住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探析

王崇敏

摘 要：《物權(quán)法》提出的住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”不應(yīng)僅從文義解釋層面解讀，還應(yīng)從我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度實踐和我國土地公有制方面進行探討。住宅建設(shè)用地使用權(quán)采用無償自動續(xù)期與土地國家所有權(quán)并不矛盾，且在理論上實現(xiàn)了其憲法意義上住宅福利性、公民私產(chǎn)維護功能、城鄉(xiāng)住宅保障一體化等要求，具有科學(xué)性和合理性。自動無償續(xù)期是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的科學(xué)選擇，既具有一定的理論價值，也具有現(xiàn)實意義。但是考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度設(shè)計不僅蘊含了城鎮(zhèn)居民居住權(quán)、生存權(quán)的福利保障價值，還承載了土地資源優(yōu)化配置的功能，因此需要平衡二者之間的關(guān)系，因而可采用無償自動續(xù)期與征收房屋保有稅模式，并在稅率上采用面積累進制、使用年限累進制，藉以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán)；自動續(xù)期；房屋保有稅；續(xù)期期限

中圖分類號：D912.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）05-0088-09

一、問題的提出

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)最長期限為70年，該期限是由1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條1首次規(guī)定，并由此引發(fā)了住宅建設(shè)用地續(xù)期問題的長期探討。1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定了土地使用權(quán)出讓期屆滿前一年應(yīng)申請續(xù)期，并以批準土地使用者申請為原則，這是我國立法上首次明確土地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則。但未能對住宅建設(shè)用地續(xù)期方式給出實質(zhì)性解決方案。2007年頒布的《物權(quán)法》在區(qū)分住宅用地與非住宅用地的基礎(chǔ)上，第149條第1款規(guī)定了“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，自動續(xù)期”，在立法上明確了住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的基本規(guī)則，但有意回避和模糊了續(xù)期期限、次數(shù)、主體、程序、費用等具體內(nèi)容，使得住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期存在規(guī)則設(shè)計上的留白與缺乏實踐操作性的困境。《物權(quán)法》之所以最終未對住宅建設(shè)用地續(xù)期是否有償明確規(guī)定，是因為一方面理論界對于續(xù)期問題爭議較大；另一方面全國人大常委會認為住宅建設(shè)用地續(xù)費關(guān)系到公眾的基本利益，續(xù)費的理論依據(jù)存在不足，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。2立法者的意見也得到了學(xué)界的回應(yīng)：一是住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年的最高期限較之于建筑物的平均壽命而言仍是不對等，加之相關(guān)法律規(guī)定了短期住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限，一體規(guī)定殊為不宜。二是考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)關(guān)涉民眾切身利益，住宅是公民個人安身立命之本，制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)公平、科學(xué)。正如《物權(quán)法》確立自動續(xù)期制度之初衷，亦應(yīng)是為了保障人民安居樂業(yè)，實現(xiàn)社會長治久安，是立法對人民的基本財產(chǎn)權(quán)或基本生存條件的住宅給予特別的保護1。

立法的回避策略不能解決現(xiàn)實存在的問題。我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)最長期限為70年。雖然目前距離住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年的“大限”尚有時日，但是到期如何續(xù)期在實踐中遲早會成為一個普遍問題。同時，當(dāng)前法律對這一問題的模糊處理，可能引發(fā)期滿后產(chǎn)權(quán)不確定、稅費收取不統(tǒng)一等問題，造成公眾對不確定預(yù)期的不安。盡早對住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題進行探討并提出解決方案，實為緊要。自2016年4月份溫州二十年土地使用權(quán)到期續(xù)期事件后，解決該問題的緊迫性得到了凸顯，2016年11月27日中共中央及國務(wù)院在《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（中發(fā)﹝2016﹞28號）中做出了“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的政治承諾，國土資源部也在2016年12月8日《國土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的復(fù)函》中提出了“兩不一正常”（即不需要提出續(xù)期申請、不收取費用、正常辦理交易和登記手續(xù)）的暫緩解決方案2。2017年3月15日，李克強總理在十二屆全國人大五次會議閉幕回應(yīng)70年住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期問題時重復(fù)了上述暫行方案，指出“可以續(xù)期，不需申請，沒有前置條件，也不影響交易。且國務(wù)院已經(jīng)責(zé)成相關(guān)部門就不動產(chǎn)保護相關(guān)法律抓緊研究提出議案”3。我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的法律解決方案目前也進入了實質(zhì)階段，本文將就此問題闡述自己的看法，以期能對理論研究和實務(wù)有所裨益。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的爭論述評

