縣級地方政府性債務的現(xiàn)狀與管理

蘇黛

一、縣級地方政府性債務存在問題

（一）缺乏統(tǒng)一有效的管理機制。政府性債務一直以來未明確歸口管理部門，舉債、擔保和償債缺乏具體可操作的綜合評估及監(jiān)督約束等硬性規(guī)定，政府性債務仍由相關部門和單位自主確定。一些重大債務決策和審批程序不夠規(guī)范，存在多頭管理、各自為政、調(diào)控不力的現(xiàn)象。作為債務管理的財政部門未按規(guī)定及時更新債務的增加表動量，對填報質(zhì)量缺乏有效控制，造成數(shù)據(jù)不夠準確，致使政府難以全面、準確地掌握債務的整體運行情況、難以合理控制債務存量和評估債務效果，不利于對債務進行有效的監(jiān)控和逐步消化。

（二）政府性債務總體風險較大?！帮@性”債務如工程欠款主要集中在市政建設和交通運輸方面，數(shù)額較大，續(xù)建還需投入大量資金。而近幾年縣級財政收入均存在不同程度的下降，除了支付經(jīng)常性開支外，用于償債和續(xù)建的財力非常有限?！半[性”債務償還風險增大，如政府保障性住房項目，受縣級城市房價下跌影響，市場預期收益下降，再加上水電氣等配套設施還未完善，若要取得市場收益，還需財政繼續(xù)投入，預期債務量增加。

（三）融資平臺公司定位不清、職能混亂。作為為政府融資的融資平臺公司通過向政府部門、事業(yè)單位、國企之間資金互相拆借，進行基礎設施建設。融資平臺公司未按規(guī)定剝離其政府融資功能，并進行市場化改革，實現(xiàn)公司化、現(xiàn)代化經(jīng)營。

（四）違規(guī)向企事業(yè)單位和個人舉債和提供擔保。自2015年新的預算法實施以后，縣級政府承諾以財政資金償還的方式向企業(yè)借款用于償還市政建設、交通運輸?shù)裙嫘皂椖拷ㄔO等；同時還存在縣級政府召開專題會議，承諾股權(quán)回購方式和財政資金按期撥付的方式擔保將專項基金借款于融資平臺，用于城市基礎設施建設。

二、形成縣級地方政府性債務的原因

（一）基礎設施建設投入增長過快。隨著前些年財政收入的快速增長，市政、交通及新區(qū)工程大規(guī)模開建，融資平臺公司也大幅舉債開展工程。債務量急速上升。自煤炭價格下跌以來，資源型縣區(qū)財政收入銳減，不僅已形成的債務償債壓力加大，之前投資的項目后續(xù)財力難以為繼。

（二）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，財政依賴度高。縣級經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，深度轉(zhuǎn)化不足，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值不高且經(jīng)營管理粗放，無法應對快速巨變的市場形勢。尤其是以煤炭為主的能源區(qū)域，煤炭成了經(jīng)濟發(fā)展的生命線，財政收入受煤炭行業(yè)波動影響大，財政收入不穩(wěn)定，抗風險能力低。

（三）分稅制體系是形成地方政府性債務的客觀原因。一直以來分稅制將增值稅、企業(yè)所得稅等主體稅種劃歸中央和省級，地方政府只有小額和收入不穩(wěn)定的稅種，無法取得穩(wěn)定可靠的稅收來源。雖然省市對地方政府有轉(zhuǎn)移支付，但數(shù)額有限且部分轉(zhuǎn)移支付在市級被人為調(diào)整繳庫比例，將屬于縣區(qū)部分人為減少，縣級可支配財力嚴重不足，無法滿足地方經(jīng)濟快速發(fā)展，基礎設施建設等投資需求。

（四）考核機制不完善?，F(xiàn)行黨政干部考核把政績考核、生產(chǎn)總值、財政收入、固定資產(chǎn)投資及居民可支配收入等作為重點考核指標，造成縣級政府領導追求任期績效的短期行為，建設大型項目不僅彰顯政績還能拉動內(nèi)需，形成經(jīng)濟發(fā)展的表面繁榮。

三、加強縣級地方政府性債務管理的意見

（一）規(guī)范政府債務舉借機制。首先，明確政府債務管理部門，對債務從借到還進行統(tǒng)一管理，明確分工，落實責任。及時、準確的上報債務存量和結(jié)構(gòu)，對其存在的風險進行監(jiān)控和預警。其次，規(guī)范政府債務舉借方式。縣級政府舉借債務只能通過省級政府以發(fā)行政府債券的方式代為舉借，不得通過企事業(yè)單位舉借。對于有一定市場收益的公益性項目，探索政府與社會資本合作模式，減少政府融資壓力。新發(fā)生的債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關責任，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

（二）對舉債規(guī)模進行限額管理，將所有債務納入預算管理。政府舉債應根據(jù)本地債務風險、財力狀況等在規(guī)定債務限額內(nèi)進行，將所有債務分類別全部納入預算管理。嚴格控制資金用途，債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得挪用于經(jīng)常性支出。

（三）建立債務風險控制和化解機制。首先財政部門應按債務類別測算債務率、新增債務率、償債率、逾期率等指標，評估風險狀況，對高風險的債務進行風險預警，建立償債準備金。其次，對高風險債務制定應急處置預案。通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等多渠道籌資償債，確實難以自行償還的，及時上報上級政府，并追究相關責任人責任。最后，加強紀檢、財政、審計多部門的監(jiān)督檢查，加大對違規(guī)融資、違規(guī)使用債務資金的懲罰力度。

（四）多措并舉，統(tǒng)籌處理存量債務。對有市場收益的的債務，如保障房項目，應加大改革措施，加強項目管理，盤活資產(chǎn)，增強收益能力和償債能力。對銀行貸款積極申請債務置換，降低債務的利率負擔，優(yōu)化債務期限和結(jié)構(gòu)。對融資平臺公司進行清理整合，有盈利的進行公司化改革，剝離其為政府融資的功能；僅承擔政府融資功能的，不再進行融資，盡力消化其存量債務。

（五）各部門加強協(xié)調(diào)配合。政府負責人作為第一責任人，抓好政策落實。財政部門是政府債務歸口管理部門，做好債務規(guī)模控制、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控等工作。發(fā)展改革部門做好項目計劃和審批，嚴格審批債務風險高的新開工項目。審計部門加強對地方性政府債務的審計監(jiān)督，促進完善債務管理制度，提高資金使用效益。

（作者單位：榆林市府谷縣審計局）