淺談基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題

王中華

摘要：本文通過對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題的深入探討，分析了當(dāng)前政府和社會資本合作項(xiàng)目在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題，提出了優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目制度，以及有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)管理問題的建議和對策。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政府和社會資本合作項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)管理問題；對策

政府和社會資本合作項(xiàng)目是一種新型的公私合作模式，且主要特征為：利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，即為投融資-管理-治理三模式連通的全新供給制度。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，對于一個典型的政府和社會資本合作項(xiàng)目，可以將其運(yùn)作過程描述為：政府部門按照實(shí)際需求以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的計(jì)劃，與私人部門相互合作、溝通、甄別，通過達(dá)成政府補(bǔ)貼合同或者政府授予其特許經(jīng)營權(quán)的方式，對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配、定價(jià)方案進(jìn)行確定，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資計(jì)劃、可行性、設(shè)計(jì)以及技術(shù)等，展開共同的分析和確立，同時組建項(xiàng)目公司，對建設(shè)、運(yùn)營、退出項(xiàng)目等各項(xiàng)事宜負(fù)責(zé)，使得整個項(xiàng)目周期都能貫穿雙方的互動。具體而言，在政府和社會資本合作項(xiàng)目的整個過程中，政府必須全面參與，并全過程的監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和價(jià)格，從而保證公共利益實(shí)現(xiàn)最大化。但目前在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，政府和社會資本合作項(xiàng)目還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此本文主要對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府和社會資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題展開相關(guān)討論。

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題

（一）缺乏契約精神，易導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)

在政府和社會資本合作項(xiàng)目中，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素非常多，而首要的因素就是信用風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下，政府部門出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)的幾率較高。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政府和社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)行的整個過程中，政府作為主導(dǎo)者，其管理的對象依然是社會資本以及其他合作對象?？紤]到社會、經(jīng)濟(jì)以及政府各部門利益等因素，特別是政府面臨重大政策調(diào)整以及換屆時，其就會對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中限制的服務(wù)價(jià)格進(jìn)行隨意更改，或者拒絕或者不履行合同中為私營企業(yè)提供政策補(bǔ)貼的約定，甚至還會出現(xiàn)將原訂合同撕毀的現(xiàn)象。

（二）未落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，易導(dǎo)致尋租風(fēng)險(xiǎn)

政府部門缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管過程中存在職責(zé)不清、多重監(jiān)管等，也會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目存在較多的風(fēng)險(xiǎn)因素。目前政府在監(jiān)管私營企業(yè)的過程中，還未設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，且政府各個部門出現(xiàn)了交叉重疊的監(jiān)管職責(zé)，使得監(jiān)管信息不對稱現(xiàn)象嚴(yán)重，這就造成了政府和社會資本合作項(xiàng)目監(jiān)管效率不斷下降。再加上監(jiān)管職責(zé)未得到有效的落實(shí)，且監(jiān)管責(zé)任人也未得到明確，導(dǎo)致了項(xiàng)目的準(zhǔn)入、建設(shè)、服務(wù)、價(jià)格以及運(yùn)營等方面，政府實(shí)施的監(jiān)管對于企業(yè)來說，都缺乏較強(qiáng)的有效性。另外在地方政府，各個部門之前的監(jiān)管方法以及準(zhǔn)則等存在較大的差異，因而導(dǎo)致了監(jiān)管過程中協(xié)調(diào)性較差，且難形成合力，這就導(dǎo)致了政府和社會資本合作項(xiàng)目容易出現(xiàn)尋租風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺乏相關(guān)法律法規(guī)，易導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府和社會資本合作項(xiàng)目，其成功的關(guān)鍵在于營造良好的法律環(huán)境。盡管政府發(fā)布了一些相關(guān)的管理辦法以及政策文件，但是其存在較大的指導(dǎo)性以及框架性，而在法律方面還缺乏較為系統(tǒng)的規(guī)定，且對于一些具體的項(xiàng)目缺乏專門的立法項(xiàng)目，這就導(dǎo)致了政府和社會資本合作項(xiàng)目面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目制度及風(fēng)險(xiǎn)管理對策

