法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

□ 王建芹

法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

□ 王建芹

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的有機(jī)組成部分，既是全面從嚴(yán)治黨的重要基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)依法治國的基本保障。一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，既需要在體系的完整性、內(nèi)容的完備性、邏輯的自洽性以及環(huán)境適應(yīng)性等方面進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，也需要在立法技術(shù)上嚴(yán)格遵循法律規(guī)范的制定原則。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，當(dāng)前我黨的黨內(nèi)法規(guī)體系存在著體系不健全、內(nèi)容不完備、程序不科學(xué)等幾個方面的問題。必須在堅持黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想和基本原則前提下，從中國特色社會主義法治國家建設(shè)的宏觀大背景切入，以我國體系化的法律文本制定經(jīng)驗(yàn)為參照，建構(gòu)并不斷豐富和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

黨內(nèi)法規(guī)；從嚴(yán)治黨；依法治國；黨規(guī)體系建設(shè)

【黨內(nèi)法規(guī)專題】

主持人語：黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨“管黨治黨”的主要依據(jù)，歷來是黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要方式。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央高度重視黨風(fēng)廉政和管黨治黨建設(shè)，積極以黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)為抓手著力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，取得了豐碩的成果。黨的十八屆四中全會指出：“黨內(nèi)法規(guī)不僅是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為國家整體法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，預(yù)示著依照國家法律全面依法治國與依照黨內(nèi)法規(guī)全面從嚴(yán)治黨成為推行國家治理的兩條主線。2016年10月，黨的十八屆六中全會持續(xù)聚焦全面從嚴(yán)治黨這一重大問題，深刻總結(jié)十八大以來管黨治黨的新經(jīng)驗(yàn)，制定《新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》，修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，為新形勢下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督提供新的制度基礎(chǔ)，開啟了全面從嚴(yán)治黨的新時代。隨著一系列管黨治黨政策的有序推進(jìn)，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)形成的黨內(nèi)規(guī)治無疑成為當(dāng)前的理論研究熱點(diǎn)。本專題三篇文章，分別從不同角度進(jìn)行了探討，期望引起讀者的共鳴。

本專題主持人：王建芹（中國政法大學(xué)法學(xué)院教授）

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要方式，歷來都是黨建工作的核心內(nèi)容。黨的十八大提出了全面推進(jìn)依法治國的治國方略，使得黨規(guī)體系建設(shè)更具現(xiàn)實(shí)和時代意義。十八屆四中全會明確將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系范疇，不僅極大地豐富了中國特色社會主義法治理論體系，彰顯了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要性，也讓黨內(nèi)法規(guī)擺脫了是不是“法”的爭論。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，深入研究中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)對于依紀(jì)依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，鞏固黨的執(zhí)政地位，永葆黨的先進(jìn)性，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有十分重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系的基本概念與構(gòu)建原則

在黨的歷史上，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，最早由毛澤東主席提出，1938年，毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中講到黨的紀(jì)律時說：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”，①《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第528頁。從此開啟了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)快速發(fā)展之路。之后，劉少奇、鄧小平、江澤民、胡錦濤和習(xí)近平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都使用過“黨內(nèi)法規(guī)”、“黨規(guī)黨法”或“黨的規(guī)矩”等表述。黨的十六大以后，黨堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，黨內(nèi)法規(guī)制度體系日益健全，黨的活動和黨內(nèi)政治生活越來越制度化、規(guī)范化。胡錦濤同志曾明確指出：“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，做到用制度管權(quán)，用制度管事，用制度管人，推進(jìn)黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活制度化、規(guī)范化”，②中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編（下）》，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第73頁。首次提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的概念。黨的十八大以來，中央繼續(xù)重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。③中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第25頁。2013年，黨中央發(fā)布的史上首個《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》（以下稱《綱要》）中指出：“到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2014年黨的十八屆四中全會上又將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治的范疇，賦予了黨內(nèi)法規(guī)體系更加艱巨的歷史使命。

