淺談我國的行政許可制度

高 娃

摘要從1995年網(wǎng)吧業(yè)興起至今,國家在不同時期采取了不同的市場準入方式與標準,然而整治效果卻不盡人意。本文從網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度的設立和發(fā)展過程出發(fā),探究了行政許可制度中存在的問題,并就行政許可制度的發(fā)展方向提出了相關建議。

關鍵詞網(wǎng)吧業(yè) 行政許可制度 市場準入

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-046-02

從1995年我國出現(xiàn)第一批網(wǎng)吧開始,至今已過去了十四年。十幾年前,人們還不知網(wǎng)絡為何物,而今,網(wǎng)絡已然成為人們生活中不可缺少的一部分。在網(wǎng)吧業(yè)蓬勃發(fā)展的同時,政府也越來越重視網(wǎng)吧業(yè)的準入制度——網(wǎng)吧經(jīng)營的行政許可制度。

一、網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度的設立和發(fā)展

1995年之后的兩三年,是網(wǎng)吧業(yè)的興起階段,這個時期的市場準入條件較為寬松,沒有行政許可制度,只要到有關部門登記即可開辦網(wǎng)吧。

1999年—2002年,網(wǎng)吧業(yè)迅速發(fā)展的同時開始暴露問題,含有色情、暴力、賭博等有害信息和不健康內(nèi)容的電腦游戲?qū)映霾桓F,于是國家設立了簡單的市場準入制度,為網(wǎng)吧業(yè)設置了一般許可,公安部等三部一局出臺了《關于規(guī)范“網(wǎng)吧”經(jīng)營行為加強安全管理的通知》,其中規(guī)定:經(jīng)營網(wǎng)吧應具備場地安全可靠、設施齊全等條件;網(wǎng)吧的經(jīng)營還需要“掛靠”在帶電信部門下;開辦網(wǎng)吧需要經(jīng)過公安機關和工商行政部門審批。隨后,國家有出臺了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務場所管理辦法》,強化了許可制度。申辦網(wǎng)吧必須經(jīng)過這樣的程序:1.公安、文化部門(縣級以上)的審批;2.電信管理機構(省級以上)辦法經(jīng)營許可;3.工商行政管理部門(縣級以上)登記注冊;4.互聯(lián)網(wǎng)接入服務提供者的接入。網(wǎng)吧的經(jīng)營許可走向多部共管,申請程序越來越復雜。

2002年,北京海淀區(qū)藍極速網(wǎng)吧發(fā)生縱火案,25人死亡,12人受傷。①這一嚴重事件導致了一場全國性的大規(guī)模整頓網(wǎng)吧的行動,對網(wǎng)吧進行重新審核登記,并暫停審批新網(wǎng)吧,許多地方甚至全行業(yè)停業(yè)整頓。2002年,國務院《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》開始實施,對于網(wǎng)吧的要求更為嚴格,申請程序更為復雜,必須由文化部門批準籌建,公安機關進行安全審核,最后由文化部門最終審核并發(fā)放許可證書。

2003年以后,政府政策繼續(xù)收緊,2003年《關于加強互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所連鎖經(jīng)營管理的通知》發(fā)布,網(wǎng)吧的營業(yè)許可由一般許可轉(zhuǎn)向特殊許可,并且開始實行網(wǎng)吧的連鎖經(jīng)營。文化部負責全國性和跨省網(wǎng)吧的審批,省級文化行政部門負責本轄區(qū)網(wǎng)吧的審批,每省連鎖網(wǎng)吧不得超過三家,全國不得超過十家。2007年,文化部印發(fā)了《關于進一步加強網(wǎng)吧及網(wǎng)絡游戲管理工作的通知》,停止審批新網(wǎng)吧,禁止倒賣許可證,法人不許變更,更名、遷址等要依法辦理手續(xù),對網(wǎng)吧的政策可謂收到了有史以來的最緊程度。

2009年,各地陸續(xù)出臺了網(wǎng)吧業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,積極扶植網(wǎng)吧業(yè)連鎖、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,有些地方網(wǎng)吧牌照審批受限似有解凍趨勢。

二、目前網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度存在的問題

十四年間,雖然政府部門不斷出臺相關法律法規(guī),總體的趨勢是收緊許可政策,加強行政管理,但收效甚微,黑網(wǎng)吧、網(wǎng)絡犯罪、青少年上網(wǎng)成癮問題依然嚴重而得不到解決。不難看出,我國的網(wǎng)吧行政許可制度還存在許多問題亟待改進。