（一）政府部門需構(gòu)建契約機(jī)制，增強(qiáng)自身契約精神

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目成功運(yùn)作的關(guān)鍵在于契約精神。一般而言，如果政府缺乏一定的契約機(jī)制，且相關(guān)的政策存在較強(qiáng)的隨意性，使得私營企業(yè)在參與這種項(xiàng)目的過程中存在較多的疑慮，且參與的積極性也會大受打擊。因此政府與私營企業(yè)之間需要建立良好的合作伙伴關(guān)系，并不斷增強(qiáng)自身的契約精神，同時堅(jiān)持誠實(shí)守信、互利互惠、平等協(xié)商、重諾履約，要不斷轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府強(qiáng)制主導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的垂直思維。而政府還需要制定出相應(yīng)的信用評價(jià)機(jī)制，并構(gòu)建相應(yīng)的契約機(jī)制，以便樹立良好的契約意識，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，私營企業(yè)能夠逐漸減少疑慮。另外私營企業(yè)自身也需要增強(qiáng)誠實(shí)運(yùn)營的意識，并與政府之間進(jìn)行良好的互動，這樣才能確保政府和社會資本合作項(xiàng)目能夠?qū)π庞霉芾磉M(jìn)行有效的防范。

（二）設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)管問責(zé)制度

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目的運(yùn)行，還需要設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定出對應(yīng)的監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，能夠?qū)⒄鞑块T分散的監(jiān)管權(quán)力有效的集合起來，使得原來監(jiān)管權(quán)力重疊、分散的格局能夠有效轉(zhuǎn)變，這樣一來私營企業(yè)與政府制定決策的部門就能相互獨(dú)立開來，以便針對性的監(jiān)管政府和社會資本合作項(xiàng)目的運(yùn)行。同時為了有效應(yīng)對項(xiàng)目運(yùn)行中各合作對象的尋租問題，政府需要建立一個統(tǒng)一發(fā)布項(xiàng)目信息的平臺，并向公眾定期的發(fā)布一些相關(guān)信息。例如初期建立政府和社會資本合作項(xiàng)目的過程中，其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、原材料成本以及服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，這樣才能有效的增強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目的透明性以及及時性，從而增強(qiáng)政府監(jiān)管的透明度。同時還要建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，對監(jiān)管人員制定出一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，對追究責(zé)任制定出相應(yīng)的懲罰措施。針對合作項(xiàng)目的各個環(huán)節(jié)，也需要明確監(jiān)管責(zé)任人，這樣才能有效的防止發(fā)生暗箱操作，從而給達(dá)到預(yù)防尋租風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（三）出臺專門性法律法規(guī)，完善法律監(jiān)管體系

在政府和社會資本合作項(xiàng)目發(fā)展的過程中，即需要健全的法律、完善的監(jiān)管制度，又需要出臺專門的法律法規(guī)對項(xiàng)目的運(yùn)行加以規(guī)范和指導(dǎo)，這樣才能確保雙方有足夠的信心合作，從而達(dá)到防范政府和社會資本合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的目的。因此在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)政府和社會資本合作項(xiàng)目的過程中，對于其每個環(huán)節(jié)都應(yīng)出臺針對性的法律法規(guī)，尤其是要對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快設(shè)立特許經(jīng)營立法。同時需要有效的梳理政府和社會資本合作項(xiàng)目現(xiàn)行的法律法規(guī)，即進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改。在管理合作項(xiàng)目合同的過程中，需要擬定一套合作各方都能接受的合同文件和程序。且政府部門與私營企業(yè)之間，需要對合同上約定的項(xiàng)目和義務(wù)加以嚴(yán)格履行，且雙方要在合同上將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、政策補(bǔ)貼、違約責(zé)任界定以及服務(wù)價(jià)格定價(jià)等，進(jìn)行詳細(xì)的編寫和規(guī)范，防止合同履行的過程中出現(xiàn)不必要的糾紛，這樣才有效的完善項(xiàng)目合同管理以及加快相關(guān)法律立法等，同時還能有效的完善項(xiàng)目的相關(guān)法律體系，從而達(dá)到防范政府和社會資本合作項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的目的。

三、總結(jié)

綜上所述，通過對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和社會資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題的研究和分析，可以看出，其存在的風(fēng)險(xiǎn)管理問題主要為信用風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)以及法律風(fēng)險(xiǎn)等。因此針對這些風(fēng)險(xiǎn)，政府需要制定出相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制、出臺一些法律法規(guī)，這樣才能確保政府和社會資本合作項(xiàng)目能夠高效的運(yùn)行。

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（作者單位：四川省巴中市巴州區(qū)財(cái)政局）