作為績效問責機制的績效整改及其優(yōu)化

□ 王 柳

作為績效問責機制的績效整改及其優(yōu)化

□ 王 柳

績效問責是以績效信息的應用為核心的問責過程，試圖在“行為—績效（結果）—責任”之間建立因果鏈。然而，這一因果鏈存在斷裂的可能，績效問責面臨結果歸因的困境，因此，績效問責應該借由績效評估的回溯和反思的特性，發(fā)展促進組織學習的積極責任機制。在這個意義上，績效整改構成了績效問責的重要機制。杭州的績效整改實踐表明，有效的績效問責需要建立具有一定水平整合度和垂直整合度的績效評估體系，為績效信息的充分使用創(chuàng)造組織條件，同時發(fā)展績效數(shù)據(jù)分析能力，建立績效數(shù)據(jù)討論審議的常規(guī)程序，推動基于組織學習的積極責任實現(xiàn)。

政府績效；行政問責；績效問責；績效整改；問責制度；治理現(xiàn)代化

作為治理體系中的主導力量，政府對社會公共生活產(chǎn)生了越來越重要的影響，對政府治理績效的責任考量和追究日益被提上日程，然而目前的行政問責主要強調(diào)有錯責任，而未能承載追究無為責任的使命。在這樣的背景下，學者們提出績效問責，即，在考察政府績效水平的基礎上啟動問責程序，依托績效評估對政府管理和服務的績效實施責任追究①徐元善、楚德江：《績效問責：行政問責制的新發(fā)展》，《中國行政管理》，2007年第11期。，并認為這是對無為或者不積極作為的懶政現(xiàn)象的一種治理機制。②王柳：《績效問責的制度邏輯及實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》，2016年第7期。然而，目前國內(nèi)有關績效問責的研究主要討論績效評估對責任政府建設的意義及其蘊含的問責理念，③陳天祥：《政府績效評估的經(jīng)濟、政治和組織功能》，《中山大學學報》，2005年第6期；張賢明：《當代中國問責制度建設及實踐的問題與對策》，《政治學研究》，2012年第1期；彭國甫、陳?。骸墩冃гu估問責功能的形成機理與實現(xiàn)途徑》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》，2009年第1期。而對績效評估和行政問責這兩個制度的具體整合機制還沒有開展系統(tǒng)的研究。近兩年，逐漸有研究關注實踐中的績效問責，以宣稱“績效問責”為目標的政府績效評估改革為對象，討論績效評估每一個環(huán)節(jié)中的責任因素。④尚虎平：《我國政府績效問責的成就、不足與改進之路——面向20個改革案例的矩陣分析》，《中國行政管理》，2016年第2期；《我國政府績效問責：實現(xiàn)“績效型政府”與“責任型政府”的統(tǒng)一》，《南京社會科學》，2015年第9期。然而，依然缺少績效問責機制的清晰呈現(xiàn)和集中討論。

科學的績效評價不是為評價而評價，而是要通過客觀的評價得出組織真實的績效狀況，發(fā)現(xiàn)存在的問題，分析問題的原因，提出解決問題的方案，這個過程就是績效評價的后續(xù)階段——績效改進。①吳建南、孔曉勇：《以公共服務為導向的政府績效改進分析》，《中國行政管理》，2005年第8期。績效改進是科學的績效管理系統(tǒng)的內(nèi)在要求，被認為是從績效評估走向績效管理的重要標志，也是近些年來不斷強化的政府績效評估結果使用的一種重要方式。狹義的績效問責就是評估結果的使用，即針對政府治理績效結果實施責任追究，讓政府及其部門就績效問題承擔相應后果。事實上，績效問責一直存在于中國本土化行政科層的運作之中，表現(xiàn)為壓力型體制之下，上級政府向下級政府下達指標任務，實施量化考核，最后根據(jù)結果實施獎懲。②渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。然而，這種考核結果的使用被認為是急功近利，不盡科學，是亟需避免的結果利用的極端方式之一。③周志忍：《公共組織績效評估中國實踐的回顧與反思》，《蘭州大學學報》（社會科學版），2007年第1期。那么，作為政府績效評估結果使用方式的績效改進能否發(fā)展為一種有效的績效問責機制？目前，相對于企業(yè)績效評估，政府績效管理領域的績效改進研究為數(shù)不多④在中國知網(wǎng)以“績效改進”為篇名進行論文檢索后發(fā)現(xiàn)，截至2017年2月28日，行政管理和政治學學科下的相關論文只有11篇。，更是缺乏績效評估服務于行政問責視角下的討論。本文探討績效改進作為績效問責機制的可能及其優(yōu)化，從而推動績效評估與行政問責制度整合的機制研究。

一、績效問責的制度特性及對積極責任機制的呼吁

績效問責是基于政府績效評估的行政問責模式，指對政府績效評估反映的治理績效問題實施問責，要求政府及其部門對工作績效進行信息披露、解釋說明和合法性證明，就績效問題承擔相應后果，從而實現(xiàn)對政府及其部門履職責任的激勵和約束。績效問責的本質(zhì)在于以績效評估為軸心，推動責任政府建設，呈現(xiàn)出以下兩個特征：