社會各界對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的設(shè)計分歧較大，有有償續(xù)期論、無償續(xù)期論、附條件續(xù)期論等觀點。

目前學(xué)界多數(shù)堅持無償續(xù)期觀點。如孫憲忠教授、房紹坤教授認為，自動續(xù)期之“自動”即為不必辦手續(xù)，也不必繳納費用，即可續(xù)期；4崔建遠教授也認為自動續(xù)期不應(yīng)再收取土地出讓金。5楊立新教授則進一步指出，住宅建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)過自動續(xù)期成為永久性用益物權(quán)，與國有土地所有權(quán)并不沖突，也是從保障公民依據(jù)《憲法》規(guī)定享有的住宅權(quán)之必須，且無償續(xù)期能夠使幾億人安其居而樂其業(yè)，有恒產(chǎn)而有恒心。6此外，在比較學(xué)界各研究方案的前提下，有論者從現(xiàn)行土地二元所有制這一實質(zhì)障礙出發(fā)，主張民法典應(yīng)當(dāng)采納土地一律國有化前提下的“房屋安全年限內(nèi)免費自動續(xù)期”立法方案來解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動續(xù)期問題。7持有這一觀點學(xué)者中，還有人用文義解釋方法將《物權(quán)法》第149條第1款解讀為自動無償續(xù)期，認為：在《辭?！分?，“自動”的意思是“主動”，即不靠外力，無須對方配合。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)不再以申請、合意、重新簽訂出讓合同與繳納出讓金等作為續(xù)期要件。8有償續(xù)期論者認為，無償自動續(xù)期將造成變相的“土地私有化”、違背市場經(jīng)濟公平公正原則、加劇土地利用效率低下與土地資源稀缺性的矛盾、加劇房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定性。1也有學(xué)者提出，建設(shè)用地使用權(quán)若沒有期限限制則所有權(quán)與使用權(quán)混淆，將有導(dǎo)致土地私有化之嫌。2王利明教授從無償自動續(xù)期可能引發(fā)的問題出發(fā)，主張有償?shù)徊杉{出讓金標(biāo)準的有償續(xù)期論。3附條件續(xù)期論者提出：“首套房土地使用權(quán)期滿應(yīng)自動無償續(xù)期，以充分保障公民基本的住房權(quán)利；二套及以上的住房土地使用權(quán)期滿應(yīng)自動有償續(xù)期，以抑制住房市場的投機行為，提高土地資源的利用效率?！?

堅持有償論者之所以要求有償，因為：第一，從土地資源配置有效性與資源稀缺性出發(fā)，如采用無償續(xù)期則會造成土地資源被房屋所有人永續(xù)占用，尤其是在一戶多宅的情況下，有限的土地資源必然會得不到最有效利用；第二，在我國城市土地國有的前提下，無償續(xù)期會導(dǎo)致所有權(quán)與使用權(quán)的混淆，侵害了國家所有權(quán)。筆者認為這種觀點基本上是在物權(quán)法理、經(jīng)濟法理的理論框架內(nèi)論證有償續(xù)期的必要性，未考量住宅建設(shè)用地使用權(quán)歷史發(fā)展邏輯和政治邏輯。無償論者從住宅建設(shè)用地保障制度本身與政治邏輯出發(fā)，認為無償續(xù)期才符合社會主義本質(zhì)，符合住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度設(shè)計的本來目的。但從另一方面來說，其忽視資源的有效利用要求，對社會實質(zhì)公平造成損害。上述基于文義分析而得出應(yīng)當(dāng)無償續(xù)期的結(jié)論尚應(yīng)斟酌，畢竟制度的設(shè)計往往并非文義本身所能全面表達。從《物權(quán)法》立法取舍來看，其立法草案關(guān)于續(xù)期規(guī)則的制定因意見分歧較大而幾易其稿，最終采取了回避態(tài)度，5也是有復(fù)雜原因的。從這一角度來說，《物權(quán)法》對續(xù)期問題采取留白設(shè)計，并不能簡單的從文義方面來理解，應(yīng)進一步從理論上深入分析。附條件續(xù)期論即是作了這樣的嘗試，其是綜合有償續(xù)期論的經(jīng)濟性與法理性以及無償續(xù)期論的社會性、政治性后的折中結(jié)果。一方面其可有效避免住宅建設(shè)用地使用權(quán)陷入絕對無償續(xù)期下土地資源配置失衡的惡性發(fā)展困境，同時也可避免絕對有償續(xù)期下公權(quán)力對私人財產(chǎn)的侵害以及由此造成的社會不公正，最大程度上兼顧了社會公正與土地資源的有效配置。

