對完善我國地方政府債務(wù)融資機制的思考

■/馮麗娜

對完善我國地方政府債務(wù)融資機制的思考

■/馮麗娜

眾所周知，地方政府適度債務(wù)融資有利于推動地方經(jīng)濟發(fā)展。但新形勢下，社會經(jīng)濟情況已發(fā)生很大變化，經(jīng)濟增速放緩，財政增速從“超常”轉(zhuǎn)為“常態(tài)”,而地方經(jīng)濟的發(fā)展需要大量資金，地方政府債務(wù)融資規(guī)模也越來越大，地方債務(wù)風險凸顯，引起了社會各界普遍關(guān)注。文章通過分析我國地方政府債務(wù)融資的現(xiàn)狀及問題，在介紹國外地方政府債務(wù)融資實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，提出借鑒國外經(jīng)驗完善我國地方政府債務(wù)融資機制的建議。

地方政府 債務(wù)融資 預(yù)警機制

一、地方政府債務(wù)融資的主要方式

縱觀各國，地方政府債務(wù)融資的主要方式有兩種：一是銀行貸款。銀行貸款是地方政府債務(wù)融資的常見方式，主要是商業(yè)銀行貸款，也可以進行國際性銀行貸款等，屬于地方政府的間接融資方式。地方政府通過銀行貸款，一般不需要提供擔保物，通常以自身的信用作擔保。地方政府通過銀行貸款獲得的資金一般手續(xù)比較簡單，融資數(shù)額較大，在大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府通常采用銀行貸款的方式融入資金。在一些歐洲國家，地方政府融資主要是通過銀行貸款；二是發(fā)行地方政府債券。在金融市場較為發(fā)達的國家，地方政府為解決資金不足問題，通常會在資本市場發(fā)行市政債券，屬于地方政府的直接融資方式。地方政府債券償債資金來源主要是當?shù)囟愂帐杖?，也可能是公共項目收益，通常不存在違約風險，二級市場也比較發(fā)達，而且地方政府債券的利率比銀行同期貸款利率要低。因此，在發(fā)達國家，地方各類城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常采用發(fā)行地方政府債券的方式籌集資金。

比較兩種融資方式，地方政府的債務(wù)融資方式與各國的金融體系發(fā)展狀況有關(guān)。在歐洲部分國家，金融體系的主體是銀行，銀行借款是地方政府債務(wù)的主要資金來源；而在美國，資本市場比較發(fā)達，銀行借款在地方政府債務(wù)中所占比重極小，地方政府主要通過發(fā)行債券的方式融入資金。相比銀行貸款，發(fā)行地方政府債券由于透明度高、有專業(yè)的評級機構(gòu)進行評級、資金使用效率高等特點，更有助于控制地方政府債務(wù)的風險。

二、我國地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，我國地方政府債務(wù)呈上升趨勢。2012年底，地方政府債務(wù)約9.62萬億元，到2013年上半年，地方政府債務(wù)達10.89萬億元，半年增加1.27萬億元，2014年末，地方政府債務(wù)增長迅速，達到15.4萬億元，2015年末約16萬億元。從2012年到2015年三年間，地方政府債務(wù)增加6.38萬億元。如果以債務(wù)率衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際標準。面對逐漸增大的債務(wù)規(guī)模，國家也相應(yīng)出臺了一些政策以減輕地方政府的債務(wù)規(guī)模，加強對地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管，不斷規(guī)范地方政府債務(wù)融資機制，但仍然存在很多問題。

（一）債務(wù)管理制度不完善

目前，雖然國家已出臺多項債務(wù)管理制度來約束地方政府的融資行為，但由于方法不夠科學，對地方政府債務(wù)的風險不能很好的量化管理。由于對地方政府債務(wù)融資的投向缺乏整體的規(guī)劃，沒能很好地對債務(wù)資金去向進行監(jiān)控，致使存在部分面子工程，缺乏全面考慮重復(fù)建設(shè)問題，一些地方政府領(lǐng)導基本都不考慮債務(wù)的償還能力，使得債務(wù)規(guī)模遠遠超過當?shù)卣呢斦惺苣芰Α?/p>

