淺析農(nóng)村治理制度改革

尚延香

隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村的各種社會治理制度越來越不適應(yīng)當(dāng)前的“三農(nóng)”發(fā)展形勢，這就需從深層次對農(nóng)村社會進行改革，建立符合“三農(nóng)”發(fā)展的社會治理制度。

一、深化聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，促進農(nóng)民增收

2017年中央一號文件明確要求加大農(nóng)村改革力度，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。保護并加強各種集體經(jīng)濟組織和集體成員的權(quán)益，并建立和創(chuàng)新適應(yīng)社會發(fā)展的保護制度，擴大集體成員對集體資產(chǎn)股份、宅基地、住房、承包地等的處置權(quán)，并擴大流轉(zhuǎn)交易的對象范圍。賦予集體成員更多承包經(jīng)營權(quán)、擔(dān)保、抵押、入股的權(quán)限，創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機制，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，進一步維護村集體經(jīng)濟組織及成員的合法權(quán)。加快推進農(nóng)村社區(qū)化和城市化進程。落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，切實推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，保證土地承包關(guān)系的長久不變，用物權(quán)法來固化集體成員的權(quán)益。協(xié)調(diào)推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。加快農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記，維護農(nóng)民宅基地的合法權(quán)利，建立完善農(nóng)村空閑農(nóng)房和宅基地的交易市場。開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，對經(jīng)營性的集體資產(chǎn)作股量化，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利，加快水權(quán)市場建設(shè)，推進水資源使用權(quán)確權(quán)，深化集體林權(quán)制度改革，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，以促集體經(jīng)濟更快發(fā)展。

二、創(chuàng)新農(nóng)村基本經(jīng)營制度，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展

回顧三十多年的農(nóng)村改革，圍繞農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的核心，是穩(wěn)定土地承包關(guān)系。這種農(nóng)村基本經(jīng)營制度在社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，當(dāng)發(fā)展到一定階段，凸顯了潛力不足。

（一）建立健全社會化服務(wù)體系，增強集體統(tǒng)一經(jīng)營

黨的十一屆三中全會以后，我國實行農(nóng)戶承包經(jīng)營土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)“兩權(quán)分離”，“兩權(quán)分離”后，曾經(jīng)釋放巨大生產(chǎn)力，促進農(nóng)村快速發(fā)展。但目前，這種模式遇到發(fā)展瓶頸，生產(chǎn)效率，抗風(fēng)險能力，經(jīng)濟效益急劇下降，阻礙了農(nóng)村發(fā)展。這必須在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。優(yōu)化資源配置，著力提高社會組織化程度，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合，綜合服務(wù)和專項服務(wù)相補充的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式，形成多元化、多層次、多形式服務(wù)體系。

（二）加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，促進適度規(guī)模經(jīng)營

傳統(tǒng)上分散的，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式難以彌補農(nóng)業(yè)短板，解決經(jīng)營效率低下的問題，必須發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，破除小農(nóng)經(jīng)濟約束，從根本上提高資源配置效率、土地產(chǎn)出效率和勞動生產(chǎn)效率。通過生產(chǎn)或服務(wù)的規(guī)?；?，解決戶戶包地，家家種田的“弱者種田”局限，來降低成本，規(guī)避風(fēng)險，提升效率，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式進行流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民可以從土地中解放出來，不再視土地耕種為唯一謀生手段。社會要更加注重土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立健全。

三、健全農(nóng)村支持保護制度，促進農(nóng)民抗風(fēng)險能力

近年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大，成本上升，國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格普遍低于國內(nèi)價格，農(nóng)業(yè)比較效益低。為保證國家糧食安全，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，必須進一步加強對農(nóng)業(yè)支持保護力度。

