū)共和三村居民區(qū)社區(qū)治理。黨組織、居委會、物業(yè)、業(yè)委會、社區(qū)民警、綜治警務(wù)室六個部門針對居民區(qū)內(nèi)的公共問題定期進(jìn)行協(xié)商、交流、決策并開展聯(lián)合行動以解決問題。社區(qū)自治平臺以“和園”為中心，其余的組織包括具有社區(qū)特色的議事廳，紫藤情和智囊團(tuán)等，在社區(qū)自治平臺中，居民可以根據(jù)自己生活中發(fā)現(xiàn)的問題向社區(qū)反映。并且與社區(qū)的其他人員進(jìn)行協(xié)商，同時還可提交到每月的工作例會上進(jìn)行全體討論。從而使問題得以妥善的解決。不僅如此，社區(qū)積極組織社區(qū)成員參與志愿活動。加深成員之間的交往，同時塑造積極向上的社區(qū)形象。

城市社區(qū)治理：國家一市場一社會三維分析框架

國家的視角。國家的分析框架指的是一種以權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)的方式，它強(qiáng)調(diào)管理和控制。在社區(qū)管理中，國家權(quán)力主要依托于街道辦事處和社區(qū)委員會。即政府的派出機(jī)構(gòu)。

在上海市社區(qū)治理案例中，黨組織和居委會在六位一體的協(xié)商體系中實(shí)質(zhì)上占據(jù)主導(dǎo)地位。社區(qū)居委會行政化趨勢嚴(yán)重。隨著政府職能轉(zhuǎn)變加快。社區(qū)居委會承擔(dān)條條塊塊的行政負(fù)擔(dān)逐年加重，形成了“上面千條線，下面一根針”局面。作為社區(qū)建設(shè)管理與服務(wù)主體的社區(qū)居民，在政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)、管理與服務(wù)中處于被動接受狀態(tài)。導(dǎo)致一些社區(qū)居民最迫切、最需要解決的問題無法得到有效解決。

而在美國。社區(qū)會議和社區(qū)聽證會是普通市民參與社區(qū)公共事務(wù)的固定渠道。民主化特征是顯而易見的。社區(qū)董事會是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生并對社區(qū)居民負(fù)責(zé)的社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但這并不意味著所有的公共事務(wù)都由社區(qū)董事會承擔(dān)。社區(qū)居民同樣可以建立獨(dú)立的自治組織或者依托于自己參加的社團(tuán)來表達(dá)自己的意見、捍衛(wèi)自己的權(quán)力，從而影響社區(qū)董事會的政府的決定。這是公共決策民主化的一種體現(xiàn)。

市場的分析框架。在上海市社區(qū)治理案例中，大多數(shù)商品房小區(qū)的物業(yè)服務(wù)或小區(qū)管理主要是由物業(yè)公司進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作的。現(xiàn)實(shí)中。由于某些物業(yè)企業(yè)不能很好地?cái)[正自己的位置，容易中飽私囊，這導(dǎo)致諸多小區(qū)中業(yè)主與物業(yè)形成對立。

在美國，美國社區(qū)治理把市場機(jī)制引入進(jìn)來，相對于傳統(tǒng)的官僚制政府治理是一種有益的進(jìn)步。市場機(jī)制有勝過傳統(tǒng)的行政機(jī)制的許多優(yōu)點(diǎn)。因?yàn)槭袌鲈谡＞硾r下是競爭性的，它給消費(fèi)者以作出決定的權(quán)力，市場得以迅速反應(yīng)，從而達(dá)到一種雙贏。

社會的分析框架。在中國，社區(qū)治理中最重要的主體便是數(shù)以百計(jì)甚至數(shù)以千計(jì)的業(yè)主們。業(yè)主委員會，作為城市社區(qū)治理的重要主體，它的權(quán)力來源是合法化的，它承擔(dān)的責(zé)任關(guān)系著每一位社區(qū)居民的幸福。業(yè)主通過業(yè)主委員會進(jìn)行維護(hù)自身合法權(quán)益。同時影響著社區(qū)公共資源的分配。但是，現(xiàn)實(shí)中業(yè)主委員的選拔、業(yè)主之間利益的沖突使如何將一盤散沙、利益多元的業(yè)主組織起來是當(dāng)前業(yè)主委員會建設(shè)所面臨的難題。

在美國，存在于社區(qū)中的NG。組織在社區(qū)居民自治和共管社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮了重要的作用，它們搜集居民的意見并提供良好的服務(wù)，承擔(dān)了原屬于政府所提供的管理和服務(wù)，減輕了地方政府的負(fù)擔(dān)和成本。同時，非政府組織發(fā)展和增多，他們需要為爭取政府支持和私人基金而展開激烈的競爭，促使其不斷提高服務(wù)質(zhì)量。這勢必會導(dǎo)致公共服務(wù)越來越便捷、有效。

結(jié)論與討論

社會在從單位制向社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的時期，社會自組織能力非常匱乏，而行政慣性十分強(qiáng)大。但是繼續(xù)利用國家特有的強(qiáng)大行政權(quán)力來治理社區(qū)，難免無法應(yīng)對社會急速發(fā)展帶來的多樣化和差異化的社區(qū)公共事務(wù)，反而會造成政府包辦，社區(qū)缺乏自身活力和自我運(yùn)作發(fā)展的動力。鑒于社區(qū)公共事務(wù)復(fù)雜、多樣且分散，依賴某一種組織是不現(xiàn)實(shí)的。

因此，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)是社區(qū)社會組織、社區(qū)成員與政府的合作治理。合作治理的創(chuàng)新價值在于：多元主體的參與，居民的分散、多樣的公共事務(wù)需求可以依托不同的主體來得到滿足，充分發(fā)揮政府、市場和社會組織不同的優(yōu)勢，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時提高效率。更好的建設(shè)社區(qū)；社區(qū)成員積極參與社會組織，自己的事務(wù)自己掌握主動權(quán)，主動利用自己的社會資源以實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部資源的整合，從而為未來社區(qū)事務(wù)的處理提供源源不斷的內(nèi)生動力；改變“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)狀，減輕了社區(qū)居委會工作壓力，多重主體共同分擔(dān)；促進(jìn)社區(qū)自治進(jìn)程的發(fā)展，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，營造“小政府、大社會”。解決傳統(tǒng)自上而下管理體制無法適應(yīng)社區(qū)實(shí)際的問題；提高了居民的參與熱情和動力，讓他們民主地表達(dá)意愿，同時，政府也相應(yīng)地做了回應(yīng)，這正是基層民主能夠得以有效開展的關(guān)鍵。