第一，績效問責是以績效信息的應用為核心的問責過程。問責是負有責任的行動主體和實施問責的審議場所之間的一種社會關系，行動主體有義務解釋他（她）的行為，證實他（她）的行為的合法性，審議場所可以提出質(zhì)疑并得出責任判斷的結論，行動主體據(jù)此承擔相應的后果。⑤MarkBovens．AnalysingandAssessingAccountability：AConceptualFramework．EuropeanLawJournal，2007，13（4）．這個角度的定義強調(diào)就責任進行信息披露、審議、判定的制度化例行程序。本文所討論的績效問責就是在這個意義上的一種問責形式，要求責任主體披露的信息主要指工作績效信息，實施問責的審議場所主要依托評估的程序和過程，評估主體可以根據(jù)評估的結果，向相關責任主體發(fā)起責任追究，也可以將評估結果作為履責情況的審議結果遞交給其他問責主體，由其他問責主體啟動問責程序。換言之，績效問責實現(xiàn)以績效信息為核心的“信息披露—審議討論—結果承擔”的問責過程。

第二，績效問責關鍵是在政府管理系統(tǒng)、績效評估和責任之間建立關聯(lián)?？冃栘煹幕驹硎前l(fā)揮績效評估和行政問責的協(xié)同效應，實現(xiàn)制度整合。然而，績效評估的過程不是天然地與政府問責過程環(huán)環(huán)相扣，程序一致，政府績效評估不會自動提升政府責任和績效，只有與職責履行相關的其他管理系統(tǒng)根據(jù)評估結果采取相關措施，落實對政府部門的責任追究，才會推動責任實現(xiàn)和績效提升。績效問責需要在政府管理系統(tǒng)、責任和績效評估之間建立關聯(lián)，而其中暗含的前提是政府及部門的績效與其責任之間具有一致性和相關性。

因此，作為評估結果使用的績效問責連接兩個管理過程：一是績效評估系統(tǒng)，討論績效信息如何產(chǎn)生，二是政府管理系統(tǒng)，討論績效信息如何使用。換言之，什么方式的績效評估產(chǎn)生了可辨別、可審議、高品質(zhì)的有關治理行為及其責任的信息？哪些主體將由此產(chǎn)生的績效信息應用到了哪些與問責相關的管理制度和管理環(huán)節(jié)中？不同主體在問責強制權分配上呈現(xiàn)什么關系？問責對象會為失責行為承擔什么后果？諸如此類的問題隱藏在這兩個管理“黑箱”之中，又直指績效問責的基本要素。

問責制度最令人關注的環(huán)節(jié)是責任主體為失責行為承擔相應后果，這也是問責制度效用的直接體現(xiàn)。承擔后果的方式有正式和非正式之分，也有積極和消極之別。正式的方式包括否決或修訂政策、收緊規(guī)制、罰款、解除職責，甚至對組織的終止。責任審議主體擁有充分的調(diào)查權和制裁權以實現(xiàn)控制的目標，尤其在委托代理關系的視角下。非正式的結果承擔方式包括公開道歉、蒙羞、公開揭短等，這些結果承擔方式可能與正式的制裁方式相伴而行，也可能在缺少其他強制性方式的情況下單獨實施。在問責的制裁階段所采取的行為方式會形成一種制裁階梯（ladder－of－sanc tion），從低調(diào)的或非正式的從輕處理方式到嚴厲的措施。①［英］克里斯托弗·胡德等：《監(jiān)管政府》，陳偉譯，三聯(lián)書店2009年版，第56頁。但是，嚴厲的制裁方式不一定比弱的形式更具有影響力。嚴厲的制裁可能產(chǎn)生預期外的負面影響，比如激發(fā)行為主體防御性的反應，而相對弱的制裁方式有時也會給組織帶來巨大的影響，如聲譽的破壞和職業(yè)生涯的損害。而且，非正式制裁和正式制裁之間有信息交流渠道，公開可以為正式制裁提供“火警式”的監(jiān)管信息，并激活嚴厲的制裁。因此，責任主體為失責行為承擔相應后果的方式有多種選擇，會產(chǎn)生不同的制度效用。

績效問責試圖在“行為—績效（結果）—責任”之間建立因果鏈，然而，由于社會問題的多維性和復合性、治理結構的多主體性，由于評估技術處理簡單化的風險，這一因果鏈存在斷裂的可能，行為、結果與責任之間很少呈現(xiàn)出直接的線性關系。那么，沒有處理好因果關系的指標體系與對結果負責的懲戒性的問責制裁相結合，就會激發(fā)組織的抵制行為、策略行為和其他的激勵扭曲行為。②王柳：《績效問責的制度邏輯及實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》，2016年第7期。

對問責功能的理解有多重視角，有表現(xiàn)為約束和控制公共機構濫用權力的消極視角，也有體現(xiàn)為促進治理績效持續(xù)改進的積極視角，問責也是一種促進組織學習、實現(xiàn)績效持續(xù)改進的工具。在組織學習的問責導向下，問責不是一種對抗性的機制，而是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的機制。實現(xiàn)組織學習導向的問責，關鍵是生產(chǎn)清晰的、自下而上的反饋信息，激勵問責雙方就這些信息進行反思和討論，并針對性地采取績效改進行為，而不是單純性的懲罰錯誤或者失敗。③王柳：《理解問責制度的三個視角及其相互關系》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2016年第2期。因此，建立在績效評估基礎之上的行政問責，不應該忽視復雜而快速變遷的當代治理，不應該漠視績效評估的技術先天缺陷，而應該發(fā)揮制度協(xié)同的效應，借由績效評估回溯、反思、創(chuàng)新的制度特性，規(guī)避責任追究可能帶來的負面效應對治理績效的影響，發(fā)展促進組織學習的積極責任機制，兼顧責任實現(xiàn)和績效提升。正是在這個意義上，績效改進具有了成為績效問責機制的現(xiàn)實條件。