總體而言，附條件續(xù)期論較有償續(xù)期論和無償續(xù)期論更為合理，堅持附條件續(xù)期的學(xué)者多數(shù)主張對于符合公民基本居住保障范圍內(nèi)的住宅給予免費續(xù)期，而對于超出基本居住保障范圍的住宅征收土地出讓金，即按照每戶所有的房產(chǎn)套數(shù)作為收取土地出讓金的標(biāo)準。但該方式仍對超出部分繼續(xù)征收土地出讓金同有償續(xù)期相似，均難以厘清住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)置的目的與國家所有權(quán)關(guān)系，以及公民私產(chǎn)合法保護等邏輯問題。住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的建立和施行，必須要跳出現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，將住宅的社會政治邏輯列入考量范圍，反映出公眾對土地正義和土地財產(chǎn)權(quán)等訴求，在不違背上述社會政治邏輯與相應(yīng)訴求的前提下，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進行重新構(gòu)造。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”的規(guī)范理解

本質(zhì)上說，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期模式的選擇與我國土地公有制、現(xiàn)行國有建設(shè)用地出讓制度、有關(guān)土地的公共政策以及公民土地權(quán)利保護制度發(fā)展密切相關(guān)，“自動續(xù)期”的理解也應(yīng)從這些方面加以審視。

（一）住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期與土地國家所有不沖突

不贊同無償自動續(xù)期的觀點認為，我國實行土地公有制，無償自動續(xù)期會架空土地所有權(quán)，并導(dǎo)致土地本質(zhì)上的私有化。這種觀點值得商榷。

首先，從住宅建設(shè)用地使用權(quán)歷史演變過程分析，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期無償自動續(xù)期是社會主義的本質(zhì)要求。建國后不久，國家對城市土地進行社會主義改造，大部分城市建設(shè)用地被國家沒收。而部分土地則被城市居民因住房而占有并使用。為實現(xiàn)“一大二公”，國家對城市居民的住房也進行公有制改造，通過“經(jīng)租”等方式，將城市私有房強制收歸國有，被國家“經(jīng)租”的房屋就喪失了土地所有權(quán)，1對城市私人房產(chǎn)進行社會主義改造，逐步將城市私人房地產(chǎn)收歸國有?！拔幕蟾锩睍r期，造反派將一些未在建國后初期改造的城市私有房屋和土地私有制作為革命的對象，以勒令上交土地所有權(quán)證、趕走房主、強占房屋等極端的政治手段將一切私人占有的城市空地、街基地、城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地等地產(chǎn)全部收為國有。這樣就形成了城市房地產(chǎn)歸國家所有的局面，并通過1982年《憲法》固定下來。從住宅建設(shè)用地使用權(quán)演變過程可以看出，在城市建設(shè)用地國有化過程中，國家并未支付對價，也未補償。實行改革開放和城市房地產(chǎn)制度改革后，城市建設(shè)用地實行有償使用制度，房屋實行私有化。在此過程中城市居民支付了高額的土地出讓金。由此可以看出，國家在獲得了土地出讓金之后，應(yīng)當(dāng)保證城鎮(zhèn)居民住宅建設(shè)用地使用權(quán)的穩(wěn)定性、安居性，不能從土地上再重復(fù)取利。

其次，住宅建設(shè)用地?zé)o償續(xù)期也不會導(dǎo)致土地私有化。盡管城鎮(zhèn)土地歸國家所有，權(quán)利人具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。2建設(shè)用地使用權(quán)是一種定限物權(quán)，是為建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，并保有其所有權(quán)，而在國家或集體所有的土地及其上下進行占有、使用和收益的用益物權(quán)，3但是這兩種權(quán)利關(guān)系是派生關(guān)系，相互并不沖突，也不會導(dǎo)致土地私有化。4因為一是土地國家所有主要是一種憲法上的權(quán)利，“國家所有”即為“全民所有”，城鎮(zhèn)土地國家所有的實質(zhì)就是全民所有，國家僅是替代全民來操持國有土地。5而憲法中城市土地屬于國家所有含義處于虛位概念，屬于主權(quán)、領(lǐng)土和行政管轄之列。而住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一種典型的用益物權(quán)，城鎮(zhèn)居民只能享有使用權(quán)，通過向國家支付土地出讓金而獲得使用權(quán)，這種類似于地上權(quán)的土地權(quán)屬制度，能夠在保證土地公有制基礎(chǔ)上，基本解決城鎮(zhèn)居民住宅用地的權(quán)屬需求，所有權(quán)與使用權(quán)并不矛盾。二是住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償自動續(xù)期并不會改變土地國家所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)各自內(nèi)容，不會造成二者權(quán)利內(nèi)容的破壞。采用無償自動續(xù)期方式，政府繼續(xù)作為國有土地所有權(quán)人，這一點始終沒有改變。另外，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人必須按照土地出讓合同要求，在符合土地用途管制、土地規(guī)劃管制范圍內(nèi)使用，并無權(quán)對土地本身進行處分。政府作為代理人其有權(quán)監(jiān)管、限制住宅建設(shè)用地使用權(quán)人使用土地的行為，如果業(yè)主改變住宅建設(shè)用地的用途，挪作他用，政府有權(quán)行使收回權(quán)。且因重大公共利益需要，政府可以行使征收或征用權(quán)，即國家保留了對土地所有權(quán)的最終支配權(quán)。