相較于黨內(nèi)法規(guī)條文、文本等具體的實(shí)在形態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)體系屬于抽象化的范疇，“它指的不是一部大而全的法典，也不是若干黨規(guī)文本的物理集中，而是由所有黨規(guī)規(guī)范按照特定邏輯標(biāo)準(zhǔn)整合而成的一個復(fù)雜系統(tǒng)”。④宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第157頁。借助黨內(nèi)法規(guī)體系，才能清晰展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)與制度全貌，為管黨治黨扎牢制度籠子。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)體系是各個分支及不同層級的黨內(nèi)規(guī)范相輔相成、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行有序、與時俱進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一體。在依靠完善的黨內(nèi)法規(guī)體系全面從嚴(yán)治黨的語境下，黨內(nèi)法規(guī)體系就是以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為主干，以決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件為配套措施，以諸多政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和黨內(nèi)慣例、優(yōu)良傳統(tǒng)等等黨的規(guī)矩為原則的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的制度體系。

黨內(nèi)法規(guī)體系并非同質(zhì)規(guī)范的簡單疊加，而是各類異質(zhì)規(guī)范的有效整合。其至少具有以下特征：第一，在整個體系上具有邏輯自洽性。黨內(nèi)法規(guī)紛繁復(fù)雜，各類規(guī)范內(nèi)容各異，形態(tài)不一，不僅有黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7類條文化和規(guī)范化程度高的黨內(nèi)法規(guī)，還存在著大量的意見、通知、決定等其他規(guī)范性文件。但在黨內(nèi)法規(guī)體系中，這些不同規(guī)范不會因?yàn)楫愘|(zhì)而產(chǎn)生沖突，反而因?yàn)楣δ芑パa(bǔ)而相輔相成。各類規(guī)范按照下位合乎上位、左右相互銜接、前后協(xié)調(diào)一致的內(nèi)在邏輯要求，連接成一個縱橫交錯、相互聯(lián)通、邏輯自洽的有機(jī)整體。⑤宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第132頁。第二，在制度模塊上具有內(nèi)容完整性。黨規(guī)法規(guī)體系不僅要邏輯自洽，還需內(nèi)容完整無缺，就是必須實(shí)現(xiàn)主干性黨規(guī)與配套性黨規(guī)、原則性黨規(guī)與規(guī)則性黨規(guī)、實(shí)體性黨規(guī)與程序性黨規(guī)、處分性黨規(guī)與救濟(jì)性黨規(guī)、激勵性黨規(guī)與制約性黨規(guī)等等制度模塊的完備，在規(guī)范內(nèi)容上沒有短板，更無盲區(qū)。第三，在運(yùn)行適用中具有環(huán)境適應(yīng)性。黨內(nèi)法規(guī)體系的環(huán)境適應(yīng)性意味著其不是客觀靜止的，而是動態(tài)平衡的，也即其不僅能夠按照預(yù)定規(guī)則有序運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的預(yù)期目標(biāo)，而且能自覺適應(yīng)政情國情黨情的發(fā)展，始終跟上黨的建設(shè)的前進(jìn)步伐，堅持制度創(chuàng)新與時俱進(jìn)，不斷實(shí)現(xiàn)自我更新和進(jìn)化。

二、法治時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要意義

全面推進(jìn)依法治國，著力促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化需要包括完善的法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系“五位一體”的完整體系鏈條。它是一個有機(jī)的整體，其中任何一個環(huán)節(jié)的缺失都會影響到體系的完整性。必須看到，在中國特色社會主義法治體系架構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)體系不僅被提升到與法律規(guī)范體系相平行的地位，而且在新的歷史時期被賦予了更重要的使命，成為通過從嚴(yán)治黨、進(jìn)而更加有效推進(jìn)依法治國的主導(dǎo)力量和重要抓手。

（一）健全的黨內(nèi)法規(guī)體系可以彌補(bǔ)中國特色社會主義法律體系的不足

黨內(nèi)法規(guī)體系作為黨內(nèi)治理的核心規(guī)范，有著靈活性、針對性、時效性等優(yōu)勢，與法律體系的滯后性、普適性形成強(qiáng)烈的互補(bǔ)關(guān)系，能夠有效彌合法律體系在推行國家治理中的弱點(diǎn)和不足。尤其是在形勢嚴(yán)峻、問題復(fù)雜的反腐倡廉領(lǐng)域，更需依靠嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)制。黨內(nèi)法治是國家法治的前提和先導(dǎo)，有效的黨內(nèi)治理需要健全完善的“黨法”，這是國家層面的法律規(guī)制所無法實(shí)現(xiàn)的。同時，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其黨員群體的模范帶頭作用具有社會示范效應(yīng)，嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅是從嚴(yán)治黨的必然要求，更是清正社會風(fēng)氣，實(shí)現(xiàn)以德治國的需要。其更可以與社會主義法律體系實(shí)現(xiàn)良性互動，保障法律體系在中國特色社會主義法治國家建設(shè)過程中發(fā)揮基石作用。

