行政執(zhí)法體制改革的具體路徑

于愛榮

為探索研究新形勢下基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革路徑，筆者在分析改革現(xiàn)狀、總結當前問題的基礎上對基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革的具體路徑作了一些思考。

一、基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革現(xiàn)狀

以江蘇省為例，當前，涉及基層管理區(qū)域的行政執(zhí)法體制改革主要有以下四個方面：

在城市管理領域相對集中行政處罰權。截至2014年初，江蘇省城市管理相對集中行政處罰權工作已經實現(xiàn)了市縣區(qū)全覆蓋。目前，江蘇省城市管理相對集中行政處罰權工作正在向建制鎮(zhèn)等基層延伸。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運輸、農林水利、文體旅游、市場監(jiān)管等城市管理以外的其他領域相對集中行政處罰權。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運輸領域，江蘇省政府批復同意由各縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運輸綜合管理所依法集中行使原由縣級交通運輸局以及運輸管理、航道、海事、港口等機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內行使的公路、航道、水陸運輸和內河交通安全等方面的行政處罰權。2016年以來，江蘇省政府結合推進綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作，相繼批準如皋市、泰興市等地區(qū)在農林水利、文體旅游、市場監(jiān)管等領域相對集中行政處罰權，拓展了管理領域行政執(zhí)法體制改革的范圍。

行政管理體制改革試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。2010年10月，江蘇在全省20個經濟發(fā)達鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點，在試點鎮(zhèn)組建綜合行政執(zhí)法機構，為鎮(zhèn)政府職能機構，以鎮(zhèn)政府的名義在試點鎮(zhèn)轄區(qū)內行使上級政府“交辦”的行政執(zhí)法權。

非行政管理體制改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對集中行政處罰權。截至2016年6月，江蘇省共有非行政管理體制改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)815個，是當前推進基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革需要重點考慮的方面。2014年11月，江蘇省政府同意常熟市可以在各建制鎮(zhèn)開展相對集中行政處罰權試點工作，由建制鎮(zhèn)人民政府在鎮(zhèn)域范圍內集中行使食品藥品、安全生產、環(huán)境保護、勞動保障、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、城鎮(zhèn)建設和規(guī)劃管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。2016年7月，江蘇省政府法制辦按照省政府要求，對常熟市鎮(zhèn)域相對集中行政處罰權試點工作組織開展了第三方評估。這是江蘇省對非行政管理體制改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革工作的首次積極嘗試，即在基層鎮(zhèn)域范圍內，除了必要的派駐、委托執(zhí)法外，可以通過相對集中行政處罰權這一法律路徑，減少多層多頭執(zhí)法，推進執(zhí)法重心下移、執(zhí)法權責統(tǒng)一。

開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法體制改革探索。目前，江蘇省在開發(fā)區(qū)等特定區(qū)域開展行政執(zhí)法主要有三種情形：一是授權執(zhí)法，如風景名勝區(qū)管理機構根據(jù)《風景名勝區(qū)條例》的授權行使相應的行政處罰權；二是派駐執(zhí)法，即政府部門在開發(fā)區(qū)派駐機構開展執(zhí)法；三是委托執(zhí)法，即由政府部門委托開發(fā)區(qū)管委會執(zhí)法。對大多數(shù)區(qū)域而言，主要是后兩種執(zhí)法模式。2016年6月，江蘇省政府批準揚州市在蜀岡—瘦西湖風景名勝區(qū)開展相對集中行政處罰，集中行使風景名勝區(qū)管理、城市管理、文物保護、旅游、環(huán)境保護等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的相關行政處罰權。

目前除了在20個行政管理體制改革試點鎮(zhèn)、常熟市各建制鎮(zhèn)可以以鎮(zhèn)政府為執(zhí)法主體，在蜀岡—瘦西湖風景名勝區(qū)管委會實際管轄區(qū)域以風景名勝區(qū)管理機構為執(zhí)法主體開展行政執(zhí)法活動外，江蘇省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域，特別是遠離城區(qū)的基層管理區(qū)域實際開展的行政執(zhí)法體制改革工作，主要是將縣（市、區(qū)）城市管理領域相對集中行政處罰權工作向建制鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)延伸，即由縣級城管執(zhí)法部門向下轄的建制鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域派駐城管執(zhí)法中隊，以縣級城管執(zhí)法局的名義在鎮(zhèn)域、開發(fā)區(qū)范圍內集中行使城市管理行政處罰權。