二、以績效整改實現(xiàn)績效問責的杭州實踐

杭州市的績效評估實踐是中國地方政府績效評估發(fā)展的一個縮影，起步于1992年，歷經(jīng)二十余年，完成體制、機制和制度的創(chuàng)新，形成綜合考評的基本框架。尤其是2015年，杭州對政府績效管理工作進行地方立法，出臺的《杭州市績效管理條例》明確了績效評估、績效結果運用、績效管理問責等內(nèi)容。在不斷制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的杭州績效評估實踐中，一個關鍵的推動因素是體制創(chuàng)新：2006年8月，杭州成立全國首家正局級常設考評機構——杭州市綜合考評委員會辦公室；2012年8月，考評辦增掛“杭州市績效管理委員會辦公室”牌子。杭州市考評辦在完善評估制度、推動評估創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用，績效評估的“評價—整改—反饋”工作機制就是近些年來考評辦推動績效評估有效性的重要舉措，被稱為“杭州滾動式績效管理的最大特色”④伍彬：《綜合考評與績效管理》，人民出版社2012年版，第155頁。，是地方政府績效管理中的民意價值和治理創(chuàng)新的突出表現(xiàn)⑤伍彬：《中國地方政府績效管理中的民意價值和治理創(chuàng)新——以杭州綜合考評為例》，奧地利維也納大學講演，杭州考評網(wǎng)，2014年6月11日。。

（一）績效整改的實施

凱恩將制裁分為懲罰性制裁、修復性（或矯正性）制裁和預防性制裁⑥［澳］皮特·凱恩：《法律與道德中的責任》，羅李華譯，商務印書館2008版，第68頁。，杭州通過“評價—整改—反饋”的工作機制，不斷強化修復性的追責制裁機制。①伍彬：《中國地方政府績效管理中的民意價值和治理創(chuàng)新——以杭州綜合考評為例》，杭州考評網(wǎng)，2014年6月11日，奧地利維也納大學講演。一是建立整改工作責任制。要求整改單位針對分解落實的社會評價意見，制定年度整改工作計劃；二是開展績效分析和治理診斷調(diào)查。市考評辦對各類意見和建議做系統(tǒng)的分析、歸納和整理，并將意見和建議反饋給相關的責任部門，對于一些普遍性的突出問題，市考評辦組織相關部門和有關專家共同商討解決方案；三是建立整改目標公示制度。整改單位的年度重點整改目標、整改措施、整改承諾，以及整改目標的完成情況向社會公示，并對完成情況進行公眾滿意度測評；四是建立整改意見跟蹤督辦機制。從2012年開始，針對社會評價意見中反映的，社會各界關注度高、意見集中、多年反映而尚未得到較好解決，且涉及面廣，與廣大市民日常生活密切相關的問題，由市考評辦提出整改目標，并邀請市民代表（績效信息員）、新聞媒體，對整改工作進行全過程跟蹤，年底組織開展整改成效的績效評估。以2014年度的綜合考評為例，“評價—整改—反饋”工作機制包含了“2013年度社會評價—2014年度社會評價意見整改目標確立—2014年度考評辦跟蹤督辦社會評價意見—社會評價意見整改目標再評價—2014年度社會評價”循環(huán)的工作流程（圖1）。由此，評價、整改、反饋三個過程互為前提，往復循環(huán)，在政府與人民之間形成了常態(tài)的、制度化的平等互動，構成了一個政府績效持續(xù)改進的工作機制。②伍彬：《綜合考評與績效管理》，人民出版社2012年版，第155頁。本質(zhì)上，這一工作機制是解決評估中發(fā)現(xiàn)的問題的方式，具有解決問題、促進組織學習和以績效持續(xù)提升為目的積極問責的特征。

圖1 “評價—整改—反饋”工作機制

社會評價意見分為有明確指向和具體陳述及要求的A類意見和比較原則籠統(tǒng)的B類意見，A類意見按照明確的、可度量的、面向結果的原則確定具體整改目標，B類意見作為改進工作的參考。然后，市直單位在A類意見中確定若干項群眾意見突出、社會影響較大，通過努力當年能夠解決或取得明顯成效的問題，制定向社會公開承諾的重點整改目標。市考評辦從社會評價意見中梳理出20項跟蹤督辦意見，直接下達相關責任單位。向社會公開承諾的重點整改目標及20項跟蹤督辦意見整改目標均列為市直單位專項進行考核。（圖2）

圖2 社會評價意見整改目標分類

下文通過2014年度“考評辦跟蹤督辦社會評價意見整改目標”（簡稱：整改目標Ⅰ）和“市直單位社會評價重點整改目標”（簡稱：整改目標Ⅱ）的比較，來分析杭州綜合考評中的績效整改機制。

