我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革：進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策

殷志超

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)制度的改革，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在進(jìn)行深入的改革，文章首先對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行了綜述，并將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為三個(gè)層次分析養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中存在的問(wèn)題，針對(duì)存在問(wèn)題提出了可行性建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；改革；問(wèn)題；建議

一、前言

目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革集中體現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩個(gè)方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革不僅僅是在中國(guó)，甚至在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)仍未徹底解決的難題。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革當(dāng)前進(jìn)展情況

一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。自2015年人社部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定>的通知》以來(lái)，全國(guó)各省市區(qū)都出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施辦法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)并軌。2015年10月，黨的十八大五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃建議》中對(duì)建立更加可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保障制度提出了明確要求并提出了完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和發(fā)展職業(yè)年金的要求，成為近期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵性舉措。截至2016年年底，已經(jīng)進(jìn)一步制定了實(shí)施細(xì)則、經(jīng)辦規(guī)程以及信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)等相關(guān)配套文件，絕大部分省市區(qū)啟動(dòng)參保繳費(fèi)和待遇支付工作，2017年年初，職業(yè)年金將體現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工資條中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入關(guān)鍵期，也進(jìn)入了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革細(xì)則的制定期與實(shí)施期。

二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一，并得到了穩(wěn)步推進(jìn)。2014年，農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系重大改革，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合二為一，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由三部分組成，分別為個(gè)人繳費(fèi)部分、集體補(bǔ)助部分、政府補(bǔ)貼部分，保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件、轉(zhuǎn)移接續(xù)與銜接、經(jīng)辦管理服務(wù)與信息化建設(shè)等方面的內(nèi)容。截至2016年年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)穩(wěn)步實(shí)施，參保率達(dá)到98%以上，基本實(shí)現(xiàn)了全面參保，60歲以上居民每月均可獲得一定的工資，用于維持基本生活。

三是商業(yè)保險(xiǎn)制度逐步完善。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與完善，商業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)在社會(huì)保障制度中占有很重要的地位，商業(yè)保險(xiǎn)制度是獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的之外的商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)，前兩者一定程度上具有強(qiáng)制性，而商業(yè)保險(xiǎn)具有自愿性，將商業(yè)保險(xiǎn)分為傳統(tǒng)型、分紅型、萬(wàn)能型、投資連結(jié)保險(xiǎn)等形式，促進(jìn)國(guó)內(nèi)公民在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的進(jìn)一步完善自己的保險(xiǎn)配置，使公民具有更多的保障。目前，商業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)在大中城市被廣泛宣傳，并得到了公民的認(rèn)可。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中存在的問(wèn)題

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面存在的問(wèn)題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面存在利益平衡、公平價(jià)值、政策創(chuàng)新、財(cái)政壓力等問(wèn)題尚需解決，這將是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重點(diǎn)方向。

一是利益平衡問(wèn)題。改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2014年10月1日，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員分為三種：改革前退休、改革后參工、改革前參工改革后退休，一般稱為“老人”、“新人”、“中人”，“老人”不受改革制度的影響，保持現(xiàn)有待遇并參加今后待遇調(diào)整，“新人”按照新方案參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，“中人”則實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金和過(guò)渡性養(yǎng)老金的方式實(shí)施，但“中人”的直接補(bǔ)貼機(jī)制仍未健全。

二是公平價(jià)值問(wèn)題。一方面，并軌后機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同，但仍然分開(kāi)管理運(yùn)行，制度還需進(jìn)一步相互融合；另一方面，并軌后機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金仍然高于企業(yè)職工養(yǎng)老金，待遇水平不一致；另外，目前職業(yè)年金制度并未完全落實(shí)，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革中仍處于謀劃階段。

三是政策創(chuàng)新難題。一方面，先行探索養(yǎng)老金的改革帶來(lái)了一系列的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題，如何處理探索區(qū)域職工的保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題，確保這類人員不因改革探索而損失利益；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是與一系列的相關(guān)配套政策的聯(lián)動(dòng)改革，只有從根本上將工資、保險(xiǎn)、職業(yè)通道等關(guān)系改革到位，才能形成合力破解體制機(jī)制的難題。

四是財(cái)政壓力問(wèn)題。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的轉(zhuǎn)軌成本需要財(cái)政撥付，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員視為繳費(fèi)，再加上職業(yè)年金、發(fā)放“中人”補(bǔ)貼等，中人的轉(zhuǎn)軌成本約為目前全國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的2.3倍，地方政府的財(cái)政壓力不容忽視。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革存在的問(wèn)題

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面存在基金支付整體壓力大、監(jiān)管不到位、給付公平問(wèn)題突出、政策認(rèn)同乏力等問(wèn)題，阻礙著城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步拓展。