（一）完善農(nóng)業(yè)補貼制度

提高農(nóng)業(yè)補貼政策的定向性，深入推進農(nóng)業(yè)“三項補貼”制度改革。穩(wěn)定提高耕地保護補貼標準，保證資金安全直接補貼到戶，保護并支持種糧適度規(guī)模經(jīng)營戶。完善農(nóng)機購置補貼政策，加大對農(nóng)業(yè)機械購置補貼標準，并擴大農(nóng)機購置補貼范圍。健全林業(yè)補貼政策，加大植樹造林、森林撫育、森林生態(tài)效益、公益林生態(tài)效益、林木良種等補貼力度，并對林業(yè)龍頭企業(yè)，國有、集體林場等開展林業(yè)貸款貼息業(yè)務(wù)。并加大畜牧業(yè)、漁業(yè)、水利項目補貼標準。

（二）改革財政支農(nóng)投入機制

發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，多層次多形式推進涉農(nóng)資金整合。夯實農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，擴大補貼品種和比例。重點培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，扶持政策相應(yīng)傾斜，發(fā)展改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高綜合效益，應(yīng)設(shè)立專項資金對農(nóng)業(yè)資源進行綜合利用，整合土地資源，發(fā)揮最大效能，加大對農(nóng)業(yè)綜合項目開發(fā)。

四、構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進社會共同發(fā)展

十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，廣大農(nóng)民積極平等參與現(xiàn)代化發(fā)展進程、同享現(xiàn)代化成果。

（一）提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一、一體化的公共服務(wù)格局

穩(wěn)定農(nóng)村社會事業(yè)，促進農(nóng)村和諧發(fā)展，加大農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及其他惠民政策扶持力度，全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一，加強農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障，配強配足鄉(xiāng)村教師隊伍。加強農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老機制，繼續(xù)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。加強農(nóng)村基層衛(wèi)生醫(yī)療人才培養(yǎng)，繼續(xù)提高農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險籌資水平，加快推進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，推進基本醫(yī)保全國聯(lián)網(wǎng)和異地就醫(yī)結(jié)算業(yè)務(wù)進程。完善農(nóng)村低保等貧困對象認定辦法，確定農(nóng)村低保標準，促推貧困對象適時享受政策。健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人、殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系。

（二）扎實推進脫貧攻堅，建立健全城鄉(xiāng)一體化利益格局

進一步制定精準扶貧各項政策措施，強化脫貧攻堅支撐保障體系，精準扶貧對象，落實扶貧救助責(zé)任，統(tǒng)籌使用扶貧資源，激發(fā)貧困人口脫貧致富積極性主動性，健全穩(wěn)定脫貧長效機制。加大扶貧資金審計監(jiān)督管理，推進農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，做好貧困戶農(nóng)村低保兜底工作，使之達到全民共同富裕目的。

（三）完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，探索農(nóng)村發(fā)展新途徑，整合農(nóng)業(yè)資源，聚力招引工商資本下鄉(xiāng)，在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，利用多種方式進行土地流轉(zhuǎn)，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場為主的新型經(jīng)營主體，創(chuàng)新“生產(chǎn)+加工+科技”為模式的一二三產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。

五、農(nóng)村社會治理制度，促進社會和諧

在中國農(nóng)村，存在傳統(tǒng)和現(xiàn)代的對立，又潛藏傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力 ， 也就有當(dāng)代中國農(nóng)村社會治理變革的時代性和現(xiàn)實性意義。

1. 培育公民自覺意識、強化制度權(quán)威至上的公民理念。

2. 加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因地制宜，資源有效配置，促進農(nóng)村發(fā)展。

3. 強化農(nóng)村組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨建作用，消除家族宗法關(guān)系的影響。社會治理的開放性和公平性，減少社會惘臆，促進社會發(fā)展。

4. 培育農(nóng)村服務(wù)組織，提高農(nóng)村治理的社會服務(wù)能力，促使農(nóng)村社會治理制度公平、開放程度的提高。

5. 嚴格議事決策程序，強化公民監(jiān)督。規(guī)范化、程序化是農(nóng)村制度管理基本要求，也是民主化的前提和保障。

農(nóng)村制度改革的確立，需要各級政府的貫徹落實，只有上下各級政府的共同努力，才能確保農(nóng)村制度改革的順利完成。

（作者單位：日照市東港區(qū)后村鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站）