整改目標Ⅰ和整改目標Ⅱ在來源、主體和考核等方面相同，即：都來自于2013年度社會評價意見的整理分析和歸納，“意見比較集中，關注度較高，社會影響比較大”是選擇的共同標準；兩者的責任主體都是市直單位；考核結果都納入社會評價意見整改目標考核。但是，這兩種目標整改方式也存在重要區(qū)別：

第一，整改目標的確立方式。整改目標Ⅱ主要是部門選擇的結果，整改意見及整改目標措施選擇的主動權在部門。而整改目標Ⅰ由考評辦從社會評價原始意見中梳理出來，直接下達單位，單位據(jù)此制定年度整改目標，因此，目標選擇的主動權主要在考評辦。

第二，整改目標的內(nèi)容。整改目標Ⅰ覆蓋內(nèi)容多，解決難度大，來源于那些近年來重復提出的、意見比較集中的社會評價意見。而且，跟蹤督辦意見往往涉及到多個責任單位，通常是需要部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的問題。而整改目標Ⅱ是單一部門為責任主體的項目，是各部門獨立完成整改目標的設定和整改措施的落實。

第三，整改過程。整改目標Ⅰ的整改過程，參與主體多元，包括各整改責任單位、市考評辦聯(lián)系人、市績效信息員以及新聞媒體等第三方成員，考評辦是整改的監(jiān)督和考核主體，也是整改的參與者，推動整改全過程。相對而言，整改目標Ⅱ的落實是以部門為實施主體展開的內(nèi)部管理過程，考評辦是獨立于整改過程之外的監(jiān)督力量和考核主體。

整改目標Ⅰ和整改目標Ⅱ有三種關系①兩類整改目標由于數(shù)量較大，無法在文中一一呈現(xiàn)。下文涉及到單位重點整改目標（整改目標Ⅱ）、跟蹤督辦社會評價意見整改目標（整改目標Ⅰ）的內(nèi)容見《2014年杭州市直單位社會評價意見重點整改目標》、《2014年市考評辦跟蹤督辦社會評意見整改目標》，載《杭州日報》，2014年5月12日。而且，為了分析的可行性，也僅討論整改目標Ⅰ所涉及的單位，僅比較這些單位的整改目標Ⅱ與整改目標Ⅰ的關系。：①整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ回應相同的社會評價意見，而且整改目標一致，即，整改目標Ⅰ是單位確立的整改目標Ⅱ的一部分，尤其是牽頭責任單位。這類整改目標占20項整改目標Ⅰ的13項。②整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ回應相同的社會評價意見，但是，整改目標不完全一樣。整改目標Ⅰ超越甚至改變了單位針對此類意見原先所提出的整改目標。③整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ回應不同的社會評價意見，即，部門沒有將此類社會意見確定為需要重點整改的意見，而考評辦挑選出來列為跟蹤督辦意見，共5項。（詳見表1）

表1 整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ的對應關系

（二）以績效整改實現(xiàn)績效問責的成效

在部門整改目標Ⅱ確立后，考評辦通過跟蹤督辦社會評價意見，設立整改目標Ⅰ，主要發(fā)揮三個功能，強化社會意見的回應和整改。

1．整改強化。首先，雙重考核。通過整改目標Ⅰ和整改目標Ⅱ的重復和疊加，強化部門對社會評價意見的整改力度。兩種整改目標都要接受滿意度考核，整改目標Ⅱ的滿意率，通過在年度社會評價中組織專項滿意度測評進行；整改目標Ⅰ的滿意率，由專項測評（委托第三方組織實施）和述評會現(xiàn)場評價兩部分組成（分別占50%權重）。因此，一致的13項整改目標Ⅰ和整改目標Ⅱ實際上是接受了重復計分，疊加考核。其次，重點突出，強化對重點責任單位的績效整改。2014年度重點整改目標（整改目標Ⅱ）共183項，涉及99家市直單位，覆蓋原始意見3048條，自查意見13條。平均每個單位1 85項整改目標Ⅱ，平均16 7條社會意見形成一項整改目標Ⅱ。從公示的情況看，99家單位的整改目標Ⅱ項數(shù)都是5項以下（包含5項），其中，13家單位的整改目標Ⅱ數(shù)量為4項以上（包括4項），其中7家單位的整改目標Ⅱ數(shù)量為5項（表2）。這13家單位都是考評辦跟蹤督辦社會評價意見的整改責任單位，其中，整改目標數(shù)達到5項的7家單位都是跟蹤督辦意見整改目標的牽頭單位，分別是公安局、城管委、環(huán)保、人力社保以及移動、聯(lián)通、電信。這說明，考評辦跟蹤督辦意見牢牢抓住了群眾意見比較集中、關注度較高的評價意見，以單列20項的方式對這些問題做了重申，對整改單位施加了又一考核壓力，借此提高回應民意的力度。