一是基金支付能力不足。按亞洲開(kāi)發(fā)銀行動(dòng)態(tài)測(cè)算數(shù)據(jù)顯示，隨著老齡化社會(huì)的逐步加劇，經(jīng)過(guò)30～40年的發(fā)展，養(yǎng)老基金支付的比率將由目前的35%提高至95%以上，養(yǎng)老基金的支出彈性會(huì)變得越來(lái)越小，同時(shí)，社會(huì)財(cái)富通過(guò)養(yǎng)老基金方式逐步轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金，養(yǎng)老金支出在GDP中的比重由0.1%增長(zhǎng)至0.4%，養(yǎng)老金支付的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基金支出的幅度，以致城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付缺口會(huì)越來(lái)越大。

二是監(jiān)管不到位。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管，是基金的籌集、支付及投運(yùn)等環(huán)節(jié)基金安全與完整的保障，然而，近年來(lái)卻頻現(xiàn)養(yǎng)老金腐敗問(wèn)題，通過(guò)騙取養(yǎng)老補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)參保人數(shù)較多，政府違規(guī)操作或使用養(yǎng)老金時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)養(yǎng)老金人間蒸發(fā)等問(wèn)題，充分暴露了我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策方面的監(jiān)管不力。

三是給付公平問(wèn)題突出。不同繳費(fèi)檔次、不同參保年齡的居民給付收益不公，區(qū)域不同導(dǎo)致參保居民的給付收益差別較大、政府補(bǔ)貼力度不一，跨省養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌力度不夠?qū)е聟^(qū)域間相互救濟(jì)不公，農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老待遇不公等問(wèn)題突出。

四是政策認(rèn)同度不高。居民心理上對(duì)政策的認(rèn)可度影響了上繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性與金額的高低，近年來(lái)，部分地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)遵繳率下降、并軌后退停拒拖現(xiàn)象，充分暴露了居民對(duì)政策的認(rèn)同度沒(méi)有提高反而下降的現(xiàn)狀。

（三）商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中存在的問(wèn)題

商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面存在著保險(xiǎn)的穩(wěn)定性與連續(xù)性不足、政策認(rèn)同度不廣泛、市場(chǎng)化運(yùn)作能力保障不足等問(wèn)題，是影響商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的重要因素。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面

一是出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革細(xì)則，明確改革“中人”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)建立健全職業(yè)年金制度。為避免“中人”待遇的明顯下降，出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)施細(xì)則，明確“中人”補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案，設(shè)立養(yǎng)老金底線，利用養(yǎng)老金底線的雙向調(diào)節(jié)作用，確保對(duì)于特殊情況的預(yù)留政策空間；區(qū)別對(duì)待財(cái)政撥款單位職業(yè)年金的“名義賬戶”和非財(cái)政撥款單位職業(yè)年金的“實(shí)際賬戶”，“名義賬戶”可以根據(jù)財(cái)政能力的提高來(lái)提高記賬利率的收益，“實(shí)名賬戶”仍需參照相關(guān)基金的管理辦法，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，從而實(shí)現(xiàn)賬戶基金的保值增值。

二是促進(jìn)養(yǎng)老制度融合，促進(jìn)價(jià)值公平。進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革制度的融合與并軌，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)兩者真正的統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)，積極探索部分職工養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌模式，重點(diǎn)是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，縮小區(qū)域、行業(yè)的差距，維護(hù)公平。

三是政策創(chuàng)新重在落實(shí)。一方面，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)探索改革地區(qū)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方案的對(duì)接，確保改革先行作用的職工不因政策改變而受損；另一方面，加快政策創(chuàng)新的步伐，補(bǔ)齊在配套制度方面的改革，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化工資分配格局，將政策落實(shí)到位，真正讓所有職工享受到政策帶來(lái)的紅利。

四是積極應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。探索國(guó)有資本收益補(bǔ)充養(yǎng)老金，推動(dòng)并擴(kuò)大省級(jí)養(yǎng)老金委托投資效應(yīng)，優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大在社會(huì)保險(xiǎn)行業(yè)的支出，積極應(yīng)對(duì)因年齡結(jié)構(gòu)老齡化帶來(lái)的財(cái)政壓力。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面

一是調(diào)整參保、繳費(fèi)、待遇等制度設(shè)計(jì)，建立基于政府財(cái)政的高效基金籌集及基金平衡制度，建立基于市場(chǎng)的高效基金收益制度。

二是提高基金統(tǒng)籌管理層次，建立獨(dú)立自主的基金管理機(jī)制，建立基金投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制機(jī)制，健全監(jiān)管法規(guī)，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

三是建立比例繳費(fèi)機(jī)制，以縣區(qū)及其指標(biāo)為基礎(chǔ)的政府補(bǔ)貼“梯度”分配機(jī)制及待遇公平調(diào)控機(jī)制等。

四是提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的宣傳，轉(zhuǎn)變基層干部養(yǎng)老保險(xiǎn)工作作風(fēng)。

（三）商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面

積極推動(dòng)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用，切實(shí)增強(qiáng)人民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)可度，進(jìn)而有效促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)制度的改革。

五、結(jié)論

本文首先對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行了總結(jié)性的陳述，分析了當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、商業(yè)保險(xiǎn)制度方面存在的問(wèn)題，并針對(duì)上述問(wèn)題提出了改革意見(jiàn)供決策者參考。

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（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)）