二、當前基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革面臨的主要問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：“看得見的管不著”，容易發(fā)生亂作為現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層一級地方政府。當某具體領域發(fā)生糾紛或者違法行為時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使管理職能的過程中，常常會出現(xiàn)“看得見管不著”、“欲為無職、不為失職”的執(zhí)法困境：一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是執(zhí)法主體，發(fā)現(xiàn)違法行為只能勸阻，對不聽勸阻的唯有向有執(zhí)法權的縣級部門反映，使得大量的違法行為得不到及時有效地處理；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“屬地管理”責任人，面對人民群眾日益增長的權利保障訴求和上級政府“一票否決”的考核壓力，即使明知自身不具有執(zhí)法主體資格，仍然不得不采取變通辦法“查處”違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往必須沖在第一線，越權執(zhí)法、違法執(zhí)法等亂作為的風險極大。

縣級部門：“管得著的看不見”，存在難作為、不作為現(xiàn)象。受我國現(xiàn)行的以制定單行法律為主的立法體制以及單行法律主要由部門負責起草的實際狀況的影響，各行政管理領域的執(zhí)法主體均為縣級以上地方政府部門以及部門下設的執(zhí)法機構，亦即通常所稱“條線執(zhí)法”、“部門執(zhí)法”。由于縣域范圍內鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“點多、線長、面廣”，部門執(zhí)法人員在接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映或者群眾舉報后趕赴現(xiàn)場，常常面臨“人去樓空”、無法調查取證的情形；加之受城鄉(xiāng)二元結構的慣性制約，縣級部門的執(zhí)法精力主要投放在城區(qū)，極少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內主動開展日常巡查，對各類投訴舉報很少能夠做到立即調查處理，導致執(zhí)法不作為現(xiàn)象長期大量存在。

開發(fā)區(qū)：作為“派出機構”的主體地位與直接享有區(qū)域行政執(zhí)法權需求之間的矛盾日漸顯現(xiàn)。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法體制除了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共有的問題外，還有管委會法律地位缺陷帶來的權限授予障礙。開發(fā)區(qū)管委會定性為所在地市級以上政府的派出機構?！芭沙鰴C構”不是“派出機關”，盡管可以“根據(jù)授權行使同級人民政府行政審批、經濟協(xié)調與管理等職能”，“對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領導和管理”，但不能以自己的名義獨立行使行政執(zhí)法權?，F(xiàn)行的相關規(guī)定都清晰地將開發(fā)區(qū)作為功能區(qū)域而非行政管理區(qū)域。在這種行政主體不明、管委會缺乏合法權利來源的情況下，必然會影響到開發(fā)區(qū)的管理和發(fā)展。伴隨著開發(fā)區(qū)推進開放型經濟持續(xù)快速發(fā)展、推動經濟結構轉型升級的強勁步伐，開發(fā)區(qū)的實際管轄區(qū)域和管理內涵發(fā)生了很大變化，但相應的行政執(zhí)法體制未能及時有效地適應這些變化。以位列“全國中小城市綜合實力百強縣”、“最具投資潛力百強縣”兩個第一的昆山市為代表，希望以開發(fā)區(qū)管理機構為主體直接行使行政處罰權的呼聲越來越高，認為現(xiàn)有的派駐執(zhí)法和委托執(zhí)法模式已經不能適應甚至制約開發(fā)區(qū)進一步發(fā)展壯大，要求“轄區(qū)范圍內履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的以及省直管縣改革下放給昆山市政府及其部門的行政執(zhí)法職責”。這對于以行政區(qū)劃為基礎、以專業(yè)執(zhí)法為內容、以能夠獨立承擔行政法律責任的行政部門為主體的傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