表2 2014年度市直單位社會評價意見重點整改目標（整改目標Ⅱ）數(shù)量與責任單位數(shù)量

2．措施重構。有些社會評價的意見是真實且重要的，但是單位制定的整改目標不到位、不完整，跟蹤督辦意見整改在目標上做了重新調(diào)整。如對“食品安全監(jiān)管”意見的處理。2014年3月21日，杭州市政府整合市工商局、市食品藥品監(jiān)管局、市食安辦的職責，組建市市場監(jiān)督管理局（保留市工商局、市食品藥品監(jiān)管局牌子），將市質(zhì)監(jiān)局承擔的食品和食品添加劑生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理職責劃入市市場監(jiān)督管理局。跟蹤督辦意見的整改目標（整改目標Ⅰ）根據(jù)新的體制要求，從全市生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的角度做了新的調(diào)整。事實上，考評辦跟蹤督辦意見整改目標（整改目標Ⅰ）在各個部門“績效考核目標——重點工作目標”中都有所涉及，具有一定的合法性依據(jù)，而且從全局性、系統(tǒng)性的角度，對問題癥結的把握更準確，有利于突破部門間壁壘，約束部門化的利益。所以，考評辦的跟蹤督辦社會評價意見（整改目標Ⅰ）開辟了落實部門責任、回應民意的新途徑。

3．議題聚焦與引導。整改目標Ⅱ是單位自主選擇的結果，所以，選擇容易實現(xiàn)的意見進行整改是理性的行為，但是不一定就是社會意見最集中的方面。20項整改目標Ⅰ中有5項是有別于所涉單位自己確定的整改目標Ⅱ，其中三項的牽頭單位都是市城管委。以城管委為例，2014年度的整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ只有1項的交集，2013年度的整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ也只有1項的交集；2013年度的整改目標Ⅰ與2014年度的整改目標Ⅱ有3項指向相同的意見，2013年的整改目標Ⅱ與2014年的整改目標Ⅰ基本沒有交集；2013年度與2014年度的整改目標Ⅰ具有較高的延續(xù)性，2014年度總共6項的整改目標Ⅰ中，有4項延續(xù)了2013年度的整改目標Ⅰ內(nèi)容，而2013年度和2014年度整改目標Ⅱ的延續(xù)性卻沒有這么強烈，只有1項。（表3、圖3）

表3 2013、2014年度杭州市城管委的整改目標Ⅰ與整改目標Ⅱ① 資料來源：《2014年杭州市直單位社會評價意見重點整改目標》，《杭州日報》，2014年5月12日。

圖3 市城管委整改目標Ⅰ和整改目標Ⅱ年度延續(xù)性比較

從上述對比中，可以看到，整改目標Ⅱ的延續(xù)性較弱，而整改目標Ⅰ的延續(xù)性較強，而且，上一年度的整改目標Ⅰ對下一年度的整改目標Ⅱ有一定的影響。這一定程度體現(xiàn)了20項跟蹤督辦社會評價意見整改目標對社會評價意見的聚焦。然而，以城管委為例的兩種整改目標比較也留下了一個疑問，即，整改目標Ⅰ和整改目標Ⅱ都是對上年度社會評價意見的梳理和回應，部門確定的整改目標Ⅱ年度延續(xù)性差，差異性大，這似乎說明社會評價意見整改到位，考評辦確立的整改目標Ⅰ年度延續(xù)性強，差異性小，這似乎說明社會評價意見整改效果有限。這個自相矛盾的結論說明什么？通過比較自從2012年度考評辦跟蹤督辦社會評價意見以來，2012年度、2013年度、2014年度這三個年度的意見內(nèi)容（內(nèi)容略），可以發(fā)現(xiàn)：其一，延續(xù)性的特征較為明顯（表4）。從2013年度延續(xù)到2014年度的整改意見達到12項，占20項總意見數(shù)的60%；其二，這12項意見的整改滿意率普遍在當年選取的20項整改意見滿意率中排名10名之后，且滿意率絕對值有較大下降，說明絕大多數(shù)的問題沒有得到很好的解決；其三，相對滿意程度有所提升，12項延續(xù)的意見中，滿意率排位上升的有7項，下降的有3項，維持不變的有2項（第18名和第20名）。由此，一定程度上可以說明社會反映的政府管理問題沒有很好地解決，社會對政府管理績效的改進不是很滿意，通過考評辦跟蹤督辦社會意見的整改式問責對推動這些問題的解決，成效有限。

表4 考評辦跟蹤督辦社會評價意見的年度延續(xù)性

（三）績效問責的特點及其原因

杭州綜合考評經(jīng)歷了由傳統(tǒng)的目標責任制考核向多元的現(xiàn)代評估方法、由單一封閉的政府組織內(nèi)部考核模式向開放的現(xiàn)代績效管理體系轉變的發(fā)展過程。在這個過程中，傳統(tǒng)懲戒導向的結果控制式問責的唯一性開始松動，依托于績效整改的積極問責開始萌芽，表現(xiàn)為對績效信息和評估結果的主動反思，以及以解決問題和提高績效為目的的整改推進過程。這個過程也隱含著作為評估組織方的考評辦不斷擴大組織影響力的意圖。然而，依托于績效整改的績效問責不徹底、成效不顯著?？赡艿脑虬韵聨讉€方面：

1．整改問題的復雜性。跟蹤督辦的意見本身就是問題解決比較困難的頑疾，且需要多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，具有復雜性和系統(tǒng)性的特點，更容易遭遇多主體治理結構下的責任歸因困境。社會問題越復雜，治理主體越多元，越難清晰地界定個體對整體績效的貢獻，越難激發(fā)個體的責任感?？荚u辦通過跟蹤督辦意見整改，以設立牽頭單位的方式力圖對集體績效追責，很難精確地把集體行動的績效目標準確地分解到其中的每個部門上。所以，整改意見多年延續(xù)，整改目標整體滿意率不高，客觀上也反映了治理這些社會問題的挑戰(zhàn)性。