（二）健全的黨內(nèi)法規(guī)體系是全面依法治國的切實(shí)保障

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。因此，在全面推進(jìn)依法治國過程中要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須從黨風(fēng)廉政建設(shè)、執(zhí)政能力建設(shè)等黨的自身建設(shè)方面構(gòu)建一套內(nèi)容完整、體系科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度武器。由此才能有效促進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國、治國理政水平的不斷提高，切實(shí)保障依法治國方略的真正實(shí)現(xiàn)。

（三）健全的黨內(nèi)法規(guī)體系有助于提升社會整體法治化水平

全面推進(jìn)依法治國就是要把法治的思維和法治的方式貫徹到社會生活的方方面面，實(shí)現(xiàn)社會整體法治化水平的提升。黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)與核心地位決定了黨內(nèi)法規(guī)的影響力不僅僅及于黨內(nèi)，還具有極強(qiáng)的“外溢效應(yīng)”，深刻影響著民間團(tuán)體及社會組織自治化進(jìn)程，形塑了社會自治的基本形態(tài)。廣大的非政府組織如宗教組織、民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等的合法活動固然受到憲法和法律的保護(hù)，但它們的健康發(fā)展仍依賴其自身的有效自治。然而，由于社會自治的理念在我國長期缺位及社會組織發(fā)展起步的滯后，造成我國各類社會組織的自治能力和法治化水平普遍較低，亟需進(jìn)行完善。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)中國建設(shè)發(fā)展的執(zhí)政黨，是中國最大且最具影響力的“社團(tuán)”，其黨內(nèi)規(guī)范體系的建設(shè)與完善不僅是強(qiáng)化黨內(nèi)法治的需要，亦將給各類民間團(tuán)體、非政府組織強(qiáng)化自身建設(shè)、提升自治水平提供很好的借鑒，共同合力促進(jìn)社會整體的法治化。

（四）健全的黨內(nèi)法規(guī)體系有利于促進(jìn)整個社會道德水平的提高

國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。在全面推進(jìn)依法治國背景下，從嚴(yán)治黨不僅要依規(guī)治黨，更要以德治黨。依規(guī)治黨就是要嚴(yán)明紀(jì)律，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來，挺在法律前面。這將有效摒除黨內(nèi)存在的消極懈怠、官僚主義、享樂主義等不良作風(fēng)以及貪污腐敗的問題，對于純潔黨的隊(duì)伍，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，促進(jìn)全社會道德水平提升都具有指向性意義。但正如依法治國必須與以德治國相輔相成才能形成和諧社會的良好氛圍一樣，依規(guī)治黨與以德治黨的有機(jī)結(jié)合同樣是黨的建設(shè)的題中應(yīng)有之義。以德治黨就是黨在治國理政過程中必須堅持一手抓法治、一手抓德治，黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更要以身作則，帶頭大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀和中華傳統(tǒng)美德，培育良好的社會公德觀、職業(yè)道德觀、家庭美德觀、個人品德觀，在重視發(fā)揮法律的社會基本規(guī)范作用的同時，還要特別重視發(fā)揮當(dāng)代人類道德文明的教化作用，以道德文明滋養(yǎng)法治精神，強(qiáng)化道德文明對法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治與德治相得益彰。

三、現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系存在的主要問題

我黨歷來重視黨的制度建設(shè)，特別是改革開放以來，圍繞《黨章》先后制定了3部準(zhǔn)則、28部條例，百余部規(guī)則規(guī)定、辦法、細(xì)則，初步建立起相對完整的黨內(nèi)法規(guī)體系制度架構(gòu)。但以科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完善的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)來看，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系存在的問題依然較多，距離邏輯自洽、內(nèi)容完備、程序合理的法規(guī)體系的要求還有明顯的不足。通過對改革開放至十八大以來所制定和頒布的511部黨內(nèi)法規(guī)的梳理與分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系在橫向與縱向①橫向方面主要是從黨內(nèi)法規(guī)條文、各部門本身及其它們之間存在的問題進(jìn)行分析，縱向方面主要是以法律體系為參照從黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、內(nèi)容完整協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行分析。兩方面都存在明顯的短板：