執(zhí)法力量：不足與分散并存、素質亟待提高?！叭耸稚?、任務重”，執(zhí)法力量不足，是基層普遍存在的問題。縣以下執(zhí)法力量配置呈現(xiàn)“雙向分散”的特點：一是橫向分散。在一個縣域范圍內，縣級部門工作人員的總數(shù)并不少，但分配到每個部門的人員相對就少了。有的部門在本部門內部，由于執(zhí)法門類繁多，各門類實際分配到的人手更少。二是縱向分散。具體從事執(zhí)法工作的人員少，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的人員更少。這一現(xiàn)象在執(zhí)法部門中帶有普遍性，部門工作人員被分割在機關科室和下屬事業(yè)單位，無論從機構設置、編制配備，還是人員的實際使用上，都存在誤區(qū)，片面認為機關人員不執(zhí)法，執(zhí)法等于處罰，處罰是下屬執(zhí)法機構及其工作人員的事，導致實際從事執(zhí)法工作的人員偏少，“頭重腳輕”。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層一線受地域、人員身份、多年難以補充新生力量等因素所限，執(zhí)法人員更新、流動難，使得人員素質越到基層越弱化，人員結構越到基層越老化，法律專業(yè)執(zhí)法人員越到基層越稀缺，也成為基層實際使用執(zhí)法力量時感覺人手偏少的原因之一。為了應對執(zhí)法力量與執(zhí)法任務不相適應的難題，基層執(zhí)法任務重的區(qū)域和部門聘用了大量的執(zhí)法輔助人員，其中最典型的是公安部門。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年底，江蘇省聘用警務輔助人員達十余萬人，超過了執(zhí)法人員總數(shù)。如何對這部分人員予以規(guī)范，同樣是推進基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革需要同步研究解決的問題。

改革需求：受經濟社會發(fā)展水平影響，地區(qū)差異較為明顯。以江蘇省不同地域為例，在蘇南地區(qū)，經濟社會發(fā)展水平相對較高，改革需求迫切，希望從有利于解放生產力、促進區(qū)域經濟社會進一步發(fā)展的角度，對現(xiàn)有執(zhí)法體制從主體到權限、機制、責任進行全方位轉換和變革。在蘇中、蘇北地區(qū)，受經濟社會發(fā)展水平制約，改革需求相對滯后，相關管理層級對改革的認識不夠統(tǒng)一，既有改革措施尚且需要落實。

三、深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革的對策建議

綜合考慮各種因素，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革，可以通過以下方式進行：

已開展城管相對集中行政處罰權工作的建制鎮(zhèn)：進一步相對集中行政執(zhí)法權，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。以江蘇省為例，這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前主要是但不限于蘇南各鎮(zhèn)、蘇中部分建制鎮(zhèn)。其中，對于通過積極創(chuàng)造條件可以列入行政管理體制改革擴大試點的鎮(zhèn)，在經批準列入擴大試點范圍后，以鎮(zhèn)政府為執(zhí)法主體履行規(guī)定權限范圍內的執(zhí)法職能，開展執(zhí)法工作；對于經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平與行政管理體制改革試點鎮(zhèn)以及擴大試點的鎮(zhèn)相近、但受數(shù)量限制未列入試點的建制鎮(zhèn)，如全國重點鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)等，除依法必須由縣級部門實行統(tǒng)一管理或者專業(yè)性較強不宜集中的行政領域和事項外，可以根據(jù)各鎮(zhèn)的實際情況，經報省級政府決定，通過相對集中縣級部門在本鎮(zhèn)行政區(qū)域內執(zhí)法權限的途徑，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使鎮(zhèn)域范圍內的行政執(zhí)法權，解決目前執(zhí)法權主要集中在縣級部門導致有權執(zhí)法的看不見、看得見的無權執(zhí)法等問題，提高執(zhí)法效能；對于其他已經開展城市管理相對集中行政處罰權工作的建制鎮(zhèn)，如蘇南、蘇中的部分鎮(zhèn)，特別是具有較好區(qū)位優(yōu)勢、對周邊地區(qū)具有一定輻射能力、執(zhí)法重點比較集中的區(qū)域重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等，可以在不改變現(xiàn)有執(zhí)法主體的情況下，根據(jù)實際需要，經報省級政府決定，在已經集中的城市管理領域行政處罰權以外，適當擴大集中的權限范圍，仍以縣級城市管理行政執(zhí)法局為主體開展以城市管理行政執(zhí)法為核心的綜合執(zhí)法。當然，這些建制鎮(zhèn)也可以按照一個縣域窮盡原則，依托全國重點鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)等，采取前一種方式依法相對集中執(zhí)法權。