2．整改問責機制的簡單化和單一性。整改式問責的工作機制包括三個階段：一是確定和公開整改目標，二是建立整改聯(lián)動機制，三是整改目標考核與再度公開。各責任單位自己確定的重點整改目標（整改目標Ⅱ）的整改過程基本控制在單位內(nèi)部，最后的考核通過考評辦在年度社會評價中組織專項滿意度測評進行，評價主體是社會各界人員；考評辦確定的20項跟蹤督辦意見（整改目標Ⅰ）的整改，依托于由各整改責任單位、市考評辦聯(lián)系人、市績效信息員以及新聞媒體等三方成員組成的跟蹤督辦社會評價意見整改聯(lián)動機制，根據(jù)問題性質(zhì)，分為若干工作組，每個工作組與牽頭責任單位開展整改對接，進行專題研究，加強信息溝通，強化監(jiān)督，共同完成整改目標，最后的考核由跟蹤督辦意見專項測評（委托第三方組織實施）和跟蹤督辦意見整改目標述評會現(xiàn)場評價兩部分組成，其中，參加述評會的評議代表由來自基層單位的部分市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員，市績效信息員、評估專家、新聞媒體等社會各界人員組成。

顯而易見，這個意見整改過程所蘊含的問責要素是不健全的：其一，績效整改主體單一，缺少問責的強制性權力。整改過程仍然是一個作為評估組織者的考評辦、社會評價主體與考評單位之間的績效評估過程，評估的信息與解決績效問題的工作之間耦合性不強，無論是考評辦還是社會評價主體缺少整改落實的強制性手段。其二，對績效問題的本質(zhì)缺少審議討論的程序和機制。幾年來一直重復的社會意見的解決以及跨年度延續(xù)的整改目標的落實，有些需要體制的調(diào)整，有些需要部門職責關系的理順，有些需要資金的重新分配，如果對這些問題不予反思和討論，如果與這些問題相關的管理系統(tǒng)不納入績效整改系統(tǒng)，那么列為整改目標的績效問題很難真正解決。這是缺少雙環(huán)學習的必然結果。

總之，缺乏一個圍繞績效問題的討論程序，缺乏決策者、執(zhí)行部門、保障部門以及利益相關者之間的協(xié)商審議，僅僅通過考評辦會同具有自利性的責任部門，以及微弱的社會力量，很難實現(xiàn)問題的真正整改、整改責任的真正落實。從2016年開始，杭州市“公述民評”面對面電視問政活動將由考評辦牽頭組織實施，倡導在理性的對話中協(xié)商治理。這是深化績效評估結果使用的重要舉措，期望在領導高層高度重視、部門參與覆蓋面廣、意見問題集中、社會公眾關注度高的背景下，能彌合上述兩個不足，從而對基于績效整改的績效問責機制產(chǎn)生積極的影響。

三、基于績效整改的績效問責機制優(yōu)化

有效的績效問責必須包含幾個邏輯上遞進的環(huán)節(jié)：績效評估產(chǎn)生有質(zhì)量的績效信息；績效信息可以回溯到行為，績效結果與行為之間的因果關系清晰完整；績效信息被積極地、恰當?shù)丶右詰茫ü_的披露、討論，以及被其他管理系統(tǒng)的采納，從而對治理和責任改進產(chǎn)生實質(zhì)性影響。由此，績效問責持續(xù)性地發(fā)揮作用，成為重要的治理工具。

（一）提高績效評估體系的整合度

績效問責是一個以績效信息的應用為核心的問責過程，是績效評估的結果應用，讓評估產(chǎn)生的績效信息對其他管理系統(tǒng)產(chǎn)生影響。換言之，僅僅績效評估不能實現(xiàn)問責的目的，需要整合績效評估系統(tǒng)與其他政府管理系統(tǒng)。如果將績效評估與其他管理過程相隔離，那么收集和傳播的績效信息對管理體系很少產(chǎn)生真正的影響，責任的追究和改進便無從談起。

制度的整合本質(zhì)上反映權力配置的結構。圍繞著績效評估而形成的評估領導權、評估組織權、具體評估權和責任強制權的分配是評估系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間關系的表征。評估權可以和責任強制權重合，也可以分離，這取決于評估權在“信息披露—討論審議—結果承擔”問責三階段中的延續(xù)性，尤其在結果承擔階段的延續(xù)性。與評估領導權、評估組織權、責任強制權相比，具體評估權是一個可以分享的權力，是評估主體多元化的體現(xiàn)。鑒于當前政府績效評估內(nèi)部化的特征，評估領導權、評估組織權、責任強制權的內(nèi)化特征顯著，三者在政府部門之間的分配關系，實質(zhì)上決定績效評估在一系列政府治理工具中的地位以及績效問責作用發(fā)揮的空間。評估組織權和責任強制權可以集中在一個部門，也可以分置在多個部門，關鍵是整合，這是發(fā)揮問責功效的關鍵。只有當績效評估系統(tǒng)達到一定的水平整合和垂直整合程度時，績效問責機制運轉最有效。