（一）黨內(nèi)法規(guī)橫向體系中存在的主要問題

1．整個體系缺乏頂層設(shè)計，結(jié)構(gòu)不盡合理?，F(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)已初具規(guī)模，但從嚴(yán)格的體系性特征來看尚不完備。體現(xiàn)在缺乏明確統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，各個子體系間未能形成相互協(xié)調(diào)、邏輯自洽、內(nèi)容周延的體系架構(gòu)。具體表現(xiàn)在：第一，總體規(guī)劃缺失。絕大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)出臺前未經(jīng)整體規(guī)劃，缺乏長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。②姜明安：《加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨建制度改革的重要環(huán)節(jié)》，《中國司法》，2013年第12期。第二，缺乏合理科學(xué)的體系分類框架。由于缺少統(tǒng)一的立法規(guī)劃，當(dāng)前呈現(xiàn)出的只是諸多法規(guī)的簡單疊加，未形成內(nèi)在統(tǒng)一、邏輯連貫的體系化架構(gòu)。第三，缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。許多事項(xiàng)沒有統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，而是散見于不同時間、不同制定主體、不同形式、不同效力等級的黨內(nèi)法規(guī)文本之中，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)松散，內(nèi)容龐雜。

2．法規(guī)內(nèi)容重疊交叉，部分規(guī)定相互沖突。黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突是指不同的黨內(nèi)法規(guī)對相同事項(xiàng)規(guī)定不一致，導(dǎo)致不同部門和效力位階的黨內(nèi)法規(guī)沖突矛盾，集中表現(xiàn)為新舊黨規(guī)之間的沖突、上位法與下位法黨規(guī)之間的沖突、相同位階黨規(guī)之間的沖突等等。另外，一些黨內(nèi)法規(guī)的邊界不清晰，存在大量的交叉重疊現(xiàn)象，造成大量冗余條款，不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建，在實(shí)際執(zhí)行過程中也會引起許多困擾。

3．條文規(guī)范性不足，缺乏實(shí)際操作性。這一問題集中體現(xiàn)在一些黨內(nèi)法規(guī)未能做到形式科學(xué)、語句規(guī)范明確、條理分明、內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一，導(dǎo)致規(guī)范性不足。例如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，這部法規(guī)是中共中央委員會2009年通過的，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)程序制定條例》（以下稱《條例》）第3條的規(guī)定，黨中央關(guān)于涉及黨的重大問題的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種規(guī)范性表現(xiàn)形式來體現(xiàn)，而此處用“決定”這種法規(guī)形式來規(guī)定黨的重大事項(xiàng)，這種立法行為顯然不符合形式規(guī)范性要求。同時，大量黨內(nèi)法規(guī)基本上屬于政策性宣示，缺乏實(shí)際約束力，不具備客觀的法規(guī)效力。許多黨內(nèi)法規(guī)雖然具有規(guī)范的法條形式，但其中不乏大量的“適當(dāng)、適度、視情況”等界限不清的用語，導(dǎo)致許多黨內(nèi)法規(guī)在具體執(zhí)行過程中自由裁量空間過大，折損了其權(quán)威性。而且黨內(nèi)法規(guī)中提倡、禁止的內(nèi)容偏多，懲罰、權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定偏少。黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中偏重于責(zé)任和義務(wù)本位，不夠重視黨員權(quán)利與其責(zé)任義務(wù)關(guān)系的對等。因而黨內(nèi)法規(guī)對侵犯黨員權(quán)利行為的懲處相對較輕，甚至一些黨內(nèi)侵權(quán)行為同時構(gòu)成了對黨員公民權(quán)利的侵害，也多是以黨內(nèi)處理的方式來解決。再者，在已經(jīng)頒布實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)中，實(shí)體性法規(guī)較多、程序性法規(guī)較少，原則性規(guī)定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少，使得黨紀(jì)黨規(guī)的適用性受到損害。