(一)“合法”與“非法”網(wǎng)吧一網(wǎng)打盡

每次惡性事件后進行的齊抓共管的“嚴打”、“整治”活動不僅往往達不到預期的效果,耗費成本巨大,而且通常找不到合法的授權。更為嚴重的是,這種行動將黑網(wǎng)吧和依法經(jīng)過審批拿到經(jīng)營許可證的合法網(wǎng)吧同等對待,一律經(jīng)過整治重新審批、重新登記,損害了相對人的信賴利益。根據(jù)我國《行政許可法》第8條的規(guī)定,公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。即使由于客觀情況發(fā)生變化,為了公共利益需要撤銷,對于因此造成的損失也應該給予合理補償。而實踐中行政機關常常因為嚴打而撤銷業(yè)已頒發(fā)的網(wǎng)吧經(jīng)營許可,進行重新洗牌,網(wǎng)吧業(yè)主只能在整頓后重新辦理許可,自行承擔由此帶來的損失。

(二)審批條件與程序過于復雜嚴苛

縱觀歷年來的法律法規(guī),開辦網(wǎng)吧的條件增多,程序越來越復雜,審批的機關越來越多,這就造成了審批機構膨脹,執(zhí)法人員增多,申請程序繁雜效率卻很低下。要成為一個合法的網(wǎng)吧要經(jīng)過文化、工商、公安、消防、電信等部門的審批和許可,手續(xù)眾多加上人為因素,通常需要半年時間,加之20%的營業(yè)稅使得網(wǎng)吧的盈利大大減少。所以,一方面許多網(wǎng)吧在申請到許可之后便通宵達旦的經(jīng)營,盡最大可能招攬客人(無論是不是未成年人),以求最快回本營利;另一方面,許多網(wǎng)吧對如此復雜的申請許可程序望而卻步,干脆做起了黑網(wǎng)吧。

(三)網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營帶來的新問題

網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營制度仍然值得商榷,雖然吧個體網(wǎng)吧納入連鎖系統(tǒng)中來便于政府的監(jiān)督管理,但連鎖制度帶來了許多新的問題。依照規(guī)定,連鎖網(wǎng)吧必須在一年之內(nèi)籌建完成不少于20家直營店方可取得正式許可,這樣的高標準無疑是中小企業(yè)所達不到的,這斷絕了許多中小企業(yè)的生機,所以有人批判這種制度將網(wǎng)吧業(yè)變成壟斷行業(yè),從而使獲得特權的企業(yè)獲得超額利潤;已經(jīng)獲得文化部批準的大企業(yè),如中國聯(lián)通、長城寬帶等大企業(yè),被一些業(yè)內(nèi)人士指責沒有經(jīng)營管理經(jīng)驗,沒有連鎖經(jīng)營的能力,而且有些地方存在嚴重的地方保護主義,有了許可證也難在當?shù)剡B鎖經(jīng)營。除此之外。因為長時間不再審批個體網(wǎng)吧,個體牌照一時間成為了稀缺資源,北京、上海的網(wǎng)吧牌照居然被炒到了100多萬②,許多人開始非法轉(zhuǎn)讓網(wǎng)吧營業(yè)許可證,在這種情形下,個體戶自然不愿意加入到連鎖經(jīng)營中來。這一切導致了如今連鎖經(jīng)營體制下仍然存在為數(shù)眾多的個體網(wǎng)吧的尷尬局面。

進入2009年,部分地區(qū),如濟南、湖南等地限量開放網(wǎng)吧審批③,網(wǎng)吧業(yè)的行政許可制度與2004年相比呈放松趨勢,但令人擔憂的是,此舉很大程度上是為了抑制網(wǎng)吧牌照炒賣過熱,滿足潛在的市場需求,面對全球金融危機拉動市場,而網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度本身存(下轉(zhuǎn)第64頁) (上接第46頁)在的問題并沒有得到徹底的根治,在出現(xiàn)如“藍極速”的惡性事件后,網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度是否會再次歷經(jīng)由“松”到“緊”,出現(xiàn)全面整頓、重新洗牌的又一次輪回,成為了人們的普遍擔憂,更有甚者認為這是一次歷史性的開倒車。

三、未來網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度的發(fā)展方向

基于我國網(wǎng)吧營業(yè)許可的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題,我認為,未來對網(wǎng)吧的行政許可、行政管理制度可以從以下幾個方面努力加強和改進:

第一,應該把行政許可與事后監(jiān)管措施結合起來。從行政法理論上講,行政管理要想達到目的必須將事先預防和事后監(jiān)管、追懲相結合,以往我們對網(wǎng)吧業(yè)的管理太過重視事先預防即行政許可制度,導致了“重審批而輕監(jiān)管”。今后應當把時候監(jiān)管容納進來,定期檢查,嚴格執(zhí)行有關限制營業(yè)時間和禁止未成年人進入網(wǎng)吧的規(guī)定。這樣才能使頒發(fā)許可時業(yè)主承諾的事項落到實處。