未開展城管相對集中行政處罰權工作的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)：進一步理順城管執(zhí)法體制，推進城管執(zhí)法向建制鎮(zhèn)延伸。以江蘇省為例，對于蘇中部分、蘇北全部的建制鎮(zhèn)，除行政管理體制改革試點鎮(zhèn)以外，要按照黨的十八屆三中、四中全會《決定》和《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的新要求，適應新型城鎮(zhèn)化建設的需要，加快推進縣（市）城市管理領域相對集中行政處罰權工作向建制鎮(zhèn)延伸。經報省級政府決定，建立以縣級城管執(zhí)法部門為執(zhí)法主體、在建制鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊的行政執(zhí)法體制，重點在與群眾生產生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執(zhí)法，依法集中行使原由縣級其他相關部門行使的住房城鄉(xiāng)建設、環(huán)保、工商、公安交通、水務、食品藥品監(jiān)管等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權，改變目前執(zhí)法主體混亂、多頭執(zhí)法等問題。

開發(fā)區(qū)：區(qū)分主體條件，采取綜合執(zhí)法、擴大城管相對集中處罰權范圍、優(yōu)化執(zhí)法機制等多種方式推進改革。其中，對經濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高，有條件通過機構改革在開發(fā)區(qū)管委會以外另設區(qū)域執(zhí)法機關，如××（區(qū)域）綜合執(zhí)法局，或者增掛區(qū)域執(zhí)法機關牌子的開發(fā)區(qū)，由于其從根本上解決了主體資格問題，經報省級政府決定，可以重點集中與其開放型經濟發(fā)展功能有關的行政執(zhí)法權限，由區(qū)域執(zhí)法機關統(tǒng)一行使區(qū)域范圍內的行政執(zhí)法權。同樣，具有獨立行政執(zhí)法主體資格或者可以通過法律、法規(guī)授權取得執(zhí)法主體資格的流域管理機構等其他區(qū)域性執(zhí)法主體，可以參照這一類開發(fā)區(qū)的改革模式，開展區(qū)域綜合執(zhí)法；對經濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高，尚無條件設立區(qū)域執(zhí)法機關但有基本對應的區(qū)、鎮(zhèn)政府等行政建制的開發(fā)區(qū)，可以在“不與所在行政區(qū)合并管理或取消管委會建制”的前提下，依托所在區(qū)、鎮(zhèn)政府，還原其被弱化的行政管理職能，經報省級政府決定，以區(qū)、鎮(zhèn)政府為主體，相對集中符合開發(fā)區(qū)改革需求的行政執(zhí)法權限，在開發(fā)區(qū)范圍內實施綜合執(zhí)法。對于其他開發(fā)區(qū)，如確因經濟快速發(fā)展對區(qū)域行政執(zhí)法體制改革需求較為迫切，可以經報省級政府決定，通過派駐開發(fā)區(qū)的城管執(zhí)法隊伍，以縣級城管執(zhí)法局為主體，在已經集中的城市管理領域行政處罰權以外適當擴大集中的權限范圍，開展以城市管理行政執(zhí)法為核心、以與開發(fā)區(qū)發(fā)展密切相關的建設、房產、文化、知識產權等行政執(zhí)法為重點的綜合執(zhí)法；而對改革需求不高的開發(fā)區(qū)，可以在現(xiàn)有城市管理相對集中行政處罰權的基礎上，通過進一步規(guī)范和完善執(zhí)法協(xié)作配合機制，提高執(zhí)法信息化水平，創(chuàng)新執(zhí)法方式，完善配套制度，強化執(zhí)法監(jiān)督等措施，使現(xiàn)有改革舉措發(fā)揮更大效用，提高執(zhí)法效率，達到深化改革的目的。當然，在上述途徑之外，還可以依據(jù)新修訂的《中華人民共和國安全生產法》對開發(fā)區(qū)管理機構主體性質的新界定，嘗試直接以開發(fā)區(qū)管理機構為主體，依法相對集中執(zhí)法權。