4．黨政不分、紀(jì)法不分現(xiàn)象普遍存在。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)同屬于我國社會主義法律體系的總體法律制度內(nèi)，二者具有密不可分的關(guān)系。但是由于調(diào)整對象的不同，二者的差異也是明顯的，就嚴(yán)格意義上的法律而言，“黨法”屬于紀(jì)律的范疇，“國法”才是正式的“法律”。長期以來，在黨紀(jì)與國法的關(guān)系中，紀(jì)與法在很多情況下未能嚴(yán)格其界限，紀(jì)法不分的現(xiàn)象大量存在，不僅影響到黨內(nèi)法規(guī)的效力，也在一定程度上導(dǎo)致國家法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性得不到保障。從黨紀(jì)黨規(guī)的調(diào)整范圍來看，黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)范的范圍可分為黨內(nèi)事務(wù)和黨外事務(wù)兩大類，并且黨外事務(wù)主要是有關(guān)政治經(jīng)濟(jì)民生方面的國家和社會事務(wù)。從數(shù)據(jù)上看，約有14%的黨內(nèi)法規(guī)是涉及黨外事務(wù)的，并且這些調(diào)整黨外事務(wù)的法規(guī)基本是與國家相關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的。此類聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象的普遍存在，使得黨紀(jì)黨規(guī)內(nèi)部體系更加復(fù)雜：一是此類文件的性質(zhì)和地位定位模糊，二是使得黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律之間權(quán)限交叉，界限不明，加劇了法律和黨紀(jì)黨規(guī)關(guān)系的混亂。同時，隨著我國法制體系的不斷健全，社會生活基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是在黨內(nèi)政治生活中，以黨紀(jì)處分代替法律制裁和以法律手段解決黨內(nèi)問題時有發(fā)生。這不僅影響黨在人民群眾中的威信，更違反了“法律面前人人平等”這一現(xiàn)代民主國家的法治原則。

（二）黨內(nèi)法規(guī)縱向體系中存在的主要問題

1．制定主體因素。法律規(guī)范制定主體實(shí)質(zhì)上就是法律規(guī)范制定權(quán)限的劃分，首先要依法確定哪些主體擁有法律法規(guī)制定權(quán)，再將法律法規(guī)制定權(quán)在這些主體之間進(jìn)行科學(xué)有序的劃分?！稐l例》第二條和第三條雖然對黨內(nèi)法規(guī)制定主體進(jìn)行了規(guī)定，并以效力位階作為劃分依據(jù)，但對于不同效力位階的黨內(nèi)法規(guī)在制定主體及其權(quán)限的劃分上不夠清晰甚至相互重疊。同時，對于一些制定主體規(guī)定較為模糊，例如對何為“黨的中央組織”、“中央各部門”等在《條例》中并沒有明確界定。此外，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象的普遍存在導(dǎo)致黨內(nèi)機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限交叉重疊，一定程度上反映了黨政不分、紀(jì)法不分的現(xiàn)狀，不利于實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)下紀(jì)法分開、紀(jì)法各表的要求。

2．制定程序因素。一是黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃與黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計劃之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺位，且對于黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃與計劃的具體落實(shí)情況亦缺乏組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)的規(guī)定。二是黨內(nèi)法規(guī)的起草程序和起草步驟規(guī)定模糊，可操作性不強(qiáng)。三是缺乏向社會公眾或者黨內(nèi)公開的機(jī)制，缺乏具體負(fù)責(zé)單位的規(guī)定，缺乏具體施行落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制等。四是黨內(nèi)法規(guī)審批中有“應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布的其他黨內(nèi)法規(guī)”較為模糊的規(guī)定，哪些黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布，什么機(jī)構(gòu)有權(quán)界定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布并無明確規(guī)定。五是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布主體不明確，發(fā)布的方式和載體也缺乏相關(guān)的規(guī)定。

3．民主參與因素。第一，黨內(nèi)法規(guī)制定中關(guān)于民主參與的規(guī)定多為原則性的，可操作性不足。如《條例》第十六條規(guī)定：“起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”，只強(qiáng)調(diào)制定黨內(nèi)法規(guī)時“應(yīng)當(dāng)”聽取意見，但未對如何保障民主參與作更細(xì)化的規(guī)定。第二，征求意見的溝通交流渠道不暢，征求黨外意見規(guī)定少且缺乏可操作性。第三，征求黨內(nèi)外意見的公開通報機(jī)制也缺乏規(guī)定，征求意見程序的公開透明性不強(qiáng)。第四，征求意見的方式陳舊單一，亟需改進(jìn)優(yōu)化。