（二）住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償自動續(xù)期正當(dāng)性分析

1.無償自動續(xù)期是城市建設(shè)用地使用權(quán)市場化改革的結(jié)果

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期之后是要重新繳費續(xù)期還是自動免費續(xù)期涉及到很多利益主體利益的綜合考量，其本質(zhì)是公權(quán)和私權(quán)的沖突問題。從私權(quán)保護的角度分析，城市居民在購買房屋時已經(jīng)繳納了高額的土地出讓金，其土地價值已經(jīng)充分反映到了房屋的價格之中。這與國外實行土地私有制的情況大為不同。尤其值得注意的是，土地作為一種極其特殊的商品，其價格的確定也有十分復(fù)雜的影響因素。我國政府壟斷土地一級市場，多年來各級政府也是依賴土地財政斂取土地收益，尊重市場價值規(guī)律也是住宅建設(shè)用地使用權(quán)市場化改革的應(yīng)有之意義。

值得說明的是，《憲法》規(guī)定公民住宅不受侵犯，公民生有所居，這也是公民基本權(quán)利之一。我國實行社會主義的土地公有制，國家有義務(wù)對公民居住權(quán)予以保障。從這一點上說，住宅建設(shè)用地使用權(quán)也是國民具有福利性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)利。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是住宅的根本基礎(chǔ)，且二者涉及到公民的基本生存權(quán)與居住權(quán)，在土地“全民所有”的制度背景下，所謂國有土地所有權(quán)，并不是獨立于全體國民之外具有自身利益需求（私利）的國家對城市土地享有的私人所有權(quán)，而是為一國全體國民對城市土地所享有的公共所有權(quán)，1政府作為國家代理人應(yīng)對公民的居住權(quán)以及住宅建設(shè)用地使用權(quán)無條件保障。

2.無償自動續(xù)期是公民財產(chǎn)權(quán)保護的憲法要求

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期自動續(xù)期制度是《憲法》私人財產(chǎn)權(quán)利保護的要求。《物權(quán)法》創(chuàng)設(shè)出住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請續(xù)期制度，其初始目的之一就是立法對作為人民基本財產(chǎn)的住宅給予特別保護。2隨著公民對土地產(chǎn)權(quán)保護觀念不斷增強，以及我國當(dāng)前商品房價格的畸高，公眾早已將取得的建設(shè)用地使用權(quán)和建筑于其上的附屬物視為個人重要財產(chǎn)?！段餀?quán)法》對住宅建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，是將其作為私產(chǎn)的一個法律確認，必將進一步強化公民對城市建設(shè)用地使用權(quán)的財產(chǎn)意識與訴求，這種訴求與意識兼具財產(chǎn)性與政治性。而具體法律制度方面要回應(yīng)民意的這種訴求，必須堅守憲法中所確定的私權(quán)保護理念和規(guī)范。

而從《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第1條：“為了改革城鎮(zhèn)國有土地使用制度，合理開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，加強土地管理，促進城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，制定本條例?！笨梢钥闯?，國有土地使用權(quán)制度設(shè)計的目的并不是為了解決國有土地如何利用與平衡問題，土地分配只是建設(shè)用地使用權(quán)制度所達到的結(jié)果。上述學(xué)者的觀點將有償續(xù)期作為了個人財富社會轉(zhuǎn)移的手段，社會財富的公平分配屬于首次分配，社會公平意義上的個人財富轉(zhuǎn)移主要通過消費、稅收、公益等手段進行二次轉(zhuǎn)移分配。且公民個人私有財產(chǎn)是受到《憲法》明確保護的，與社會公平?jīng)]有本質(zhì)的沖突，個人通過努力或繼承等方式獲得的房產(chǎn)等私人財富屬于社會應(yīng)當(dāng)保護的正當(dāng)財產(chǎn)權(quán)范疇，與土地資源初始配置無關(guān)，社會公平調(diào)節(jié)不僅需要首次分配，也需要通過二次分配來解決。