（二）債務(wù)規(guī)模過大，個別地區(qū)超過了警戒線

新形勢下，經(jīng)濟增速放緩，地方政府財政收入增幅下降，而地方經(jīng)濟的發(fā)展需要大量資金，政府支出壓力增加，債務(wù)增速較快，地方政府債務(wù)融資規(guī)模也越來越大。從全國范圍看，地方政府債務(wù)還存在于安全區(qū)內(nèi)，但個別地方政府債務(wù)的規(guī)模大于地方政府的償還能力，甚至個別省份舉債規(guī)模已超過了警戒線水平，存在發(fā)生局部風險的可能性。

（三）債務(wù)信息不透明

目前，我國對地方政府的債務(wù)尚未建立完善的信息披露制度。地方政府向外披露的信息主要是通過資產(chǎn)負債表的形式來呈現(xiàn)，信息內(nèi)容非常有限，地方政府的或有負債并沒有在表中反映出來，更缺少債務(wù)資金支出的詳細內(nèi)容。我國地級及以上市政府中只有三分之一的政府公布了政府債務(wù)和舉債資金使用情況，縣級市政府公布舉債情況的不足四分之一。

（四）債務(wù)風險預(yù)警機制不完善

風險預(yù)警體系是通過對各種債務(wù)風險因素進行識別、分析、匯總和判斷，對相關(guān)部門和機構(gòu)發(fā)出警吿并提出相應(yīng)化解措施。我國大多數(shù)地方政府自行開展地方政府債務(wù)風險預(yù)警，僅有少數(shù)省、市對下級政府債務(wù)風險進行綜合評價。從開展情況看，地方政府債務(wù)風險預(yù)警基本屬于“內(nèi)部預(yù)警”，預(yù)警準確性難以保證，并且預(yù)警指標較為單一，缺乏量化的對地方政府債務(wù)融資限額的指標體系，難以全面、準確、客觀反映我國地方政府債務(wù)實際狀況。

三、地方政府債務(wù)融資的國際經(jīng)驗

（一）法律方面

在國外，為保障地方政府債務(wù)融資的合法性及有效控制風險，各國都有健全的法規(guī)以約束地方政府的舉債行為。如美國，國家政府及州政府都有相關(guān)法規(guī)，嚴格管理地方政府債務(wù)行為。為了防范地方政府隱瞞債務(wù)信息，避免地方政府盲目擴大債務(wù)規(guī)模，要求美國州政府和地方政府必須遵循政府債務(wù)報告基本準則，利用強有力的執(zhí)行機制來控制債務(wù)風險的發(fā)生；在日本，地方政府債務(wù)融資也有明確的法規(guī)要求，并且日本已形成一套比較規(guī)范的地方債預(yù)算制度，中央政府每年都要為地方政府編制債務(wù)計劃，有效控制地方債規(guī)模；在巴西，為加強對財政及債務(wù)管理，《財政責任法》量化了政府舉債的相關(guān)指標，并對不履行法律的政府提出了嚴格的處罰措施。

（二）市場約束與監(jiān)管方面

從各國經(jīng)驗看，加強市場約束機制有利于地方政府有效地控制舉債規(guī)模、合理安排資金投向。如墨西哥，1990年通過對地方政府融資體制的改革，地方政府成為風險自擔的債務(wù)主體，中央不再給地方政府的風險買單，沒有了中央政府的擔保，地方政府要獲得商業(yè)銀行的貸款，就必須披露相關(guān)信息，由此市場機制發(fā)揮了作用。另外，發(fā)達國家一般都有專門的風險監(jiān)管機構(gòu)來約束地方政府的融資行為。如美國設(shè)立了市政債券辦公室和市政債券規(guī)則委員會兩個專業(yè)機構(gòu)來負責地方政府債券監(jiān)管；加拿大財政部也設(shè)有專門的金融市場處來監(jiān)管地方政府債務(wù)，當然還有完善的信息披露制度。