4．適用與備案審查因素。第一，黨內(nèi)法規(guī)效力位階制度規(guī)定得較為簡單，只規(guī)定了黨章的根本地位，并沒有明確對黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則等等黨內(nèi)法規(guī)效力位階作出明確規(guī)定，而是以其制定主體為依據(jù)來劃分黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，劃分不明，且較為混亂。如準(zhǔn)則和細(xì)則之間的效力位階如何劃分等均未規(guī)定。第二，沖突解決機(jī)制不完善，如同一制定主體制定的新的一般性規(guī)定與舊的特別性規(guī)定發(fā)生沖突時該如何解決沒有規(guī)定。第三，《條例》第三十一條規(guī)定了清理制度，但對于具體負(fù)責(zé)清理的機(jī)構(gòu)及清理的方式、清理的時間等都沒有具體的規(guī)定，可操作性弱。第四，《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》只適用于中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其適用范圍是相對較窄的，并不是對所有的黨內(nèi)法規(guī)都進(jìn)行備案審查。即此規(guī)范既不適用于黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件，又不適用于省級黨委以下的規(guī)范性文件，因此備案審查制度具有很大的局限性。此外，備案審查制度如何真正發(fā)揮實(shí)效、建立起黨內(nèi)規(guī)范與國家法備案審查之間的銜接聯(lián)動機(jī)制還需進(jìn)一步研究探索。第五，總體上缺乏長效的違法審查和違法糾錯機(jī)制，不利于審查、修改、廢止與憲法法律相違背的黨內(nèi)規(guī)章制度。

四、法治視角下黨內(nèi)法規(guī)體系的框架設(shè)計

中國特色社會主義法律體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系是互有區(qū)別但又相輔相成的關(guān)系，兩者雖有著制定主體、調(diào)整范圍、規(guī)制手段等方面的不同，但它們同屬于中國特色社會主義法治體系的范疇，共同履行著治國理政的使命。此外，它們根本性質(zhì)均是社會規(guī)范，二者在體系結(jié)構(gòu)上和制度價值上均有著高度的一致性。這些都為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)過程中參照和借鑒中國特色社會主義法律體系制定經(jīng)驗(yàn)提供了可能。因此，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本建成并且相對較為完善的情況下，在立法技術(shù)、規(guī)范文本、體系建設(shè)方面，中國特色社會主義法律體系可以說是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系最好的藍(lán)本。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系的指導(dǎo)思想與基本原則

指導(dǎo)思想和基本原則是黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在靈魂和精神導(dǎo)向，沒有指導(dǎo)思想與基本原則，黨內(nèi)法規(guī)體系就只是諸多黨規(guī)的簡單集合。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系必須堅持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在全面落實(shí)黨的十八大和習(xí)近平總書記一系列重要講話精神的基礎(chǔ)上，將黨的指導(dǎo)思想納入黨內(nèi)法規(guī)體系頂層設(shè)計之中，賦予其本源性、指導(dǎo)性地位。黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、運(yùn)行及其體系化構(gòu)建均要深刻貫徹黨的指導(dǎo)思想，讓黨的指導(dǎo)思想成為黨內(nèi)法規(guī)體系的靈魂與標(biāo)桿，使之能夠宏觀地掌控和引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建。此外，基本原則在法律體系中占有至高地位，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法規(guī)體系也應(yīng)有自己獨(dú)特的基本原則，這是對黨的指導(dǎo)思想、工作作風(fēng)、政策方針、傳統(tǒng)慣例的高度總結(jié)、歸納與提煉，具有基礎(chǔ)性、根本性的地位。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)體系必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、人民利益原則、社會主義原則、有機(jī)整體原則、民主集中制原則、紀(jì)嚴(yán)于法原則等?？傊?，指導(dǎo)思想與基本原則處于黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層和尖端，是保障黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化的源頭活水。

（二）縱向構(gòu)建：以效力位階為標(biāo)準(zhǔn)