3.無償自動續(xù)期是城鄉(xiāng)住宅保障體系化的要求

《物權(quán)法》首次從立法上將我國城市建設(shè)用地分為住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地，住宅建設(shè)用地是專用于城鎮(zhèn)居民住宅用地需求，同時規(guī)定農(nóng)村宅基地是為解決我國農(nóng)民居住問題而專門在集體土地上設(shè)立的。根據(jù)法律規(guī)定，集體土地同國有土地一樣，屬于土地公有制的組成部分，農(nóng)村宅基地是保障廣大村民居住權(quán)、生存權(quán)，滿足其安居樂業(yè)的基本需要。宅基地通過本集體成員申請免費獲得，具有無期限性、一戶一宅、面積限制等特征，這種制度設(shè)計有效保障了農(nóng)民對于基本居住條件的要求。同理，住宅建設(shè)用地也是為了解決城鎮(zhèn)居民基本生存需要與安居樂業(yè)的實際需求，從制度設(shè)計的體系性和統(tǒng)一性要求考慮，住宅建設(shè)用地到期之后亦應(yīng)自動無償續(xù)期。申言之，在土地公有制的情況下，應(yīng)允許房屋業(yè)主獲得住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動無償續(xù)期權(quán)來獲得穩(wěn)定、長期的居住權(quán)，而從公平與城鄉(xiāng)一體化的角度而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限應(yīng)同宅基地保持一致，這是社會公正的要求，也是將來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的住宅保障體系的趨勢與要求。

（三）住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限規(guī)定的評析

值得注意的是，我國對城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限設(shè)置了不同的標(biāo)準，包括30年、50年和70年等不同情形。對此，學(xué)界也有各種疑問：（1）確定這些年限的標(biāo)準是什么，是房屋的物理壽命、是人的生理壽命抑或其他？有無科學(xué)性？（2）確定這些年限標(biāo)準有什么樣的法律意義？是僅僅區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價格？（3）設(shè)定這個年限，若房屋及附屬物在該年限時間內(nèi)發(fā)生毀損滅失風(fēng)險，則使用權(quán)人如何處置剩余時間內(nèi)所享有的權(quán)利？因為這些問題也與是否自動續(xù)期以及使用權(quán)人的權(quán)利保護息息相關(guān)。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)最長70年最早是1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》確立的。1990年，在開始確定土地使用權(quán)出讓年限時提出的是住宅50年產(chǎn)權(quán)，因為50年是一個人的工作年限，同時，在確定土地使用權(quán)出讓年限時也參考了香港的模式。1肖喜學(xué)刊文指出：“當(dāng)年霍英東最早向中央領(lǐng)導(dǎo)提出建議，租地給外商進行開發(fā)，而后來的‘70年也是從霍英東建議的‘99年、‘也可以75年中來。其中的‘99年來自于界限街以北的批租土地，而‘75年則是當(dāng)時港府在界限街以南的批租年限，中國最終為住宅選擇了一個比75年更短一些的70年，而其他類型的土地年期則更短。”2居住用地的使用年限之所以規(guī)定為70年，是因為立法當(dāng)時人的平均預(yù)期壽命和普通磚混結(jié)構(gòu)房屋的預(yù)期使用年限均為70年。3有觀點還認為70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定經(jīng)過理論與實踐的驗證也是較為合理的，也得到了學(xué)者認可。

但是仔細思考起來，無論是50年的年限還是70年的年限都存在科學(xué)依據(jù)不足，也不合理，以之作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限也經(jīng)不起推敲。從根本上來說，當(dāng)時制度設(shè)計時立法者也沒有理論底氣，只是抱著摸著石頭過河的態(tài)度確定的，何來科學(xué)合理，又怎么能奉之為圭臬？也正因為如此，所以在此問題上一些學(xué)者的探討和認識也備受質(zhì)疑，因為這已經(jīng)不是一個法律問題，而更多的是國家所有制和土地政策問題。然而不可否認，一旦立法者或者政府部門設(shè)定了各種不同的年限標(biāo)準并以此而形成了土地使用權(quán)的價格，則又導(dǎo)致出現(xiàn)了法律上的問題，因為20年或者30年的住宅建設(shè)用地出讓金和70年的出讓金的價格肯定存在差異，在房屋買賣的價格上也會顯現(xiàn)出來，若不加區(qū)分一概而論，肯定會釀成新的不公平。