所謂績效評估的水平整合是指評估系統(tǒng)與其他管理系統(tǒng)——如人事、財政和預算——彼此協(xié)調(diào)，以充分、合理地運用績效評估的結果，避免為評估而評估。在組織學習導向的績效問責中，敦促責任主體通過調(diào)整政策優(yōu)先排序、重新分配資源來提供問題的解決方案，從而實現(xiàn)績效改進，這就是問責的過程。這是獨立于評估之外的管理過程，又是邏輯衍生的評估后續(xù)階段。如果沒有重新定義管理問題、提供問題解決資源的后續(xù)環(huán)節(jié)，針對績效不佳的責任追究無法完全落地，績效問責就僅僅止步于問題的揭露。這是評估權與責任強制權在屬于不同的管理系統(tǒng)前提下而又彼此割裂所產(chǎn)生的現(xiàn)象。杭州綜合考評基于績效整改實現(xiàn)的績效問責不徹底根源于此結構性問題。

由于問責的強制權可以提高評估組織權的權威性和績效評估的合法性，所以，當既有的評估組織權沒有完全整合責任強制權時，行使評估組織權的組織就要通過其他途徑來強化評估組織權，繼而證實和強化自身的合法性。正因為如此，杭州考評辦強化綜合考評的過程管理，強化目標設定權和檢查核驗權。在績效評估系統(tǒng)與其他管理系統(tǒng)割裂的情況下，這種“程序導向”的績效評估會過于囿于過程控制而降低對績效本身的關注，重視績效評估的采用環(huán)節(jié)（adoption），忽視績效評估的落實環(huán)節(jié)（implementation），而后者才是作為績效評估結果使用的績效問責應該強化的重要方面。較低的績效評估水平整合度會讓績效評估成為重新強化傳統(tǒng)的機械控制模式的管理工具。

績效評估的垂直整合度是影響績效問責有效性的另一個要素。當績效評估評價政府管理的每一個層面，并且每一個層面產(chǎn)生的績效信息一體化，相互印證，這就產(chǎn)生了績效評估的垂直整合。這些層面包括宏觀的整體意義上的政府政策層面、組織層面以及個體層面。在整體性的政府績效中客觀地反映部門的績效，在部門的績效中客觀地反映個人的績效，這是績效評估高垂直整合的理想狀態(tài)。這種垂直整合度能夠保證績效責任之可問性，組織績效的改善終須通過個體的努力實現(xiàn)；也保證所問績效責任之合理性，個體績效的集合是組織績效，組織績效之與政府績效亦是如此。這種一致性本質(zhì)上體現(xiàn)從個體到組織的職責一體化和清晰化。績效問責試圖建立的因果邏輯是從績效（結果）歸因至行為，從行為歸因至責任。垂直整合能力差的績效評估體系會加劇這一因果鏈斷裂問題，從而讓績效問責失去賴以存在的基礎。公共組織職責體系的復雜性往往會影響績效評估垂直整合能力，表現(xiàn)為權力主體在責任劃分上邊界模糊，同一級政府不同系統(tǒng)之間、同一系統(tǒng)不同層級之間職責交叉，權責關系不對應。

總之，績效問責的核心是績效信息的使用，一定強度的績效評估水平整合和垂直整合能夠為公共部門的利益相關者有效使用績效信息創(chuàng)造條件。垂直整合需要建立從個體到組織的職責一體化和清晰化，水平整合需要不同管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉，本質(zhì)上，這是推動績效評估走向績效管理的過程。

（二）完善績效數(shù)據(jù)分析和溝通

責任追究的強制性和權威性會影響個體的職業(yè)生涯和聲譽，影響組織的資源和地位，因此，績效問責對績效評估的可信度提出了較高的要求。在績效領域最為棘手的問題之一是“好”信息的有效性。①［美］達爾·W·福賽斯：《更快 更好 更省：美國政府的管理績效》，范春輝譯，江蘇人民出版社2014年版，第275頁。如果績效評估不為參與其中的組織及個體所認可，他們認為績效評估沒有真實反映他們的績效及責任，那么就會對評估產(chǎn)生敷衍了事的態(tài)度或者抵觸的情緒，就會提供虛假的或者是自我防御性質(zhì)的信息，繼而惡性循環(huán)，進一步惡化評估對真實問題的客觀反映度，從而降低績效信息一體化使用的可能性，并最終影響問責的有效性和權威性。因此，在目前條件下，績效管理的科學化是關鍵，它解決績效問責的共識度問題，即評估體系產(chǎn)生有效的信息，并被受績效問責約束的政府內(nèi)部成員認可和接受。