（三）地方政府債務(wù)信用評級方面

在發(fā)達國家，發(fā)行地方政府債券是地方政府債務(wù)融資的主要方式，而信用評級是地方政府發(fā)行債券的重要環(huán)節(jié)，評級結(jié)果不同，地方政府籌資成本不同。信用評級越高，地方政府就可以以較低的成本融通資金，同樣，評級結(jié)果也影響債權(quán)人對地方政府債券的投資意向。在美國，有著名的評級機構(gòu)，如穆迪、標普等。美國地方政府債券的發(fā)行要求至少其中一家評級機構(gòu)來評定，只有評級合格，才有資格發(fā)行地方政府債券；在印度，信用評級體系比較完善，評級機構(gòu)主要對地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、地方政府的償債能力進行綜合考量，綜合評判地方政府在進行債務(wù)融資時可能存在的違約風險；在澳大利亞，評級機構(gòu)通過對地方政府的財政收入、債務(wù)余額等指標進行信用評級，以此來決定地方政府的融資數(shù)額。

（四）地方政府發(fā)債預(yù)警機制方面

地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制是指根據(jù)風險管理要求，通過識別各種債務(wù)風險，采取定性與定量分析，總結(jié)分析結(jié)果，然后依據(jù)風險控制指標進行篩查，如果出現(xiàn)問題，地方政府會被警告，這就要求對方政府必須尋找風險根源，依據(jù)要求進行糾正與解決，以此規(guī)范地方政府舉債行為?？v觀發(fā)達國家，對地方政府債務(wù)融資管理的較好辦法是建立債務(wù)風險預(yù)警。債務(wù)風險評價指標一般包括：負債率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、資產(chǎn)負債率、償債率等（見表1）。

表1 債務(wù)風險指標及經(jīng)濟含義

通過計量風險指標，評估和預(yù)警地方政府債務(wù)風險率，進一步規(guī)范地方政府債務(wù)融資行為。在美國，聯(lián)邦政府控制地方政府債券發(fā)行規(guī)模的辦法是以債務(wù)率為標準，當債務(wù)率超過90%-120%區(qū)間的上限，或負債率超過13%-16%區(qū)間上限即進行預(yù)警，并警示該地方政府防范債務(wù)風險。

（五）地方政府舉債方式及用途方面

從國際經(jīng)驗看，各國地方政府舉債融資方式主要是銀行貸款和發(fā)行地方政府債券。與銀行貸款相比地方政府債券大多采用公開競價方式發(fā)行，成本較低，發(fā)行期限普遍較長，能充分滿足項目建設(shè)需求，但信息披露要求較高。如美國大多采用發(fā)債方式解決資金不足，日本、德國債券融資和銀行貸款并重，英國、法國則主要依靠銀行貸款。在債務(wù)資金用途上，各國有嚴格的限定，如日本要求地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性資本支出。

四、完善我國地方政府債務(wù)融資機制的建議

（一）選擇符合我國國情的管理模式

從世界范圍看，大致有四種模式對地方政府債務(wù)進行管理，分別是：市場約束型、行政限制型、規(guī)則調(diào)控型和協(xié)商混合型。美國、芬蘭等國主要通過資本市場的市場約束來限定地方政府的借債行為，屬于市場約束型管理模式；印度、玻利維亞、印度尼西亞等國，對地方政府的舉債行為，中央政府對地方政府的每筆債務(wù)都進行嚴格審批，審批合格方可發(fā)債融資，屬于行政限制型管理模式；南美巴西等國，對地方政府融資的管理是依據(jù)法律來實現(xiàn)的，屬于規(guī)則調(diào)控型模式；澳大利亞和歐洲丹麥等國對地方政府債務(wù)的管理是由中央政府與地方政府經(jīng)過共同協(xié)商而實現(xiàn)的，屬于協(xié)商混合型。四種模式各有利弊，一國究竟采用何種模式，主要與國情有關(guān)。我國目前由于金融市場不發(fā)達，地方政府自行發(fā)債時間較短，再加上地方政府對債務(wù)風險的控制能力有限，因此，現(xiàn)階段對地方政府債務(wù)管理的模式可采用行政限制型，中央政府運用行政手段對地方政府的發(fā)債審批、使用、償還等進行管理，以降低地方債務(wù)風險。

（二）建立多層次的監(jiān)管體制

1.完善法規(guī)。從國外經(jīng)驗看，完善的法規(guī)有利于將地方政府的債務(wù)融資行為引入法制化軌道。因此，我國應(yīng)不斷完善地方政府債務(wù)融資的相關(guān)法律，通過法制手段來預(yù)防地方政府債務(wù)的風險，制定符合我國國情的財政責任法律體系，一旦出現(xiàn)違法違規(guī)的行為要及時做出處理，讓地方政府舉債法制化。