縣級部門：結合機構改革，整合執(zhí)法主體，精簡執(zhí)法隊伍?？h級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革中起著舉足輕重的作用，既是改革所涉執(zhí)法權限的主要來源，也是有效整合基層管理區(qū)域執(zhí)法力量、保障改革順利實施的重要生力軍。從改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性要求出發(fā)，縣級部門的執(zhí)法體制應當與基層管理區(qū)域執(zhí)法體制改革同步進行?？梢圆扇煞矫娓母锎胧阂皇钦喜块T之間執(zhí)法職能，解決多頭執(zhí)法?；鶎庸芾韰^(qū)域行政執(zhí)法體制改革過程中，縣級部門大量的行政執(zhí)法權限被依法集中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)區(qū)行使，縣級部門的執(zhí)法范圍縮小到城區(qū)，執(zhí)法任務隨之減少，客觀上為整合部門機構和執(zhí)法職責提供了有利條件。縣級政府應當把握時機，按照機構改革的總體要求，進一步推進部門之間機構和職責整合，可以在更大范圍、更多領域綜合設置機構，加大市場監(jiān)管、農業(yè)農村管理、交通運輸、城市規(guī)劃建設和市政管理等領域機構和職責的整合力度，也可以在不改變機構設置的情況下，將涉及多個部門職能的招投標等領域的執(zhí)法權相對集中到一個部門，推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法主體，提高執(zhí)法效能；二是整合部門內部執(zhí)法職能，消除部門內部多層多頭執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域依法集中行使縣級政府和部門的執(zhí)法權限后，執(zhí)法范圍縮減至城區(qū)或者執(zhí)法職能轉變到業(yè)務指導、監(jiān)督督察的交通運輸、農業(yè)、水利等縣級部門內部，原先存在的多個執(zhí)法主體、多支執(zhí)法隊伍、多層多頭執(zhí)法的情形，已經缺乏現(xiàn)實必要性，也不符合精簡、效能原則，應當按照《國務院辦公廳轉發(fā)中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號）、《中央編辦關于印發(fā)開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作意見的通知》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號）等規(guī)定，以及市縣政府職能轉變和機構改革新要求，進一步深化部門內部綜合執(zhí)法改革，除承擔不同性質執(zhí)法職能的執(zhí)法機關外，推行同一部門只設一支行政執(zhí)法隊伍或者不設專門執(zhí)法隊伍，集中力量綜合行使本部門各類行政執(zhí)法權。

3.協(xié)調完善：把握改革的配套措施

行政執(zhí)法體制是對行政執(zhí)法機關的機構設置、隸屬關系、權限劃分、組織管理形式等多方面的總稱，其改革是涉及全局的重大工程，須有一整套的制度架構加以規(guī)范，發(fā)揮立法引領和保障改革的作用，同時，要切實加強基層管理區(qū)域執(zhí)法力量、強化執(zhí)法能力建設，為改革提供必要的人力、智力支撐。

完善制度建設：開展地方立法、修訂相關依據(jù)，為基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革提供制度保障。深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革，構建權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制，離不開制度引領和支撐。以江蘇省為例，當前，特定區(qū)域行政執(zhí)法體制改革迫在眉睫，綜合執(zhí)法人員資格管理和與之緊密相關的執(zhí)法輔助人員規(guī)范工作亟待強化，為進一步鞏固、規(guī)范和提升相對集中行政處罰權改革成果，并為下一步深化以基層管理區(qū)域為重點的執(zhí)法體制改革提供制度經驗和規(guī)范引導，根據(jù)國家有關要求，在省一級，應當積極推進制定行政執(zhí)法體制改革相關地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在設區(qū)的市一級，可以充分行使《中華人民共和國立法法》賦予的立法權，采取個別授權的方式，依法授予本行政區(qū)域內特定區(qū)域的管理機構行政執(zhí)法主體資格，為進一步推進基層管理區(qū)域執(zhí)法體制改革提供適格的主體條件和系統(tǒng)的監(jiān)督保障。