縱向構(gòu)建是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要維度之一，其以黨內(nèi)法規(guī)效力位階為劃分依據(jù)，能夠有效保證黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和權(quán)威性。縱向構(gòu)建按照黨內(nèi)法規(guī)的效力由高到低可分為：基本原則，黨章，準(zhǔn)則，條例，中央層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，各部委及地方省委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，其他規(guī)范性文件（決議、決定、意見、通知）等。基本原則位于黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層，具有統(tǒng)帥的作用。黨章作為“根本大法”，相當(dāng)于法律體系中憲法的地位；準(zhǔn)則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規(guī)定的一類重要的黨內(nèi)法規(guī)，其效力位階相當(dāng)于法律體系中的“基本法律”；條例是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出的全面性規(guī)定，其在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力位階應(yīng)比照法律體系中“一般法律”的地位；中央層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是對黨章、準(zhǔn)則、條例的細(xì)化，適用性更強(qiáng)，數(shù)量也較多，因此應(yīng)比照法律體系中行政法規(guī)的地位來構(gòu)建；各部委及地方省委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則具有與中央層面相同的屬性，只不過位階更低，應(yīng)相當(dāng)于法律體系中的規(guī)章；其他規(guī)范性文件（決議、決定、意見、通知）相較于以上的法規(guī)形式，其具有非條文化、靈活、雜多等特點(diǎn)，可比照法律體系中行政規(guī)范性文件（決定、決議、通知、意見等“紅頭文件”）來具體構(gòu)建。黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系的縱向比較構(gòu)建，詳見表1：

表1 黨內(nèi)法規(guī)體系縱向框架表

（三）橫向構(gòu)建：以規(guī)范內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)體系的橫向劃分是一個重要且復(fù)雜的工程，不僅關(guān)涉到規(guī)范體系的嚴(yán)整性，也決定著黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性。然而，如何對之進(jìn)行科學(xué)劃分目前學(xué)界并無共識，主要有如下觀點(diǎn)：一是將黨內(nèi)法規(guī)劃分為綜合性黨規(guī)、黨的思想建設(shè)、黨的組織人事建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉、黨的民主集中制建設(shè)、黨的軍事等七個方面。①付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報》，2015年第6期。二是依據(jù)黨章的體例將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章部門、組織法規(guī)部門、紀(jì)律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門、其他法規(guī)部門等五大類。②李軍：《試論黨內(nèi)法規(guī)部門》，《烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2011年第1期。三是借鑒國家法律體系的部門劃分，主張構(gòu)建一個具有黨內(nèi)“憲法”、“刑法”、“民法”、“行政法”、“訴訟法”等不同功能的法規(guī)部門組成的黨內(nèi)法規(guī)體系。③潘澤林：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問題研究》，《南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2007年第1期。以上觀點(diǎn)無疑都對科學(xué)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系具有指導(dǎo)性意義。然而，前兩種劃分方法過于粗糙，不僅劃分標(biāo)準(zhǔn)與邊界不清晰，也無法窮盡和涵蓋所有的黨規(guī)規(guī)范。后一種觀點(diǎn)以國家法律部分的劃分為參照具有極大的創(chuàng)新性和參考價值，但卻忽視了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的脈絡(luò)和本身的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，使得該理論流于紙面，不具備操作的理論可能和實(shí)踐基礎(chǔ)。

因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的橫向劃分一方面必須根植于黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，同時也要借鑒中國特色社會主義法律體系的優(yōu)勢經(jīng)驗(yàn)，既要體系上的高度概括與凝練，也要全面覆蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)?；诖耍蓪Ⅻh內(nèi)法規(guī)體系劃分為根本類、組織類、行為類、監(jiān)督及權(quán)利保障類等五個大類。詳見表2：

表2 黨內(nèi)法規(guī)體系橫向框架表

綜上所述，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系不僅是一項(xiàng)偉大而艱巨的使命，更是龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要細(xì)致而周延的頂層設(shè)計。這就要從國情、黨情出發(fā)，堅持指導(dǎo)思想和基本原則，以法律體系為參照，構(gòu)建科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系的意義不僅僅在于規(guī)范黨員和黨組織行為，更重要的價值在于激發(fā)每一個黨員和黨組織的工作熱情和聰明才智，共同推進(jìn)全面依法治國和中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”的實(shí)現(xiàn)。這意味著，黨內(nèi)法規(guī)體系將不僅是一把“戒尺”，還是強(qiáng)有力的“催化劑”和高效能的“孵化器”，無疑將對黨的建設(shè)和國家發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)?！?/p>

（責(zé)任編輯：胡曉慧）

D262．6

A

1007－9092（2017）03－0034－007

2016－10－18

王建芹，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

北京市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)清理制度研究”（編號：16KDB021）。