與之相關(guān)的另一個問題是，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定一個期限對其有何法律意義？因為有學(xué)者提出若自動無償續(xù)期不設(shè)立確定期限的話則會導(dǎo)致理論與實踐上的續(xù)期難題：一是在理論上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，用益物權(quán)通常有時間限制，4無償自動續(xù)期會造成理論上矛盾。二是在實踐上無償自動續(xù)期會導(dǎo)致土地使用權(quán)與所有權(quán)的等同，也會造成土地資源的浪費。但筆者認為值得探討。首先，從理論上，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)同國外實踐中通常采用的地上權(quán)相同，雖然學(xué)界對于是否可以在地上權(quán)上設(shè)立永久存續(xù)存在爭議，但肯定說已被很多學(xué)者接受。5歐美法律規(guī)定地上權(quán)最長存續(xù)期限長達千年、萬年，實際上與永久存續(xù)并無二致，6有些地方土地所有權(quán)已逐步變?yōu)橛谰玫刈馐杖?quán)，如荷蘭等，采用土地租賃制度下，土地所有權(quán)記錄上并不是一種真正的土地權(quán)利，但是土地永久使用權(quán)利就是一種真正的土地權(quán)利。7其次，實踐上，無論是宅基地使用權(quán)還是住宅建設(shè)用地上的住宅建筑物均有使用壽命，而建筑物滅失是建設(shè)用地使用權(quán)收回的一個法定理由，如《物權(quán)法》第154條規(guī)定“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地”。有學(xué)者提出業(yè)主可以通過對房屋的改造翻新達到永續(xù)利用的目的，8但我國對于房屋的規(guī)劃與利用有著嚴格的規(guī)定，對房屋的結(jié)構(gòu)、主體、外觀等改造必須經(jīng)過規(guī)劃、住建、房屋行政主管部門的審批，否則業(yè)主的改造翻新行為可能會面臨因違反《國有土地出讓合同》的約定而被收回土地使用權(quán)的風(fēng)險。且現(xiàn)代城市住宅以城市房屋區(qū)分所有權(quán)形式即多層建筑為主，對建筑物主體的改造要求每一位區(qū)分所有權(quán)人的同意也是難度巨大的工作，實踐中可行性并不高。住宅建筑物一般都會有設(shè)計使用年限與建筑物更新?lián)Q代規(guī)律，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)住宅建筑物都會在一定期限內(nèi)都會被滅失。因而實踐中以房屋剩余使用年限作為自動續(xù)期的年限實質(zhì)上完全能夠滿足無償自動續(xù)期的目的，不會產(chǎn)生理論上住宅建設(shè)用地使用權(quán)人永久占用土地的后果。

四、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的稅收調(diào)控

住宅建設(shè)用地使用權(quán)這一特殊用益物權(quán)形態(tài)，是實行土地公有制的產(chǎn)物。《物權(quán)法》規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”之所以產(chǎn)生巨大的爭議，是立法者在理論上意見尚不統(tǒng)一、實踐中又存在各種復(fù)雜情況，難以一體規(guī)定，而作的立法技術(shù)處理，并不宜采用文義解釋理解為字面意思上的無償或有償，而應(yīng)通過對住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度進行理論深入論證與設(shè)計?？尚械淖龇ㄊ?，一方面，基于住宅的社會保障功能與城鄉(xiāng)住宅保障一體化的要求，住宅建設(shè)用地宜采用無償續(xù)期，住宅建設(shè)用地使用權(quán)可采用房屋剩余使用年限作為自動續(xù)期的期限，有利于最大程度的發(fā)揮住宅物盡其用、永續(xù)利用的物權(quán)效力。即“無償自動續(xù)期”為住宅建設(shè)用地使用權(quán)在到達70年的使用年限后，業(yè)主無須申請，其土地使用權(quán)即可自動續(xù)期，直至房屋剩余使用年限為止。另一方面，住宅建設(shè)用地使用權(quán)與公民的基本生存權(quán)、居住權(quán)、個人財產(chǎn)權(quán)緊密相連，住宅建設(shè)用地使用權(quán)帶有一定的社會福利性質(zhì)，屬于社會財富的首次分配范疇，而社會財富分配公平不僅需要首次分配正義，更需要二次分配的調(diào)控。同樣，住宅建設(shè)用地使用權(quán)帶有巨大的財產(chǎn)性，無償自動續(xù)期無疑會導(dǎo)致財富的聚集與土地資源配置失序，上述問題的產(chǎn)生并不是由“無償自動續(xù)期”導(dǎo)致，不宜通過再次征收土地出讓價金作為續(xù)期的條件，住宅建設(shè)用地續(xù)期問題的解決必須在市場化的軌道上解決，稅收即是市場經(jīng)濟條件下的一個重要調(diào)控工具。