加強執(zhí)法力量：消除多層重復執(zhí)法、整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，為深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革提供人力保障。加強基層管理區(qū)域執(zhí)法力量，既是行政執(zhí)法體制改革的要求，也是改革應有的成果。深化各層級行政執(zhí)法體制改革，盤活現(xiàn)有執(zhí)法資源，做到減事減人、增事增編、人隨事走，是當前形勢下補充基層管理區(qū)域執(zhí)法力量、保證執(zhí)法質量的有效途徑?？梢圆扇∪矫娲胧阂皇窍鄬又貜蛨?zhí)法。結合機構改革，整合省市縣三級行政執(zhí)法隊伍。對屬于基層監(jiān)管的事項，省級部門原則上不設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍，已經設立的要逐步取消；設區(qū)的市和區(qū)級部門不重復承擔具體執(zhí)法職責、不重復設置執(zhí)法隊伍。各層級執(zhí)法隊伍精簡后，節(jié)余的編制資源充實到基層一線。二是下移縣級執(zhí)法力量。通盤考慮縣級部門“瘦身”與基層管理區(qū)域“強身”，縣級部門通過整合執(zhí)法主體、精簡執(zhí)法隊伍節(jié)余的編制和執(zhí)法人員，以及依法向基層管理區(qū)域相對集中執(zhí)法權所涉及的編制和執(zhí)法人員，應當隨基層管理區(qū)域行政執(zhí)法機制改革相應下移，達到精簡、高效的改革目的。三是統(tǒng)籌現(xiàn)有執(zhí)法力量。鑒于上級部門節(jié)余的編制和執(zhí)法力量可能受種種因素限制不能及時、完全到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域應當立足自身實際，依托現(xiàn)有編制和符合條件的人員，通過盤活存量、優(yōu)化結構、精簡內部機構和管理層級等措施，統(tǒng)一調配依法取得執(zhí)法資格的人員，集中力量應對改革后大量增加的執(zhí)法任務，使改革得以順利進行。

強化能力建設：規(guī)范執(zhí)法人員管理、加強培訓教育，為深化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法體制改革提供法制保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)等基層管理區(qū)域是否有能力承接縣級部門面廣量大的執(zhí)法權限并依法行使，不僅取決于執(zhí)法力量多寡，更關乎人員素質高低。強化基層管理區(qū)域行政執(zhí)法人員執(zhí)法能力建設，是保障改革取得實效的重要途徑，需要重點做好兩方面工作：一要嚴格執(zhí)法人員管理。從事基層管理區(qū)域行政執(zhí)法的人員應當依法取得行政執(zhí)法資格，領取行政執(zhí)法證件，方可上崗執(zhí)法。從事行政處罰決定審核的人員，還應當按照中辦、國辦《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格。要通過定期開展執(zhí)法培訓和理念教育，有組織、有計劃地培訓執(zhí)法人員，提高他們的法律素質、執(zhí)法技能和服務水平?？h級部門要結合改革的實際情況，針對改革的不同階段，對基層管理區(qū)域相關執(zhí)法業(yè)務進行對口指導。二要強化執(zhí)法監(jiān)督體制建設?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，路燈是最有效的警察”，要明確地方執(zhí)法責任，重視建立和完善相應的執(zhí)法監(jiān)督機制，通過制定執(zhí)法監(jiān)督工作制度、明確法制機構和法制工作人員、完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法自由裁量權、加強行政執(zhí)法信息化建設和信息共享、全面落實行政執(zhí)法責任制等監(jiān)督措施，確保在通過改革提高基層管理區(qū)域行政執(zhí)法效率的同時，不降低并逐步提升行政執(zhí)法水平，保證執(zhí)法的公正性和規(guī)范化程度，使人民群眾在基層區(qū)域治理能力提升過程中真正受益。

（作者系江蘇省人民政府法制辦公室主任）

責任編輯：高 莉