第二,通過立法簡化行政許可的申請辦理程序,解決多重審批現(xiàn)象,提高行政效率?？梢圆捎媒y(tǒng)一辦理或者集中辦理的方式,由一個部門受理申請再轉(zhuǎn)告有關部門提出建議或由政府組織各部門在固定場所集中辦公,簡化程序,減輕申請人的負擔。

第三,切實保護相對人的合理信賴利益。在整頓治理過程中,要區(qū)分合法網(wǎng)吧和非法網(wǎng)吧,對于持有依法申請的行政許可證的網(wǎng)吧應允許其正常營業(yè),不應隨便撤銷已經(jīng)生效的經(jīng)營許可,即使因為情形變化必須撤銷,也應對業(yè)主由此遭受的損害予以賠償。

第四,重點保護青少年?？梢钥吹?網(wǎng)吧的危害有很大部分是針對未成年人而言的。一名19歲的男孩,因長期迷戀網(wǎng)絡色情暴力,出現(xiàn)精神問題,經(jīng)常對女生做下流動作、持刀傷人,其父怕兒子再傷人不得以用鐵鏈將其鎖在家中④;重慶市兩名學生通宵上網(wǎng)后太疲倦在火車軌道上打盹被火車軋死。⑤沉迷于網(wǎng)吧而使未成年人滋生暴力,上當受騙,對學習生厭,損害身心健康的現(xiàn)象屢見不鮮。然而,在網(wǎng)吧的經(jīng)營許可取得的規(guī)定中,對如何保護未成年人只字不提。所以,今后,應在申請條件中加入保護未成年人的相關規(guī)定(如網(wǎng)吧必須裝有不良信息過濾系統(tǒng)),在事后監(jiān)管中著力限制未成年人出入網(wǎng)吧。

第五,網(wǎng)吧行政許可影響多方利益的分配,應該通過民主協(xié)商的方式來制定許可的相關規(guī)則,確立和執(zhí)行聽證制度,這樣制定出來的法律法規(guī)才更容易執(zhí)行,避免與實際不符。

第六,我國目前除極個別經(jīng)濟發(fā)展迅速的大城市外,實行全面的網(wǎng)吧連鎖經(jīng)營的條件尚不成熟?？梢愿鶕?jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同,在盡可能推動連鎖經(jīng)營發(fā)展的同時,可以考慮在條件極不成熟的地區(qū)恢復允許個體申請網(wǎng)吧經(jīng)營許可,并加強完善個體網(wǎng)吧的管理辦法,等待時機成熟之后再取締個體實行網(wǎng)吧連鎖,而不要只貪圖連鎖經(jīng)營易于政府管理而忽視全面連鎖的弊端。

而就日前部分地區(qū)限量開放網(wǎng)吧經(jīng)營許可審批而言,也應注意以上的問題和提出的建議,從網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度未來的發(fā)展方向出發(fā),完善許可的條件和程序,爭取杜絕惡性事件的再次發(fā)生。

盡管網(wǎng)吧是一個名副其實的“問題場所”,但在當今這個信息化的時代,網(wǎng)吧是我們交流信息、獲取信息、娛樂休閑的重要場所。只要強化網(wǎng)吧管理制度,尤其是網(wǎng)吧的市場準入制度——網(wǎng)吧經(jīng)營許可制度,網(wǎng)吧業(yè)必將蓬勃發(fā)展,走上合法、合理的正常發(fā)展軌道。

注釋:

①李京華,徐進.“藍極速”網(wǎng)吧縱火案后 趁火打劫者難逃法網(wǎng)被判刑.新華網(wǎng).2003年3月24日.

②③錢立富.網(wǎng)吧牌照審批解凍 上海牌照價格曾炒到100萬.數(shù)據(jù)管理技術網(wǎng).2009-03-13.

④羅勝.沉迷網(wǎng)絡難自拔 父親鐵鏈鎖兒身.中廣網(wǎng)貴州分網(wǎng).2006年5月10日.

⑤兩中學生通宵上網(wǎng)累昏頭 鐵軌上熟睡被火車軋死.青島新聞網(wǎng).2004年4月2日.

參考文獻:

[1]趙鵬.行政許可的演化與異化—以網(wǎng)吧行業(yè)為個案的分析.北京新政學院學報.2007(6).

[2]周漢華.行政許可法:觀念創(chuàng)新與實踐挑戰(zhàn).法學研究.2005(2).

[3]陳海萍主編.行政許可法新論.北京:中國政法大學出版社.2007.