關(guān)于基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度變化及應(yīng)用思考

張明哲

摘要：財(cái)政部正式發(fā)布《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》等一系列基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度，并于2016年9月1日起施行。本文就新制度的主要變化進(jìn)行重點(diǎn)分析，并就今后基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理提出看法。

關(guān)鍵詞：基本建設(shè)；制度變化；財(cái)務(wù)管理

財(cái)政部在2016年先后頒布《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》）、《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》、《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《成本管理規(guī)定》），對(duì)新形勢(shì)下如何進(jìn)一步加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理提出了新的規(guī)范要求。

一、《規(guī)則》的主要亮點(diǎn)

與 2002 年財(cái)政部印發(fā)的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）相比，《規(guī)則》更加系統(tǒng)、全面，無(wú)論是在形式上還是在內(nèi)容上都有了較大變化。

（一）從形式上來(lái)看

1.用“規(guī)則”代替“規(guī)定”，提升了法規(guī)層級(jí)

《規(guī)定》是規(guī)范性文件，其法律級(jí)次低，約束力不強(qiáng)，《規(guī)則》則屬于財(cái)政部公布的部門(mén)規(guī)章，是國(guó)家法律體系的重要組成部分，是從更高的法律級(jí)次規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為，如果主體的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理行為違反了《規(guī)則》，則屬于違法行為。

2.《規(guī)則》細(xì)分章節(jié)，體例更優(yōu)化

《規(guī)則》共十二章六十三條，除總則和附則外，其余十章從基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)入手一一闡述，較《規(guī)定》四十六條不分章的體例更系統(tǒng)、更清晰。而且，十二章中除預(yù)算管理和附則兩章外，其他十章全部采用首先闡述概念然后做出規(guī)定的形式，也便于制度使用者的理解與執(zhí)行。

（二）從內(nèi)容上來(lái)看

《規(guī)則》以基本建設(shè)項(xiàng)目資金運(yùn)行軌跡為邏輯順序，同時(shí)與國(guó)家有關(guān)政策做了銜接，全面、系統(tǒng)地規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為。

1.新增內(nèi)容體現(xiàn)國(guó)家最新政策的要求

（1）體現(xiàn)了預(yù)算法的要求。2014年新《預(yù)算法》推出，國(guó)家治理正式進(jìn)入預(yù)算治理模式階段，《規(guī)則》中將實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)作為基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理主要任務(wù)，同時(shí)增加第十章績(jī)效評(píng)價(jià)加以規(guī)范，體現(xiàn)了預(yù)算法中第五十七條“應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”的要求。

（2）貫徹盤(pán)活存量資金精神。2014年，國(guó)務(wù)院連續(xù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)盤(pán)活財(cái)政沉淀資金，《規(guī)則》在工程價(jià)款結(jié)算、建設(shè)成本列支、竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)、結(jié)余資金收回等項(xiàng)目建設(shè)階段都做了明確的最高時(shí)間期限規(guī)定，通過(guò)制度建立長(zhǎng)效機(jī)制，盤(pán)活存量資金。

（3）體現(xiàn)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)?！兑?guī)定》總則中要求，應(yīng)遵循勤儉節(jié)約、量力而行、講求實(shí)效的原則；《成本管理規(guī)定》中關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)的規(guī)定，以及業(yè)務(wù)招待費(fèi)占管理費(fèi)的比例由原來(lái)的10%降為5%，都是貫徹十八大之后中央提倡勤儉節(jié)約、實(shí)干興邦等務(wù)實(shí)精神的體現(xiàn)。

2.清晰劃分職責(zé)

《規(guī)則》在總則、建設(shè)資金籌集與使用、預(yù)算管理、工程價(jià)款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算、結(jié)余資金、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理等章節(jié)明確了財(cái)政部、各級(jí)財(cái)政部門(mén)、各級(jí)主管部門(mén)及項(xiàng)目建設(shè)單位的職責(zé)。與原《規(guī)定》中各級(jí)財(cái)政部門(mén)是主管基本建設(shè)財(cái)務(wù)的職能部門(mén)相比，《規(guī)則》加大了各級(jí)項(xiàng)目主管部門(mén)在基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督中的職責(zé)，同時(shí)也詳細(xì)規(guī)定了項(xiàng)目建設(shè)單位在基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作方面的職責(zé)。

3.拓展重點(diǎn)內(nèi)容，側(cè)重點(diǎn)突出

《規(guī)則》新增績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理、附則三章內(nèi)容；預(yù)算管理、工程價(jià)款結(jié)算、資產(chǎn)交付管理、結(jié)余資金管理擴(kuò)充為獨(dú)立章節(jié)；建設(shè)成本管理、竣工財(cái)務(wù)決算管理除在《規(guī)則》中做大篇幅描述外，還另行以管理規(guī)定、暫行辦法的形式加以規(guī)范。

二、在執(zhí)行過(guò)程中的思考

雖然《規(guī)則》對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為做了詳細(xì)、全面的規(guī)范，但在實(shí)務(wù)中，仍有一些事項(xiàng)需項(xiàng)目主管部門(mén)和各地區(qū)結(jié)合本行業(yè)、本地區(qū)的項(xiàng)目情況，制定具體實(shí)施辦法加以規(guī)范。

（一）設(shè)備購(gòu)置類(lèi)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題

《規(guī)則》第六十一條 規(guī)定“項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容僅為設(shè)備購(gòu)置的，不執(zhí)行本規(guī)則”在實(shí)務(wù)中，仍會(huì)有設(shè)備購(gòu)置類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施，作為基本建設(shè)項(xiàng)目在基本建設(shè)財(cái)務(wù)賬套中核算又不執(zhí)行本《規(guī)則》，在執(zhí)行過(guò)程中缺乏有針對(duì)性的財(cái)務(wù)管理政策依據(jù)。