理論上，績效評估是以量化的方式對組織效率和效益問題的真實回答，但是在實踐中，無論是績效信息的生產(chǎn)，還是績效信息的使用，都會讓績效評估本身成為需要解決的問題。在Pollitt看來，通過績效評估來判斷公共服務的優(yōu)劣存在概念、激勵和技術等三類問題。②ChristopherPollitt．HowDoWeKnowHowGoodPublicServicesare．Peters，G．＆Savoie，J．GovernanceintheTwenty－firstCentury：Revitali zingthePublicService．London：McGill－Queen’sUniversityPress，2000：119－152．所謂概念問題是指績效標準會因不同的價值判斷而存在差異，會因理念價值的變化而變化，也會因價值的沖突而權衡和折衷；所謂激勵問題是指針對公共服務某方面的績效評估會引發(fā)責任主體的抵制、策略行為和其他激勵扭曲行為；所謂技術性問題涉及的是評估技術本身以及評估過程的安排，如指標的設定、標桿的選擇等?？尚诺目冃гu估應該具備以下幾個特征：方法合理，具有符合邏輯的合理性；問題相關，具有針對性；內(nèi)容完整，公正、客觀、無偏見地反映所要討論的問題或者對象的情況。而要達成這樣的目標，既需要在客觀上追求評估技術的不斷進步，又需要解決評估主體多元化帶來的無偏見問題。

績效評估因其固有的特性導致績效信息的質(zhì)量成為了一個關鍵的問題，而這一關鍵問題又由于使用者的原因而不斷惡化，如評估可評估的，過程評估代替結果評估，尋找評估結果的替代物等——盡管這些都被認為是理性的選擇。事實上，績效信息本身只有不完整和模糊，只是它受到利益主體有選擇的呈現(xiàn)和解釋而表現(xiàn)出復雜性；績效數(shù)據(jù)本身并沒有告訴我們?yōu)槭裁磿a(chǎn)生或者不產(chǎn)生好的績效，政策或者項目如何實施，以及外在的因素如何影響績效，只是評估主體影響了績效數(shù)據(jù)的解讀和判斷。政府績效評估不僅僅是一種純粹的“科學活動”，而是一種滲透著利益、權力、心理、文化等因素的“行政活動或政治活動”。①張璋：《政府績效評估的元設計理論：兩種模式及其批判》，《中國行政管理》，2000年第6期。因此，績效信息的含義是建構的，績效指標背后隱含著假設，績效評估被理解為對現(xiàn)實的數(shù)字化解釋而不是事實。

綜上，績效信息因各種原因在準確性、相關性和可信度上不可避免地存在著問題，然而，這種對績效信息使用的狹隘理解無助于問題的解決和績效評估的發(fā)展。行動者對績效信息使用方式的選擇，取決于他們的動機和績效信息對目標的效用。問題不在于工具本身，而是工具與目的的匹配。因此，需要強化績效問責的組織學習邏輯，拓展績效信息應用的方式，彌補評估技術固有的缺陷，規(guī)避使用者的主觀因素：

第一，提升大數(shù)據(jù)時代的績效數(shù)據(jù)分析能力?？冃гu估中的策略性行為是責任主體因評估結果可能帶來的強制性負面后果而采取的防御性行為，是個體在有威脅的環(huán)境下的理性回應。如果適當弱化評估結果與強制性的消極后果承擔方式之間的直線關系，弱化問責的懲戒性責任分配邏輯，強化績效評估的組織學習邏輯，會讓責任主體減少策略行為的動機，這也是對績效與責任因果鏈之復雜性的化解。在組織學習的問責導向下，問責是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的機制，責任后果承擔的方式指向績效改進，而不是單純性的懲罰錯誤或者失敗。為了更好地實現(xiàn)推動組織學習的績效問責，需要發(fā)展強有力的數(shù)據(jù)中心，持續(xù)性地形成績效信息報告。換言之，較之過去對數(shù)據(jù)收集的強調(diào)，當前需要強化數(shù)據(jù)分析，從績效數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)政府管理的真問題。

第二，建立績效信息溝通討論的常規(guī)程序?？冃栘熛到y(tǒng)的設計者不僅要強化數(shù)據(jù)分析，而且要像建立常規(guī)化的數(shù)據(jù)收集和傳播的程序一樣，建立績效信息討論的常規(guī)程序，這是組織學習的結構化路徑②RaananLipshitz，MichaPopper，SassonOz．BuildingLearningOrganizations：TheDesignandImplementationofOrganizationalLearningMecha nisms．JournalofAppliedBehavioralScience，1996，32（3）：292－305．的基本要求。首先要有促進學習的正式規(guī)則和程序，然后強調(diào)對這些規(guī)則和程序的遵從，培養(yǎng)組織學習的理念和習慣，從而實現(xiàn)基于組織學習的績效持續(xù)提升?？冃畔⒂懻摰某Ｒ?guī)程序應該在績效信息公開的程度和范圍、績效信息雙向流通的渠道、績效信息審議討論的程序等方面予以制度化。而且，審議討論績效信息的參與者也很重要。對基于目標的單環(huán)學習而言，要強調(diào)包含一線工作人員，強化對既定目標的執(zhí)行力；對雙環(huán)學習而言，意味著要包含更高級的管理者，因為他們理解組織全局和內(nèi)外環(huán)境，更因為他們擁有改變目標和政策的決策權。

總之，在績效信息質(zhì)量不可避免存在一定問題的情況下，需要調(diào)整信息應用的目的和方式，發(fā)展基于組織學習的績效問責，優(yōu)化績效評估的數(shù)據(jù)分析能力，建立信息的討論程序?！?/p>

（責任編輯：王寧）

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1007－9092（2017）03－0091－010

2016－09－24

王柳，女，中共杭州市委黨校公共管理教研部副教授，博士，主要研究方向為績效管理與責任政府。

國家社科基金“治理懶政背景下的績效問責研究”（編號：16BZZ019）。