2.健全監(jiān)管體系。借鑒國外經(jīng)驗，強化中央政府對地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，對地方政府負債的資金規(guī)模、融資途徑、還款來源、建設(shè)項目等具體情況進行審查，加大對地方政府違規(guī)舉債及債務(wù)風險的監(jiān)控力度。嚴格財政紀律約束，加強中央、債權(quán)人、公眾三方監(jiān)督。審計部門要依法加強債務(wù)審計監(jiān)督。建立專門的風險監(jiān)測機構(gòu)，實時監(jiān)控地方政府的舉債行為。

3.強化市場約束機制。強化市場對政府債務(wù)管理的約束作用，有利于地方政府理性、自主地進行融資決策。擴大地方政府發(fā)行地方債券的范圍，使地方政府成為風險自擔的債務(wù)主體，實現(xiàn)債務(wù)硬約束。

（三）提高地方政府債務(wù)融資的透明度

地方政府債務(wù)的公開，有利于督促地方政府改善財政收支狀況、提高債務(wù)管理水平，以確保地方政府融資具有可持續(xù)性。幾乎所有的市場經(jīng)濟國家都要求地方政府定期公開財政狀況及負債情況，有的還要求披露或有債務(wù)等情況。提高地方政府債務(wù)融資的透明化程度，嚴格要求政府要定期公開財政狀況，提高資金的使用效率。可借鑒巴西經(jīng)驗，地方政府定時向外公布地方債務(wù)情況，接受市場監(jiān)督。在資金使用和償還過程中，建立信息集中披露機制，建立全國統(tǒng)一的政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，進一步明確、細化債務(wù)信息披露內(nèi)容的標準，并要求地方政府在發(fā)生借貸交易行為時在系統(tǒng)中備案，信息系統(tǒng)公開，社會各方都可以查詢，對政府舉債起到監(jiān)督的作用。

（四）完善地方政府債務(wù)風險預(yù)警機制

在國外，對地方政府債務(wù)采取的較為普遍的手段是采取風險預(yù)警機制。根據(jù)2016年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，財政部依據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標評估各地的債務(wù)風險，但指標缺乏一個明確的判斷標準。我國可借鑒國外交通信號燈控制模式，建立切實可行的指標體系，包括收支缺口率、地方財政赤字率、債務(wù)利息償還率、地方債負擔率、債務(wù)依存度等，并明確給出確定的參考標準值，對出現(xiàn)問題的地方政府予以警告，對于拖欠債務(wù)或償還能力比較弱的地方政府禁止舉債并追責，而對財政狀況和經(jīng)濟發(fā)展較好的地方政府允許其量力舉債。根據(jù)地方政府的實際財力及債務(wù)情況，對財政收入償債率、財政赤字率以及償債負擔比等指標進行選擇和合理利用，構(gòu)建預(yù)警指標體系，促使政府債務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力能夠相統(tǒng)一。同時，要設(shè)定各指標的合理范圍，如果各個指標值超出合理范圍，交由相關(guān)部門來嚴格監(jiān)控其債務(wù)情況，直至有效化解掉債務(wù)風險。

（五）不斷創(chuàng)新地方政府債務(wù)融資方式，積極利用社會資本

目前，我國經(jīng)濟增長速度下滑，地方政府財政收入增速下降，而地方公益項目、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要投入大量資金，因此，可借鑒國外經(jīng)驗，創(chuàng)新多元化的融資方式，大力發(fā)展公共項目投資基金、金融租賃、基礎(chǔ)設(shè)施收費證券化等融資方式，拓寬地方政府融資的選擇范圍。大力發(fā)展BOT、PPP等項目融資模式，積極引導民間資本和外國資本投資地方基礎(chǔ)設(shè)施項目，擴大民間資本對公用設(shè)施的投資力度，建立公共資金與民間資金高效配合機制，分散項目風險，提高項目運作效率，減少地方政府債務(wù)的積累，降低地方政府債務(wù)融資的風險。

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◇作者信息：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學金融學院教授

◇責任編輯：何 眉

◇責任校對：何 眉

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1004-6070（2017）03-0013-04