（二）關(guān)于成本列支時(shí)點(diǎn)問(wèn)題

符合驗(yàn)收條件3個(gè)月后發(fā)生的費(fèi)用不得計(jì)入建設(shè)成本，這條操作起來(lái)較困難，因?yàn)楦餍袠I(yè)、各類(lèi)項(xiàng)目情況不同，“符合驗(yàn)收條件”又是一個(gè)主管判斷色彩較濃的標(biāo)準(zhǔn)，最好以竣工驗(yàn)收這種較為明確的時(shí)點(diǎn)作為劃分時(shí)點(diǎn)。

（三）業(yè)務(wù)招待費(fèi)的把握問(wèn)題

《成本管理規(guī)定》中關(guān)于業(yè)務(wù)招待費(fèi)的規(guī)定為，一般不得發(fā)生，確需列支的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。雖然這一條體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)理念，由項(xiàng)目建設(shè)單位自主決策是否需要列支，但在實(shí)務(wù)中，項(xiàng)目建設(shè)單位和外部審計(jì)部門(mén)的理解不免會(huì)產(chǎn)生不同，有必要根據(jù)不同的情況對(duì)業(yè)務(wù)招待費(fèi)分別做出明確規(guī)定。

三、今后基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的工作方向

《規(guī)則》對(duì)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)重新進(jìn)行了梳理，也為日后的工作指明了方向。為了更好地做好基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）加強(qiáng)資金支付管理，嚴(yán)把資金結(jié)算關(guān)

加強(qiáng)工程款的支付審批管理，明確付款環(huán)節(jié)各部門(mén)、各崗位人員的責(zé)任。工程價(jià)款支付時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)堅(jiān)持按工程建設(shè)進(jìn)度下?lián)芙?jīng)費(fèi)，依據(jù)全過(guò)程造價(jià)審計(jì)結(jié)果、合同約定的比例，在施工單位提出付款申請(qǐng)后，監(jiān)理、總工、項(xiàng)目建設(shè)單位基建管理部門(mén)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目建設(shè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)審核簽字、項(xiàng)目建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)按權(quán)限簽字后，按照國(guó)庫(kù)集中支付制度有關(guān)規(guī)定支付工程價(jià)款。

（二）強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，切實(shí)做好預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算管理工作中，加快財(cái)政支出進(jìn)度，提升財(cái)政資金使用效率，應(yīng)牢牢把握以下幾條原則：一是預(yù)算安排必須考慮預(yù)算執(zhí)行的可能，并嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)組織實(shí)施。二是預(yù)算執(zhí)行要以保證國(guó)家財(cái)政資金使用安全為前提，以項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性。三是要從項(xiàng)目前期工作入手，抓緊做好項(xiàng)目實(shí)施的前期準(zhǔn)備工作，進(jìn)一步優(yōu)化工作程序，壓縮工作時(shí)間。四是把預(yù)算執(zhí)行作為日常管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，密切跟蹤項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)影響預(yù)算執(zhí)行的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)支出，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并分析原因，采取有效措施推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行。

（三）合理建賬，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算

按項(xiàng)目單獨(dú)核算，同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，不論其建設(shè)資金來(lái)源性質(zhì)，原則上必須在同一賬戶(hù)核算和管理。這樣有利于對(duì)建設(shè)資金使用的管理，也有利于辦理竣工財(cái)務(wù)決算?？茖W(xué)、合理設(shè)置會(huì)計(jì)科目及其明細(xì)科目，并正確使用，一是要執(zhí)行國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度中會(huì)計(jì)科目的設(shè)置要求，二是要與批復(fù)概算明細(xì)相適應(yīng)，三是要與預(yù)決算、政府采購(gòu)等國(guó)家有關(guān)政策做銜接，使會(huì)計(jì)核算有利于隨時(shí)分析概算執(zhí)行情況，滿(mǎn)足竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表的編制要求及基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作實(shí)際需要。

（四）加快竣工財(cái)務(wù)決算編制，及時(shí)確定交付資產(chǎn)價(jià)值

竣工財(cái)務(wù)決算主要難點(diǎn)在于各方面數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工作量較大，特別是基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期多跨越幾年，也增加了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的難度。因此，建立與財(cái)務(wù)核算同步的項(xiàng)目全過(guò)程統(tǒng)計(jì)機(jī)制，將竣工決算所需要的資料收集工作分散在平時(shí)來(lái)完成，每一項(xiàng)支出在財(cái)務(wù)入賬時(shí)，及時(shí)統(tǒng)計(jì)竣工財(cái)務(wù)決算相關(guān)信息，待項(xiàng)目符合編制竣工財(cái)務(wù)決算條件，便可立即開(kāi)展工作，相對(duì)縮短了竣工財(cái)務(wù)決算編制時(shí)間，確保形成資產(chǎn)及時(shí)入賬并交付。

（五）扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其核心是績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定，可引入項(xiàng)目生命周期的理念，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期三個(gè)階段設(shè)定不同的績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目前期主要評(píng)判是否值得投資，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)等；項(xiàng)目建設(shè)期主要分析工程的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行是否規(guī)范；項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期評(píng)價(jià)是在基本建設(shè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、施工建設(shè)、竣工投產(chǎn)等全過(guò)程和項(xiàng)目實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及環(huán)境影響進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

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（作者單位：大連海事大學(xué)）