（一）基于對無償續(xù)期矯正視角征收房地產(chǎn)稅的評析

稅收有三種主要職能：分配收入、配置資源、保障穩(wěn)定。稅收是國家參與社會收入分配的重要手段，可以用于稅和收入的再分配，解決市場失靈、社會分配不公等問題。在資源配置職能方面，稅收本身具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，1通過稅種的設(shè)置、征稅范圍和稅率的調(diào)整、稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整等實現(xiàn)稅收配置資源的功能。同時，稅收能調(diào)節(jié)收入水平、企業(yè)收入等作用。2我國房產(chǎn)稅早在1986年的《房產(chǎn)稅暫行條例》即有規(guī)定，但是因為當(dāng)時仍實行福利分房，且對個人所有非營業(yè)用房免稅，因此對民眾影響并不大。上世紀90年代的房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展尤其是2010年以來的房地產(chǎn)爆炸式增長，使得對個人住房保有環(huán)節(jié)征稅又被重提。

有學(xué)者認為考慮到我國的現(xiàn)實和住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限規(guī)則內(nèi)在的復(fù)雜性，不妨采用征收房產(chǎn)稅方案，這樣既能夠避免自動無償續(xù)期帶來的土地國家所有無法體現(xiàn)問題，也可以避免房屋所有權(quán)無期限和土地使用權(quán)有期限的矛盾問題，并可以通過稅收調(diào)節(jié)社會財富不公而引發(fā)的不公平問題。3這一觀點立足我國目前住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度現(xiàn)實，從公平和務(wù)實的視角探討如何解決采用無償續(xù)期可能帶來的新的社會問題，有其理論價值和現(xiàn)實意義。值得思考的是，通過繳納房產(chǎn)稅的方式來克服因為無償續(xù)期的剛性所帶來的新問題以及在解決現(xiàn)有法律規(guī)則矛盾方面的努力是否能夠奏效，畢竟在經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的時代背景下，納稅人的權(quán)利意識不斷增強，民眾不再是被動接受稅制改革的結(jié)果，而是開始認識到其與自己息息相關(guān)并積極參與這一過程。4毋容置疑，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，住宅不僅有居住的功能，也是一種重要的財政持有作用，甚至是投資的對象，公民或單位可以通過購買、繼承等方式獲得多套住宅。相應(yīng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)財產(chǎn)性功能日益凸顯，在此情況下，一人占有多有套住宅難免會造成社會分配不公與住宅資源的閑置浪費，而房產(chǎn)稅正是以此為征收對象的稅收制度。只有同時具備正當(dāng)性和合法性的政治秩序才能稱得上公平正義，社會也才能因此而長治久安。5但是，從現(xiàn)實性考慮，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)征收財產(chǎn)稅對于解決“無償自動續(xù)期”所帶來的制度性弊端具有重要的作用與意義。首先，財產(chǎn)稅可以針對不同的住宅面積或擁有房屋套數(shù)設(shè)置不同的稅率，以此實現(xiàn)社會總體財富的調(diào)節(jié)與社會分配不公的問題。其次，對超面積的住宅征收財產(chǎn)稅，可以起到很好的宏觀調(diào)控作用，實現(xiàn)土地資源與住宅資源的有效配置。最后，通過住宅建設(shè)用地使用權(quán)征收財產(chǎn)稅，可以用于轉(zhuǎn)移支付和其他公共物品支出，有助于社會分配的公平，從而有助于保障社會的穩(wěn)定。

（二）住宅建設(shè)用地使用權(quán)稅收與相關(guān)制度比較

土地出讓金是地方政府依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定出讓國有土地使用權(quán)所取得的收入。1土地出讓金與以土地使用權(quán)為對象的財產(chǎn)稅有所不同：第一，性質(zhì)上不同。土地出讓金是一種土地市場價格的反映，而財產(chǎn)稅是一種經(jīng)濟調(diào)控政策工具。第二，適用領(lǐng)域不同。土地出讓金通常發(fā)生在初次分配領(lǐng)域，而財產(chǎn)稅通常適用于再分配領(lǐng)域。第三，二者收取方式不同。土地出讓金通常采取一次性收取的方式，而稅收采用計價或從量的方式征收，征收方式靈活。從二者對比而言，土地出讓金通常為地方政府一次性收取并短期使用掉的對未來土地收益“透支”行為，不利于長期財政收入的穩(wěn)定，2且將未來的土地財政收入用于當(dāng)期，有違代際公平。另外，一次性收取土地出讓金使得附加的商品房成本大大提高，嚴重損害了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。而采取財政稅收的形式較之土地出讓金能更好的適應(yīng)“無償自動續(xù)期”的要求，稅收的法定性，從量或從價征收方式，以及稅收征收利用的規(guī)范性、公共性更好解決無償自動續(xù)期自身的制度弊端。

也有學(xué)者提出用土地公共租賃制度代替土地出讓金或者房地產(chǎn)稅。筆者認為此方案并不妥當(dāng)，理由如下：第一，中國現(xiàn)有的土地有償出讓制度是從香港借鑒而來的，3香港推行的批租制度由其特殊的政治更迭等歷史原因，與我國大陸的土地公有制并不相同。第二，土地批租制實質(zhì)上也是一次性收取全部土地出讓金，土地出讓具有“批發(fā)”的特點，無論是“批租制”，還是“年租制”，4其均面臨著法律上的障礙與實踐上管理、評估、收租成本太大等問題。第三，無論是土地出讓金還是土地租賃制，土地所有者與使用者之間都是依賴土地出讓合同的維系，雙方屬于土地債權(quán)關(guān)系，理論上租賃人不能對租賃的土地使用權(quán)進行抵押等。而財產(chǎn)稅制度能夠有效保障土地使用人享有充分、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)保障，有利于激活房地產(chǎn)市場。

（三）住宅建設(shè)用地使用權(quán)財產(chǎn)稅的實施方案

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)的無償自動續(xù)期宜采用財產(chǎn)稅代替再行征收土地稅的方案，主要采用房地產(chǎn)保有稅作為征收稅種，但在征稅的同時應(yīng)注意住宅建設(shè)用地使用權(quán)的福利性與土地資源的調(diào)節(jié)要求。我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限為70年，這也是當(dāng)前大多數(shù)城鎮(zhèn)住宅所登記的實際使用年限。房屋所有人在購買房屋時所繳納的土地出讓金里已經(jīng)包含了70年的土地使用費，對此部分不應(yīng)再另行收稅。而對于購買房屋時只購買了20年或者40年土地使用權(quán)的房屋，本著公平的原則，應(yīng)按照購買當(dāng)時70年土地使用權(quán)價格減去已支付的土地出讓金，并補齊通貨膨脹所帶來價格差額。

財產(chǎn)稅是以持有的不動產(chǎn)量為對象征稅，故住宅建設(shè)用地保有稅的征收應(yīng)以所擁有的住宅量為標(biāo)準征收對象。在住宅建設(shè)用地保有稅征收方式上，學(xué)界有按套征收和按住宅建筑總面積超額累進計算征收5兩種觀點。按照住宅面積超額累計征收更能符合社會公平的要求，國家對土地資源配置的控制應(yīng)該把保障公民居住的生存權(quán)排到最優(yōu)先的地位，而給予每個家庭一定數(shù)額的免費征稅面積正是這種公共資源配置邏輯的具體體現(xiàn)。對超出免費征稅面積以外的住房面積采取累進納稅制度，公平對待公民在住房方面的適度需求，抑制公民在住房方面的奢侈需求。

房屋保有稅不但應(yīng)對住宅面積，還應(yīng)在促進土地資源的優(yōu)化配置、土地的高效利用方面有所發(fā)揮。無償自動續(xù)期以房屋剩余使用年限為期限，無償自動續(xù)期在一定程度上會導(dǎo)致房屋所有人盡最大努力延遲剩余使用年限。因此，房屋保有稅以面積超額累進征收外，對于使用年限也可采用累進征收制度，即使用年限越長，保有稅稅率越高。為征稅管理與計算方便，以土地使用權(quán)滿70年后，每五年作為一個申報計稅節(jié)點，稅率以每5年或10年為一個年限稅率區(qū)。此種征稅方法可使得房屋業(yè)主在所保有的房屋失去實際利用價值、但仍不符合滅失標(biāo)準時，房屋保有人因經(jīng)濟利益的考量而提前放棄對房屋的保有。

結(jié) 語

住宅建設(shè)用地制度是富有中國特色城鎮(zhèn)居民居住權(quán)的重要保障制度，也是我國一項重要的用益物權(quán)制度。住宅作為公民最重要的個人財產(chǎn)之一，往往會涉及到公眾基本憲法層面的居住權(quán)與物權(quán)層面的財產(chǎn)權(quán)，必須予以慎重對待。續(xù)期問題是住宅建設(shè)用地制度的一個重要組成部分。因此，需要綜合住宅建設(shè)用地制度的各種價值考量，從頂層設(shè)計的角度明確我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則，在此基礎(chǔ)之上，利用稅收工具進行調(diào)節(jié)，以實現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的社會福利性與土地資源配置的有效性之間的平衡。

（責(zé)任編輯：徐遠澄）